Comunidades Que Se Cuidan 8432v

Bogotá, abril de 2013

Señores BIBLIOTECA GENERAL Pontificia Universidad Javeriana Ciudad

Respetados Señores,

Me permito presentar el trabajo de grado titulado Comunidades que se Cuidan. Una alternativa en el marco de la Política Publica en Sustancias Psicoactivas, elaborado por el estudiante Alejandra Villa Agredo, identificado con la Cédula de Ciudadanía No 1.061.685.804 para que se incluya en el catálogo de consulta.

Cordialmente,

Sebastián Lippez de Castro Ciencia Política

i

Bogotá, D.C., abril de 2013

Señores Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J. Pontificia Universidad Javeriana Cuidad

Los suscritos: Alejandra Villa Agredo

, con C.C. No

1.061.685.804

, con C.C. No , con C.C. No

En mí (nuestra) calidad de autor (es) exclusivo (s) de la obra titulada: Comunidades que se Cuidan. Una alternativa en el marco de la Política Publica en Sustancias Psicoactivas (por favor señale con una “x” las opciones que apliquen) Tesis doctoral

Trabajo de grado

x

Premio o distinción:

Si

No

x

cual: presentado y aprobado en el año

2013

, por medio del presente escrito autorizo

a la Pontificia Universidad Javeriana para que, en desarrollo de la presente licencia de uso parcial, pueda ejercer sobre mi obra las atribuciones que se indican a continuación, teniendo en cuenta que en cualquier caso, la finalidad perseguida será facilitar, difundir y promover el aprendizaje, la enseñanza y la investigación.

En consecuencia, las atribuciones de usos temporales y parciales que por virtud de la presente licencia se autorizan a la Pontificia Universidad Javeriana, a los s de la ii

Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J., así como a los s de las redes, bases de datos y demás sitios web con los que la Universidad tenga perfeccionado un convenio, son:

AUTORIZO (AUTORIZAMOS) 1. La conservación de los ejemplares necesarios en la sala de tesis y trabajos de grado de la Biblioteca. 2. La consulta física o electrónica según corresponda 3. La reproducción por cualquier formato conocido o por conocer 4. La comunicación pública por cualquier procedimiento o medio físico o electrónico, así como su puesta a disposición en Internet 5. La inclusión en bases de datos y en sitios web sean éstos onerosos o gratuitos, existiendo con ellos previo convenio perfeccionado con la Pontificia Universidad Javeriana para efectos de satisfacer los fines previstos. En este evento, tales sitios y sus s tendrán las mismas facultades que las aquí concedidas con las mismas limitaciones y condiciones 6. La inclusión en la Biblioteca Digital PUJ (Sólo para la totalidad de las Tesis Doctorales y de Maestría y para aquellos trabajos de grado que hayan sido laureados o tengan mención de honor.)

SI

NO

x x x x

x

x

De acuerdo con la naturaleza del uso concedido, la presente licencia parcial se otorga a título gratuito por el máximo tiempo legal colombiano, con el propósito de que en dicho lapso mi (nuestra) obra sea explotada en las condiciones aquí estipuladas y para los fines indicados, respetando siempre la titularidad de los derechos patrimoniales y morales correspondientes, de acuerdo con los usos honrados, de manera proporcional y justificada a la finalidad perseguida, sin ánimo de lucro ni de comercialización.

De manera complementaria, garantizo en mi calidad de estudiante y por ende autor exclusivo, que la Tesis o Trabajo de Grado en cuestión, es producto de mi plena autoría, de mi esfuerzo personal intelectual, como consecuencia de mi creación original particular y, por tanto, soy el único titular de la misma. Además, aseguro que no contiene citas, ni transcripciones de otras obras protegidas, por fuera de los límites autorizados por la ley, según los usos honrados, y en proporción a los fines previstos; ni tampoco contempla declaraciones difamatorias contra terceros; respetando el derecho a la imagen, intimidad, buen nombre y demás derechos constitucionales. Adicionalmente, manifiesto que no se incluyeron expresiones contrarias al orden público ni a las buenas costumbres. En consecuencia, la responsabilidad directa en la elaboración, presentación, investigación y, en general, contenidos de la Tesis o Trabajo de Grado es de mí competencia exclusiva, eximiendo de toda responsabilidad a la Pontifica Universidad Javeriana por tales aspectos. 3

Sin perjuicio de los usos y atribuciones otorgadas en virtud de este documento, continuaré conservando los correspondientes derechos patrimoniales sin modificación o restricción alguna, puesto que de acuerdo con la legislación colombiana aplicable, el presente es un acuerdo jurídico que en ningún caso conlleva la enajenación de los derechos patrimoniales derivados del régimen del Derecho de Autor. De conformidad con lo establecido en el artículo 30 de la Ley 23 de 1982 y el artículo 11 de la Decisión Andina 351 de 1993, “Los derechos morales sobre el trabajo son propiedad de los autores”, los cuales son irrenunciables, imprescriptibles, inembargables e inalienables. En consecuencia, la Pontificia Universidad Javeriana está en la obligación de RESPETARLOS Y HACERLOS RESPETAR, para lo cual tomará las medidas correspondientes para garantizar su observancia. NOTA: Información Confidencial: Esta Tesis o Trabajo de Grado contiene información privilegiada, estratégica, secreta, confidencial y demás similar, o hace parte de una investigación que se adelanta y cuyos Resultados finales no se han publicado.

Si

No

x

En caso afirmativo expresamente indicaré, en carta adjunta, tal situación con el fin de que se mantenga la restricción de .

NOMBRE COMPLETO

Alejandra Villa Agredo

FACULTAD:

No. del documento de identidad

FIRMA

1061685804

Ciencia Política y Relaciones Internacionales.

PROGRAMA ACADÉMICO:

Ciencia Política

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BIBLIOTECA ALFONSO BORRERO CABAL, S.J. DESCRIPCIÓN DE LA TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO FORMULARIO

TÍTULO COMPLETO DE LA TESIS DOCTORAL O TRABAJO DE GRADO

Comunidades que se Cuidan. Una alternativa en el marco de la Política Publica en Sustancias Psicoactivas SUBTÍTULO, SI LO TIENE

AUTOR O AUTORES Apellidos Completos

Nombres Completos

Villa Agredo

Alejandra

DIRECTOR (ES) TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO Apellidos Completos

Nombres Completos

Muñoz Ortega

María Liliana

FACULTAD

Ciencia Política y Relaciones Internacionales PROGRAMA ACADÉMICO Tipo de programa ( seleccione con “x” ) Pregrado

Especialización

Maestría

Doctorado

X

5

Nombre del programa académico

Ciencia Política Nombres y apellidos del director del programa académico

Sebastián Lippez de Castro TRABAJO PARA OPTAR AL TÍTULO DE:

Politóloga PREMIO O DISTINCIÓN (En caso de ser LAUREADAS o tener una mención especial):

CIUDAD

AÑO DE PRESENTACIÓN DE LA TESIS O DEL TRABAJO DE GRADO

NÚMERO DE PÁGINAS

Bogotá D.C

2013

50

TIPO DE ILUSTRACIONES ( seleccione con “x” ) Dibujos

Pinturas

Tablas, gráficos y diagramas

Planos

Mapas

Fotografías

Partituras

SOFTWARE REQUERIDO O ESPECIALIZADO PARA LA LECTURA DEL DOCUMENTO Nota: En caso de que el software (programa especializado requerido) no se encuentre licenciado por la Universidad a través de la Biblioteca (previa consulta al estudiante), el texto de la Tesis o Trabajo de Grado quedará solamente en formato PDF.

Ninguno MATERIAL ACOMPAÑANTE

TIPO

DURACIÓN (minutos)

FORMATO CANTIDAD CD

DVD

Otro ¿Cuál?

Vídeo Audio Multimedia Producción electrónica

6

Otro Cuál?

DESCRIPTORES O PALABRAS CLAVE EN ESPAÑOL E INGLÉS Son los términos que definen los temas que identifican el contenido. (En caso de duda para designar estos descriptores, se recomienda consultar con la Sección de Desarrollo de Colecciones de la Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J en el correo [email protected], donde se les orientará).

ESPAÑOL

INGLÉS

Política Publica

Public Policy

Sustancias Psicoactivas

Spychoactive drugs

Comunidad

community

RESUMEN DEL CONTENIDO EN: ESPAÑOL E INGLÉS (Máximo 250 palabras - 1530 caracteres)

Es un trabajo documental de tipo teórico. Busca logar un acercamiento a la política de drogas en Colombia por medio de un recuento de lo que ésta ha sido en los periodos de la Presidencia de Andrés Pastrana y Álvaro Uribe Vélez, recolectando información sobre la manera de abordar el fenómeno de la demanda de sustancias psicoactivas. Luego, se busca analizar la influencia de la política internacional sobre lo local, tomando como base la política de drogas colombiana y la del Distrito. Por último, hace un análisis de la propuesta piloto del Sistema Comunidades que se Cuidan (Communities That Care) en el caso colombiano, como una posible respuesta en el plan de acción de las políticas de drogas actuales.

The following is a theoretic thesis. It pretends to achieve an approach to the drug policy in Colombia, through the recapitulation of two important presidential periods: Andres Pastranas and Alvaro Uribe Velez´s of office, collecting information about the way to address the drug demand phenomena. Then, it pretends to analyze the influence of the international drug policy within the local, based on the Colombian and the Capital District drug policies. Finally, it shows an analysis of the Colombian case with the demonstrative experience of the Communities that Care system demonstrative experience for the Colombian case, like a possible response to the actual policies action plan.

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COMUNIDADES QUE SE CUIDAN, UNA ALTERNATIVA EN EL MARCO DE LA POLITICA PUBLICA EN SUSTANCIAS PSICOACTIVAS

AUTOR: ALEJANDRA VILLA PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA BOGOTÁ D.C. 2012

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AGRADECIMIENTOS

Agradezco a todas las personas que hicieron parte de este proceso y me brindaron su apoyo, especialmente a mi directora de tesis Liliana Muñoz quien me acompaño y guio en el proceso, a la corporación Nuevos Rumbos y su director Augusto Pérez Gómez, por creer en mis capacidades y ser el maestro en este proceso de aprendizaje. Dedico este trabajo a mi familia que ha estado conmigo apoyándome en todos los aspectos de la vida.

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SIGLAS

CICAD

Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas

CQC

Comunidades que se Cuidan

DNE

Dirección Nacional de Estupefacientes

FESCOL

Fundación Friedrich Ebert en Colombia

NR

Corporación Nuevos Rumbos

ODC

Observatorio de Drogas de Colombia

OEA

Organización de Estados Americanos

OMS

Organización Mundial de la Salud

ONG

Organización No Gubernamental

ONU

Organización de Naciones Unidas

ONUDD

Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito

OPS

Organización Panamericana de la Salud

PNRSPA

Política Nacional para la Reducción del Consumo de Sustancias Psicoactivas y su Impacto

SPA

Sustancias Psicoactivas

1 0

CONTENIDO

Introducción………………………………………………………………………………1 1.

ANALISIS DE LA POLITICA DE DROGAS INTERNACIONAL Y SU

INFLUENCIA EN LA POLITICA EXTERIOR Y PÚBLICA COLOMBIANA………11 1.1 El gobierno Andrés Pastrana 1998-2002…………………………………15 1.2 El gobierno de Álvaro Uribe Vélez 2002-2006 y 2008-2010 …………...18 2.

LA POLITICA DE DROGAS…………………………………………………..22 2.1 Las políticas de Drogas en el ámbito internacional…………………….23 2.2 Enfoque de la Política de Drogas Estadounidense…………….........25 2.3 Política para la reducción del consumo nocivo de Sustancias Psicoactivas en Colombia …….…………………………………………………..27 2.4 La Política Nacional para la Reducción del Consumo de Sustancias Psicoactivas y su Impacto(PNRSPA) 2007-2010 …………………………….29 2.5 La Política Pública de Prevención y Atención del Consumo en Bogotá D.C 2011-2012 …………………………………………………………………….31

3.

LA EXPERIENCIA DEMOSTRATIVA COMUNIDADES QUE SE CUIDAN

(CQC)…………………………………………………………………………………….33 3.1 El sistema comunidades que se Cuidan (CQC) - “Communities that Care”…………………………………………………………………………….33 3.2 Experiencia Demostrativa de Comunidades que se Cuidan en Colombia ……………………………………………………………………….35 4.

Una mirada al sistema Comunidades que se Cuidan dentro del marco

de la política pública del Distrito………………………………………………….38 5.

CONCLUSIONES……………………………………………………………….44

6.

REFERENCIAS…………………………………………………………………51

1 1

INTRODUCCIÓN

El siguiente trabajo se presenta para lograr un acercamiento a lo que ha sido la política de drogas en Colombia, retomando periodos importantes como la presidencia de Andrés Pastrana (1998- 2002) y de Álvaro Uribe (2002-2010), con el fin de recolectar información sobre la transformación en la manera de abordar el fenómeno de las drogas. Posteriormente, se analiza la incidencia de la política internacional de drogas frente a la política de drogas en Colombia. Se hace un análisis de la experiencia demostrativa que se está ejecutando por el Ministerio de la Protección Social y la Organización Panamericana de la Salud (OPS), el sistema de prevención norteamericano “Communities that Care” (Comunidades que se Cuidan - CQC) para el caso Colombiano, específicamente en la localidad de Usaquén, Bogotá D.C y en el municipio de La Calera, Cundinamarca. Finalmente, se busca resaltar la necesidad de la prevención articulada como un elemento fundamental dentro de las políticas para la reducción de la demanda.

El trabajo es una investigación de tipo teórico donde a partir de documentos se pretende analizar el sistema Comunidades que se Cuidan (CQC) como una opción posible dentro del marco de la política pública sobre sustancias psicoactivas en el Distrito. Asimismo, se hará uso del método analítico- sintético por medio del cual es posible separar los elementos que hacen parte del fenómeno, los cuales se articulan para argumentar la reducción de la demanda dentro de las políticas de drogas. El análisis se hace desde dos perspectivas, el enfoque filosófico, ya que por medio de teoría y documentos existentes sobre la política de drogas, el prohibicionismo y la reducción de la demanda, se busca recomendar acciones ideales dentro de las políticas de drogas, partiendo de la base de que el consumo nocivo de sustancias psicoactivas es un problema de salud pública y que afecta a millones de personas en el mundo. La otra perspectiva de análisis es el enfoque estructural funcionalista, que parte desde la premisa de que las estructuras y los xii

procesos son partes interdependientes de un sistema y el comportamiento o los cambios en estas partes tienen efecto tanto en las partes del sistema como en el sistema en su totalidad (Losada & Casas, 2008).

En general el uso nocivo de sustancias psicoactivas (SPA) es un fenómeno que afecta a la mayoría de los países del Continente Americano, sobre todo a la población joven que es la más vulnerable a desarrollar problemas de comportamiento durante la etapa escolar. “Los datos de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD) muestran grandes decomisos de cocaína, heroína, cannabis y estimulantes del tipo de las anfetaminas en diferentes partes del mundo. La disponibilidad de la cocaína, la heroína y el cannabis depende de la extensión de su cultivo en los países productores, y del éxito o fracaso de las organizaciones de traficantes. (…) Hay cerca de 200 millones de personas que consumen alguna sustancia ilícita” (Organización Mundial de la Salud (OMS), 2004, p. 9) en el mundo. “El consumo excesivo de alcohol, un fenómeno que antes se asociaba con estudiantes de secundaria y de universidades de América del Norte, es ahora una práctica común en América Latina y el Caribe. A pesar de que sólo unos pocos países han recogido la información de beber en exceso, los países que reúnen datos sobre consumo excesivo de alcohol indican que entre 30% y 65% de los estudiantes de secundaria, que informaron consumo de alcohol durante el último mes, también se habían embriagado con alcohol recientemente. Esto tiene serias implicancias para las políticas sobre alcohol destinadas a los menores de edad en cada uno de los Estados ” (Organización de los Estados Americanos (OEA), et al. 2011, p.4).

El consumo de alcohol es alto ya que culturalmente no se le cataloga como una sustancia psicoactiva y se ha convertido en un problema de desarrollo, según La 13

Estrategia Mundial para Reducir el Uso Nocivo de Alcohol (2010): “la magnitud del riesgo correspondiente es mucho mayor en los países en desarrollo que en los países de ingresos altos, donde las personas cada vez están más protegidas por leyes e intervenciones integrales, complementadas por mecanismos para hacerlas cumplir” (OMS, 2010, p.4). Las cifras indican que, “(…) el consumo de alcohol ha disminuido durante los últimos 20 años en los países desarrollados, pero está aumentando en los países en desarrollo, especialmente en la Región del Pacífico Occidental, donde el consumo anual per cápita de los adultos oscila entre 5 y 9 litros de alcohol puro, así´ como en los países de la antigua Unión Soviética. El aumento de las tasas de consumo de alcohol en los países en desarrollo es determinado en gran parte por los países asiáticos. El consumo de alcohol es mucho menor en las Regiones de África, Mediterráneo Oriental y Asia Sudoriental” (OMS, 2004, p.9).

La Organización Mundial de la Salud (OMS) ha reportado que el consumo nocivo de bebidas alcohólicas ocasiona 2.5 millones de muertes cada año, de los cuales 320.000 jóvenes entre 15 y 29 años mueren por causas relacionadas con el consumo de alcohol, lo que representa un 9% de las defunciones. En el marco de la Estrategia mundial para disminuir el uso nocivo de alcohol, la problemática se presenta como una de las razones de morbilidad mundial y se considera el tercer factor de riesgo para discapacidad y muerte prematura (OMS, 2010). En Colombia, el consumo de sustancias psicoactivas legales o ilegales es una problemática en crecimiento constante en las últimas décadas.

“Afecta a un número importante de personas, especialmente jóvenes y adultos en edad productiva. La mayoría coincide en registrar cifras cercanas al 10% de la población adulta y al 7% de la población de estudiantes que ha entrado en o, al menos una vez en la vida, con sustancias ilícitas como marihuana, este porcentaje se acerca a 19% en el caso de estudiantes universitarios”. “Uno de cada 15 colombianos abusa del alcohol, 1 de cada 200 depende de él y 1 de 14

cada 100 abusa de otras sustancias” (Ministerio de Protección Social, 2007, P. 13)

Según el Estudio Nacional de SPA, el consumo de sustancias psicoactivas es mayor en hombres que en mujeres, lo cual arroja que cerca de siete millones de personas en el país han consumido alcohol en el 2007, de los cuales 4.3 millones son hombres y 2.5 millones son mujeres. La mayor tasa de consumo de alcohol se presenta entre los jóvenes de 18 a 24 años, siendo mayor el consumo en estratos 5 y 6 donde el 57% es consumidor de alcohol. (Ministerio de Protección Social & Dirección Nacional de Estupefacientes, 2008)

Contrario a lo que se cree, el hecho de que Colombia sea un país productor facilita el consumo y la adquisición de sustancias psicoactivas dentro del territorio. Según el Dr. Augusto Pérez Gómez PhD, Director de la Corporación Nuevos Rumbos en su artículo Narcóticos en Colombia: Cambios y sorpresas en el consumo, expresa que:

“Colombia ha sido un país consumidor desde cuando empezaron a producirse marihuana y cocaína, y poco a poco se han ido añadiendo a la canasta todas las otras sustancias psicotrópicas que se consumen en el continente. Este fenómeno no es particularmente colombiano: en realidad, todos los países “productores” se convierten rápidamente en “consumidores”, tal como ocurrió en Pakistán y en Afganistán; una de las pocas excepciones fue Turquía, gran productor de amapola durante un corto período. La realidad colombiana fue ocultada deliberadamente durante mucho tiempo por razones políticas” (Pérez, 2012). Desde hace un tiempo se ha comenzado a generar conciencia sobre la importancia de la prevención, ya que los costos económicos, personales, físicos, etc. de las adicciones son mucho más altos y el prevenir puede hacer la diferencia.

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Según Augusto Pérez, “El panorama que registramos por adicciones al alcohol, al tabaquismo, a las sustancias psicoactivas, al sexo y pornografía vía internet, son entre otros temas, hechos preocupantes que nos muestran cuán importante es implementar en el país con carácter urgente, una Política Nacional de Prevención, en la que se involucren todos los sectores que hacen parte de nuestra sociedad” (Pérez, 2010). El consumo de sustancias psicoactivas está afectando cada día más a la población colombiana, “niños y niñas inician cada vez más temprano su o con SPA. Con algunas variaciones, se puede concluir que el inicio con alcohol suele ocurrir antes de los 13 años, con tabaco alrededor de los 13 años y con SPA ilícitas como marihuana y cocaína, antes de cumplir los 15 años. Aun cuando el consumo sigue siendo mayoritariamente masculino, se ha referenciado también cierta tendencia a la simetría entre géneros con variaciones importantes a través de los estudios. Otros patrones sugieren mayor concentración de consumo en zonas urbanas” (Ministerio de protección Social, 2007. P.13)

En el ámbito local las cifras demuestran cuales son las ciudades de Colombia con mayor consumo de alcohol, “Tunja (90.4%), Manizales (88.8%) y Bogotá (88.3%)” y en “todas las ciudades los estudiantes universitarios y hombres, presentan el mayor consumo de alcohol” (Galvis, 2009).

Según la política Nacional para la Reducción del Consumo 2007-2010(Ministerio de la Protección Social, 2007),la problemática del consumo de sustancias psicoactivas trae a la luz grandes desafíos en la actualidad, las consecuencias que se derivan de esta, debilitan el desarrollo social y económico de Colombia, ya que afecta al capital social, humano, la salud pública, entre otros elementos que lo componen. La producción, el tráfico, el comercio y el consumo afectan cada día a un mayor número de niños, niñas, adolescentes y adultos, y cada día el consumo de sustancias legales e ilegales se expande en dimensiones inimaginables. 16

Actualmente, las instancias internacionales piden a los gobiernos concretar respuestas y soluciones en concordancia con los tratados internacionales y compromisos pactados en las diversas convenciones de la Organización de las Naciones Unidas- ONU. Una perspectiva importante es que el enfoque, centrado en su mayoría en el control de la oferta de SPA, debe ser redefinido, ya que hoy surge la necesidad de encontrar un balance entre el control de la oferta y el control de la demanda, lo cual se puede lograr por medio de las acciones de prevención. Debido a esta problemática surge la necesidad de crear alternativas, estrategias, políticas, planes y acciones a nivel público que fomenten a los países a preocuparse por este fenómeno en constante crecimiento. Según la Organización Panamericana de la Salud (OPS), “La política pública puede entenderse como un conjunto de decisiones bien fundamentadas generadas por cualquiera de las ramas y en todos los niveles del gobierno, y enmarcadas en un conjunto de normativas. Las políticas públicas comunican objetivos, medios, estrategias y reglas para la toma de decisiones, utilizados en la istración pública y la legislación. Las leyes, normas, reglamentaciones, interpretaciones y decisiones operativas y judiciales, los estatutos, los tratados y las órdenes ejecutivas son un ejemplo de la expresión real de las políticas” (OPS, 2007. P. 314). Teniendo en cuenta lo anterior, las políticas públicas se convierten en la base de la acción frente al consumo nocivo de SPA, pasan a ser un conjunto de objetivos, acciones y decisiones llevadas a cabo por la autoridad pública o gobierno y buscan solucionar una situación problemática prioritaria. Por lo tanto, las políticas públicas son importantes ya que es un tema de salud que afecta directamente a la sociedad, sean o no consumidores regulares de alguna sustancia. Según la OPS, la importancia de las políticas en salud radica en que afectan todos los ámbitos de la vida cotidiana, acciones, decisiones, comportamientos, entre otros. De igual manera, buscan prohibir comportamientos riesgosos, proteger derechos, fomentar el bienestar de algunas poblaciones, proporcionar beneficios xvii

directos a la población beneficiada, entre otros. Las políticas también pueden regular, determinar criterios de calidad, establecer control en los precios de los bienes y servicios, además proveen seguridad y eficacia en los servicios de salud, regulando también los temas de medicamentos, contaminación ambiental, inmunización, prevención, educación, mitigación, etc. (OPS, 2007). En el ámbito de las políticas públicas en salud, toma importancia el tema de las políticas de drogas. Según Iban de Remetería (2001) tienen la finalidad de “controlar su consumo mediante normas istrativas y penales que prohíben su uso o lo restringen a usos terapéuticos” (Remetería, 2001).La ejecución de una política de drogas por parte de los gobiernos, demuestra la conciencia existente sobre el daño causado por las sustancias psicoactivas (OMS, 2010).

Para fines del trabajo la política de drogas es definida como un conjunto de leyes y programas que tienen como propósito influir en la decisión de las personas acerca de usar o no sustancias psicoactivas y modificar las consecuencias que tiene el uso de estas para la comunidad y el individuo. (OMS, 2010) Es importante resaltar que, la agenda política colombiana se ve permeada por la agenda política internacional. La importancia de la agenda Estadounidense en materia de drogas es latente, ya que la agenda colombiana, en su mayoría, se ciñe a los lineamientos trazados por la potencia. Según Peter Reuter, “La política sobre drogas de Estados Unidos es amplia aunque desequilibrada. En comparación con la política de drogas de otras naciones ricas, la política de Estados Unidos gasta más dinero en medidas vinculadas al control de las drogas, siendo que una gran proporción del dinero gastado, tal vez un 75%, se invierte en actividades de represión, en particular en

arrestos,

procesos

judiciales

y

encarcelamiento

de

traficantes.

Aproximadamente 500.000 personas están encarceladas por delitos de drogas al día. Las medidas vinculadas a la política de drogas, sean éstas relativas a la prevención, al tratamiento o al control, han tenido poco éxito. Los precios han

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caído y las drogas están tan disponibles como siempre. No parecen existir muchas posibilidades de que se produzca un cambio relevante en la política sobre drogas” (Reuter, 2008, p. 2). El tema de las drogas ocupa un papel importante en la política norteamericana desde hace varios años, se han presentado epidemias de consumo con diferentes sustancias y las grandes consecuencias del consumo: la delincuencia, derivada no solo del tráfico sino también de la necesidad de comprar por parte de los consumidores. En el tema de política de drogas, desde los años 70´s se declaró la “guerra contra las drogas”, presidentes como Nixon, Ford y Carter, dieron gran énfasis e importancia a temas como el tratamiento (Reuter, 2008).

Según la OPS (2010), “(…) ha habido una disminución gradual en el control del alcohol en la mayoría de las jurisdicciones en las últimas décadas, con cambios más dramáticos tales como la completa privatización de la venta al menudeo en varios estados de USA y Canadá. En las dos últimas décadas, se hicieron evidentes tendencias divergentes respecto a los precios: en Canadá, los precios del alcohol tendían a ser paralelos a los cambios en el Índice de Precios al Consumidor, mientras que en Estados Unidos fue evidente en muchas jurisdicciones una disminución general de los precios reales. Los impuestos al alcohol no se han aumentado para igualar la inflación. Ambos países tienen controles permisivos en la publicidad sobre el alcohol, especialmente USA. En contraste, existen amplios esfuerzos de educación y seguridad pública para controlar la conducción bajo la influencia del alcohol” (OPS, 2010, p. 3) La política exterior colombiana ha tenido una fuerte influencia de los Estados Unidos. Según Juan Fernando Londoño en su trabajo Colombia y Estados Unidos: ¿Una relación por revisar?:

19

“Durante la etapa inicial del Plan Colombia, el país se convirtió en uno de los cinco mayores receptores de ayuda estadounidense y uno de los pocos que hizo coincidir la agenda política del ex presidente, Álvaro Uribe (2002-2006; 2006-2010), con la del ex presidente, George W. Bush (2001-2005; 20052009)” (FESC, 2011, p, 235).

El análisis es relevante porque contextualiza el problema de las drogas en el marco de las políticas, además pretende incidir en la prevención del consumo de sustancias puesto que este fenómeno es muy costoso no solo para el individuo sino para el sociedad en general, por esto es de suma importancia resaltar la inclusión de la reducción de la demanda en la agenda internacional, nacional y local, después del fracaso del prohibicionismo frente al consumo. Hoy en día las políticas de drogas se enfrentan a una nueva coyuntura, la necesidad de formular acciones y estrategias que incidan verdaderamente en el consumo de SPA como un problema de comportamiento, ya que anteriormente el enfoque militar de corte prohibicionista era el fundamento base de las políticas, sin embargo, en la actualidad se están cuestionando los resultados obtenidos en materia de reducción de la demanda. Es importante que las políticas estén articuladas con programas y prácticas, ya que surge la necesidad de encontrar acciones que estén dirigidas a trabajar el tema de la reducción del consumo y la transformación de la dinámica en una comunidad, haciendo énfasis en el sistema “Comunidades que se Cuidan” (CQC) como una herramienta comunitaria de articulación, monitoreo y evaluación de programas, políticas y prácticas enfocados a problemas de comportamiento. Con base en esto cabe preguntarse si ¿es posible articular el modelo del sistema CQC a la política pública Distrital sobre SPA? Los objetivos de esta investigación son, analizar la propuesta CQC desde los lineamientos de la política pública de sustancias psicoactivas a nivel Distrital, analizar la política de SPA en el marco de las políticas de drogas a nivel nacional e 20

internacional y resaltar la importancia de la reducción de la demanda dentro de las políticas de drogas.

21

CAPITULO I: ANALISIS DE LA POLITICA DE DROGAS INTERNACIONAL Y SU INFLUENCIA EN LA POLITICA EXTERIOR Y PÚBLICA COLOMBIANA El interés central es analizar el tema de política de drogas, por esto, el siguiente apartado hará énfasis únicamente en este aspecto dentro de la política exterior y local colombiana. El concepto de la lucha contra las drogas se basa en una campaña prohibicionista dentro de un marco militar implementado por gobiernos, que busca medidas fuertemente represivas para lograr una reducción del fenómeno de las drogas. Partiendo de esta lógica, el objetivo de la prohibición es crear una sociedad libre de drogas, lo cual implica que se eliminen cultivos ilícitos, la producción, el tráfico, las distribución, la comercialización, entre otras actividades derivadas de este fenómeno (Tokatlian, 2009, p. 180). Según Juan Gabriel Tokatlian, “en su versión más "pura" o "impura" la consecuencia de la prohibición ha sido y tiende a ser invariable: genera más crimen, corrupción, desorden, violencia, lucro e inestabilidad; hechos que, no obstante, afectan de manera desigual a las sociedades. ¿Pero entonces que justifica preservar una fallida “guerra contra las drogas”?. En última instancia, ello obedece a una suerte kulturkampf- de lucha cultural-; por lo que existe una cuestión de valores muy profundos arraigados en la lucha contra las drogas. Eso implica que una estrategia alternativa no prohibicionista debiera ser ética y socialmente consistente para lograr modificar el profundo sustrato que guía la política vigente en materia de narcóticos” (Tokatlian, 2009, p. 181). Sin embargo, el enfoque de la lucha prohibicionista contra las drogas sigue siendo esencial a la hora de abordar este fenómeno, aun cuando en la actualidad es más latente la necesidad de una estrategia diferente, como por ejemplo el énfasis en la prevención.

xxii

El sistema internacional tiene una gran influencia en la política local. Las instituciones internacionales tienen unos lineamientos específicos que rigen las políticas internas de los distintos países. En referencia a lo dicho anteriormente es importante tener en cuenta el concepto de “Institucionalismo Neoliberal”; es una teoría sistémica, que reconoce las limitaciones, continuidades y conflicto pero que también reconoce el cambio y la cooperación. Este no solo tiene en cuenta la perspectiva del realismo estructural donde el sistema internacional es construido bajo el poder respecto a lo material y la distribución de estos bienes, sino que también cuenta con instituciones internacionales las cuales tienen influencia en el comportamiento de los estados (Keohane, 1993). En palabras textuales el argumento

principal

del

“Institucionalismo

Neoliberal”

es

según

Robert

Keohane(1993, p. 14),que “las variaciones en la institucionalización de la política mundial ejercen un significativo efecto en el comportamiento de los estados”. Las instituciones – organizaciones gubernamentales y no gubernamentales – como por ejemplo la Organización de las Naciones Unidas (ONU), con las que el Estado colombiano tiene compromisos, señalan lineamientos que rigen la formulación y la creación de políticas. Por otro lado, los regímenes internacionales, entendidos como normas, reglas y procesos de decisión (Rodríguez, 2007), también influyen en la agenda política de Colombia. Según Yadira Rodríguez (2007), “no solo las organizaciones de las que hace parte Colombia afectan la creación de las políticas, sino el régimen contenido al interior, en este caso la lucha contra las drogas es un área específica la cual incluye la demanda de drogas ilícitas” (Rodríguez, 2007, p 2).

Actualmente los temas sobre la lucha contra la demanda de droga y la visibilización de la prevención dentro de las políticas, también hacen parte de los lineamientos establecidos dentro de este marco internacional. Por ejemplo, La Estrategia Mundial para el Uso Nocivo de Alcohol de la OMS (OMS, 2010), contiene los lineamientos para el abordaje y la formulación de políticas frente 23

al tema del uso nocivo de alcohol, opciones de intervenciones y políticas que pueden ser aplicadas de acuerdo al contexto de cada país. “La estrategia mundial también establece áreas prioritarias para la actuación mundial dirigida a promover, apoyar y complementar las medidas pertinentes en los niveles local, nacional y regional” (OMS, 2010, p. 3)

La formulación e implementación de políticas públicas permite a los gobierno llevar a cabo acciones precisas para abordar fenómenos coyunturales. El régimen internacional es una parte fundamental en la formulación de las políticas públicas, la incidencia de las instituciones internacionales es relevante a la hora de tomar decisiones importantes en la agenda de los gobiernos. Por otra parte, en la formulación de políticas públicas los intereses políticos también son relevantes. Por otro lado, las relaciones entre Colombia y los Estados Unidos se han transformado dependiendo del gobierno de turno y la coyuntura del momento. La relación de ambos países se generó desde el gobierno del ex Presidente Marco Fidel Suarez. De igual manera, los Estados Unidos reafirmo la importancia de tener relaciones con los “países vecinos” en 1933 por medio de la llamada “política del Buen Vecino”, la cual estaba orientada hacia el respeto de los derechos humanos y a disminuir el intervencionismo excesivo en los diferentes países de la región. (Rodríguez, 2010) En los años 70’s, según Rodríguez, “El narcotráfico se convierte en el principal problema de las relaciones bilaterales con Estados Unidos” (Rodríguez, 2010, p. 9), lo cual fue de vital importancia para las relaciones entre ambas naciones, aquí comienza el interés de los Estados Unidos en apoyar a Colombia con su coyuntura interna. En la década de los 80’s, la relación se fortalece aún más, ya que el narcotráfico comenzó a ser una problemática de grandes magnitudes, tocando a la sociedad estadounidense por sus altos niveles de consumo de sustancias psicoactivas ilícitas; considerando a las drogas como una fuerte amenaza para la nación estadounidense, declarando abiertamente la lucha contra el flagelo de las drogas. En la década de los 90’s, la relación entre ambos países cambio 24

estableciéndose en una posición privilegiada, ya que la problemática interna del narcotráfico estaba ligada a altos índices de acciones violentas. Más adelante, cuando el ex presidente Bill Clinton (1993-1997) llegó al poder, el tema de las drogas pasó a un segundo plano, puesto que las problemáticas internas del país pesaban mucho más, sin embargo, el narcotráfico siguió siendo un tema relevante para América Latina, aunque durante el gobierno del ex presidente Ernesto Samper Pizano (1994-1998),las relaciones desmejoraron considerablemente debido a la descertificación, este acontecimiento hizo que la ayuda brindada a Colombia se redirigiera y restringiera. (Rodríguez, 2010) Dentro de este orden de ideas es importante analizar la política de drogas en Colombia en periodos marcados de coyunturas frente al tema, como son la presidencia de Andrés Pastrana (1998-2002) y Álvaro Uribe Vélez (2002-2010). Para este estudio es importante tener en cuenta que tanto el sistema internacional como el desarrollo de los factores internos determinan la política exterior y domestica del país (Rodríguez, 2010).

Gobierno Andrés Pastrana 1998-2002 Cada gobierno cuenta con unos lineamientos específicos, considerados como la agenda a seguir durante la duración del mismo. Durante el periodo presidencial (1998-2002), se llevaron a cabo estrategias para mejorar y fortalecer la imagen de Colombia en el exterior. Las

relaciones

Colombo-estadounidenses

se

acercaron

después

de

un

distanciamiento durante el gobierno de Samper, “por causa de la infiltración de dineros del narcotráfico en las campañas políticas, lo que llevo a la descertificación por parte de los Estado Unidos” (Rodríguez, 2007, p. 25). Este acercamiento se hizo visible en la ayuda recibida para la lucha contra las drogas y en relación con el conflicto armado interno. En esta coyuntura, las prioridades para el gobierno dentro del marco doméstico y en su relación con la política exterior

25

fueron, el conflicto armado, la relación drogas y violencia y la situación de los derechos humanos. (Rodríguez, 2010). Siguiendo esta perspectiva, se busca abordar el fenómeno de las drogas durante la presidencia de Andrés Pastrana (1998-2002). Cabe resaltar, que este fenómeno fue prioritario, no solamente visto desde la perspectiva de la lucha contra el narcotráfico, por medio de la cual se obtenía gran apoyo de los Estados Unidos, sino desde una perspectiva de la prevención en busca de la reducción de la demanda.

La prevención es planteada como una de las políticas complementarias del gobierno de Pastrana, incluyendo al tema de la reducción de la demanda en la agenda del país. Según Yadira Rodríguez “el desafío de la drogadicción” tomó el tercer lugar en importancia, su eslogan fue “la prevención es la solución”. (Rodríguez, 2007, p. 26)

El tema de drogas dentro de la agenda política de Andrés Pastrana, que tomo relevancia desde su alcaldía en 1988 hasta su primera campaña presidencial en 1994. En un principio las acciones se encaminaron a programas educativos, campañas informativas, prestación de servicios psicológicos para adictos en rehabilitación, programas para el uso adecuado del tiempo libre, entre otros. De la misma manera, la campaña presidencial del 94, incluye la prevención del consumo de sustancias psicoactivas como una de las política complementarias del gobierno (Rodríguez, 2007).

Posteriormente, para campaña la presidencial de 1998, el consumo de sustancias psicoactivas estaba dentro de los puntos importantes de su plataforma política llamada “El cambio es Ahora!”. El interés del ex presidente Pastrana se puede percibir con las acciones llevadas a cabo dentro de su gobierno para contrarrestar el fenómeno de las drogas dentro del país (Rodríguez, 2007). Es importante hablar de acciones específicas frente al tema de las drogas, pero sobretodo de la reducción de la demanda. En el Plan de Desarrollo llamado “Cambio para 26

Construir la Paz”, se toca el tema de las drogas de una manera general, sin hacer hincapié en la reducción de la demanda. De igual manera, existe el Plan Nacional de Lucha contra las Drogas llamado “Frente a las Drogas, la solución somos todos, Colombia 1998-2002”, por medio del cual se hace un diagnóstico, se fijan metas, estrategias, acciones y objetivos (Rodríguez, 2007).

El objetivo respecto al tema de la reducción de la demanda no solo es reducir la demanda controlando el consumo de sustancias psicoactivas ilícitas, sino también controlar el uso nocivo de las sustancias licitas y alternativas de tratamiento para personas que ya presenten una adicción, esta última parte abarca rehabilitación y reinserción social (Rodríguez, 2007).

Dentro de este marco se plantearon algunos fines y algunas acciones de las cuales vale la pena resaltar: “Primero, la articulación de diferentes ministerios como la Fiscalía, la Policía y el Bienestar Familiar en proyectos y acciones de prevención; segundo, un sistema de Investigación permanente; tercero, el progreso de la capacidad Estatal para desarrollar programas de prevención, tratamiento y reinserción y cuarto, una estrategia de comunicación masiva, para educar a la población sobre las consecuencias de las drogas” (Rodríguez, 2007, p.28).

Los avances en el gobierno del ex presidente Andrés Pastrana, fueron muy significativos respecto a la reducción de la demanda, aunque de igual manera se centró en la reducción de la oferta y otras situaciones derivadas del problema de las drogas. El decreto 2193 de 1998, “Por el cual se transforma en el Departamento istrativo de la Presidencia de la República, el Programa Presidencial para el Desarrollo Hospitalario en el Programa Presidencial para el Afrontamiento del Consumo Drogas” (Presidencia de la Republica de Colombia, 1998), es un xxvii

indicador del interés del gobierno de Pastrana por trabajar el tema de la reducción de la demanda.

La reducción de la demanda paso a hacer parte del programa presidencial, y ya no estaba dentro de las actividades de la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE). Posteriormente, nace el programa Presidencial RUMBOS, con el Decreto 1943 de 1999 “Por el cual se modifica la estructura de la Dirección Nacional de Estupefacientes y del Programa Presidencial para el Afrontamiento del Consumo de Sustancias Psicoactivas y se dictan otras disposiciones” (Ministerio de Justicia y del Derecho, 1999). Algunos de los objetivos del programa Rumbos son: primero, propiciar el desarrollo de la prevención integral con sentido comunitario, basándose para ello en el respeto y el compromiso con el bienestar general, en el sentido de pertenencia al país, a sus orígenes, a la cultura latinoamericana, así como en el respeto al medio ambiente; segundo, investigar y evaluar las características y magnitud del problema del consumo de sustancias psicoactivas en todas sus dimensiones y manifestaciones; tercero, favorecer el desarrollo de la solidaridad y respaldar el sentido de responsabilidad con la familia, con el trabajo y con la comunidad; cuarto, propender por la conservación de la salud física y mental(Ministerio de Justicia y del Derecho, 1999). “RUMBOS era una institución coordinadora de las políticas de reducción de demanda a nivel local, regional y nacional, además servía de red entre las instituciones gubernamentales y las organizaciones no gubernamentales. Dentro de los principios que seguía el programa se encuentra la prevención integral, la eficacia, el respeto a la dignidad del hombre, el derecho al libre desarrollo de la personalidad y la garantía de la defensa de los derechos del menor” (Rodríguez, 2007, p. 29).

Este programa presidencial marco un hito en la manera de abordar el problema de las drogas en el país, lastimosamente se quería prolongar este programa como una política de Estado, pero el proyecto de ley se hundió en el Senado de la 28

Republica. Sin embargo, el hecho de que la problemática se abordara desde esta perspectiva permitió que el tema entrara en la agenda política del país. Este fue uno de los aportes más importantes del gobierno de Pastrana en materia de drogas, puesto que cambio el enfoque meramente militar de lucha contra el narcotráfico, para hacer frente a la problemática del consumo al ser un fenómeno cada día más latente en Colombia.

Álvaro Uribe Vélez 2002-2006 y 2008-2010

El inicio del gobierno del ex presidente Álvaro Uribe estuvo permeado por los hechos ocurridos el 11 de septiembre de 2001, donde la hegemonía de los Estados Unidos se vio amenazada por un atentado terrorista devastador para la seguridad e imagen del país. En cuanto a la situación interna de Colombia, la coyuntura también era sumamente importante, venia de un rompimiento del diálogos de paz entre el Estado y Las FARC. Sin embargo, contexto internacional donde la guerra contra el terrorismo era el punto principal en la agenda norteamericana, cambio la visión del conflicto interno(Vargas, 2004).

Por otro lado, había una situación social negativa, donde la credibilidad de los políticos y el ejercicio de la política estaban por el suelo, una economía en crisis que no parecía retornar al crecimiento sostenido, entre otras. Este fue el país que el Presidente Álvaro Uribe recibió en su primer mandato presidencial (Vargas, 2004). “El tema de la seguridad se integró en la conciencia ciudadana hasta convertirse en el problema más sentido de la opinión pública durante el último año del gobierno de Pastrana (1998-2002). Esta situación le sirvió al candidato disidente del Partido Liberal, Álvaro Uribe, para ascender en las encuestas electorales, sobre la base de la persistencia de la violencia guerrillera y su competencia armada con los grupos paramilitares” (Leal, 2006, p. 4).

29

El gobierno se basó principalmente en la lucha contra el narcotráfico, desde un punto de vista militar y prohibicionista: erradicación, producción, distribución y lavado de activos. Generando gran parte del conflicto armado interno por parte de los grupos al margen de la ley, por el control de su territorio. El tema de las drogas es una prioridad en la agenda política, dentro de la Política de Seguridad Democrática, y se percibe el problema de las sustancias psicoactivas ilícitas como: “Un negocio mundial, que comprende las diferentes fases de cultivo, procesamiento, exportación, distribución y lavado de activos, no sólo pone en peligro la estabilidad del Estado y la cohesión de la sociedad, distorsionando la economía, debilitando las instituciones, alimentando la corrupción, tergiversando los valores y cobrando la vida de miles de jueces, periodistas, políticos, policías y soldados. Se ha convertido también en la fuente primordial de recursos para la financiación de las actividades terroristas de las organizaciones armadas ilegales y en la principal amenaza para la biodiversidad de Colombia, una de las más ricas del planeta” (Presidencia de la Republica, 2003, p. 26). De igual manera, durante el primer gobierno de Uribe Vélez (2002-2006), se desmonto el programa RUMBOS de la presidencia de Pastrana, y los temas pertinentes en cuanto a drogas pasan nuevamente a la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE). En materia de drogas, el gobierno se centra principalmente en la lucha contra el delito y la búsqueda de cooperación internacional, manteniendo una postura represiva frente al tema de las drogas. Dentro de este marco, entran los procesos con los paramilitares, como por ejemplo, la ley de Justicia y Paz y el programa “Un país sin Droga”, por medio del cual se apoyaba al plan Colombia. Aunque su enfoque se centraba sobretodo en la lucha contra el narcotráfico y los grupos al margen de la ley, la reducción de la demanda también fue un tema que se tocó dentro de la Política de Defensa y Seguridad Democrática (2003), 30

percibiendo el consumo como “el motor del negocio de las drogas”, una amenaza transnacional que debe ser enfrentada en su totalidad, prestando la misma atención al control de la demanda, el consumo, el tráfico, entre otros. Esto no fue del todo así, pero cabe resaltar que se llevaron algunas acciones importantes en materia de reducción de la demanda de sustancias psicoactivas ilícitas” (Presidencia de la Republica, 2003). El tema de la reducción de la demanda queda en manos el Ministerio de la Protección Social, incluyendo este tema en el marco de Salud Pública por medio de acciones de “Promoción y Prevención”. El gobierno, por medio de la Resolución 0006 de 2005, crea el Observatorio de Drogas de Colombia (ODC), el cual tiene como objetivo recolectar información actual y objetiva, y hacer seguimiento a las acciones y resultados que se obtengan en materia de drogas. Este observatorio anteriormente hacia parte del DNE(Rodríguez, 2007).Otras acciones en materia de drogas en la primera fase del gobierno de Uribe, son la resolución 1315 de 2006 del Ministerio de Protección Social, “Por la cual se definen las Condiciones de Habilitación para los Centros de Atención en Drogadicción y Servicios de Farmacodependencia, y se dictan otras disposiciones” (Ministerio de Protección Social, 2006).Y la Ley de Infancia y Adolescencia de 2006 – Ley 1098 de 2006-, “Por la cual se expide el código de la infancia y la adolescencia” (Congreso de la Republica de Colombia, 2006); anteriormente los menores no eran judicializados, hasta que entro en vigencia esta ley la cual cobija delitos leves y graves que sean sancionados con la privación de la libertad. Durante el segundo periodo de Uribe, el Ministerio de Protección Social viene trabajando paralelamente en la “Política Nacional para la Reducción del Consumo de SPA y su impacto 2007-2010”, la cual es la única política que plantea el tema de la reducción de la demanda a nivel Nacional. Esta política se ocupa de temas como la prevención, rehabilitación, consumo nocivo, reducción de riesgos asociados al consumo, entre otros. Esta política sigue rigiendo en la actualidad.

31

Otra

de

las

acciones

importantes

en

materia

de

drogas,

aunque

no

necesariamente en cuanto al tema de la reducción de la demanda, es el Acto Legislativo No. 2 de 2009, es el proyecto que busca modificar el artículo 49 de la Constitución Política de 1991, prohibiendo el porte y consumo de la dosis personal de SPA. Cabe resaltar que no se establece una sanción penal, sino medidas terapéuticas y pedagógicas a los consumidores y atención y tratamiento para los adictos. En consecuencia, gobierno de Álvaro Uribe, estuvo marcado con una coyuntura internacional que marcó los intereses nacionales a gran escala, la lucha contra el narcotráfico y la continuidad del enfoque militar hicieron parte de este gobierno. Sin embargo, el tema de la reducción de la demanda se retomó en el segundo periodo de mandato de Uribe por medio de una política pública nacional, pero hoy en día es latente que los esfuerzos deben seguirse enfocando en esta área puesto que la prevención es una herramienta efectiva para reducir costos –económicos y sociales- del consumo nocivo de SPA.

xxxii

CAPITULO II: POLÍTICA DE DROGAS

Es importante hacer énfasis en la situación latinoamericana respecto al crimen y violencia asociados al problema de las drogas ilícitas, siendo estos unos de los problemas prioritarios del continente. Lastimosamente, los resultados no han sido los esperados, las políticas prohibicionistas fundamentadas en la prohibición y represión de la producción, tráfico, distribución y la criminalización del consumo, no han logrado el objetivo deseado; por ejemplo, el consumo continúa expandiéndose en Latinoamérica mientras tiende a estabilizarse en países de Europa. Por otro lado, al hacer un recuento la problemática lleva consigo un alto costo humano y pone en jaque las instituciones actuales, el crimen organizado, el incremento de la violencia y la corrupción, son problemáticas en continuo crecimiento (Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, 2011). Con base en este contexto, la necesidad de revisar y trabajar las políticas existentes es latente, surge la necesidad de enfatizar en la prevención dentro del plan de acción de las políticas para la reducción de la demanda. El fracaso de la política basada en la represión, se hace visible cuando se tiene en cuenta el enfoque basado en prejuicios, satanización, visiones ideologías, entre otras percepciones, transformando el tema en un tabú que no permite abordar la problemática de manera abierta, ya que al existir una visión criminalizada los consumidores se cierran a la sociedad volviéndose más vulnerables a la oferta y demás acciones delictivas derivadas de la problemática del consumo, haciéndolos presa fácil para las redes de crimen organizado (Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, 2011).La importancia del planteamiento frente a las políticas de drogas, es reducir los costos sociales, económicos e individuales que derivan de este fenómeno. Según la Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, en su informe Drogas y Democracia: Hacia un Cambio de Paradigma (2011),

33

Las “Políticas seguras, eficientes y fundadas en los derechos humanos implican reconocer la diversidad de situaciones nacionales, así como priorizar la prevención y el tratamiento. Esas políticas no deben negar la importancia de las acciones represivas – incluso con la participación de las fuerzas armadas en situaciones límite según la decisión de cada país – para hacer frente a los desafíos planteados por el crimen organizado” (Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, 2011, p. 8)

El fracaso de la lucha contra las drogas y el crecimiento de los niveles de consumo dentro de los países de América Latina han llevado a replantear las necesidades en materia de drogas, para que sea posible reducir la demanda y con ella, los costos humanos, sociales, económicos y políticos que se generan. Las políticas de Drogas en el ámbito internacional. En el sistema internacional, el control de la situación de las drogas está fundamentado en tres convenciones de las Naciones Unidas (ONU).Por medio de estos documentos se establecen los lineamientos del derecho internacional sobre el control de drogas ilícitas. Primero, la Convención Única Sobre Estupefacientes de 1961, por medio de la cual se crearon las bases del Régimen Internacional de Control de Drogas, es decir, los lineamientos que deben seguir los países en cuanto a la política internacional de drogas, como por ejemplo, el papel de la ONU dentro del sistema internacional para el control de las drogas. Segundo, la convención de Sustancias Psicotrópicas de 1971, buscaba regular más variedad de drogas, que se dieron a conocer durante los años 60 y 70, controlando el uso, preparación y distribución de estas sustancias; tercero, la convención contra el Tráfico Ilícito de Drogas Narcóticas y Sustancias Psicotrópicas de 1988, se basó en el tráfico de drogas y las actividades derivadas del mismo. Por medio de esta convención, se creó la expectativa de que la represión ayudaría a reducir la producción y el consumo de drogas (Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, 2011).

34

Es claro que esta visión está basada en el enfoque represivo y militar que se la ha dado a la lucha contra las drogas, sin embargo, en la actualidad cincuenta años desde la Convención Única Sobre Estupefacientes y desde que se declaró la guerra contra las drogas por parte del gobierno norteamericano. Es claro que este enfoque ha tenido éxitos parciales, pero, los problemas persisten, por ejemplo el narcotráfico sigue creciendo y todas las problemáticas derivadas del mismo, sicariato, homicidios, tráfico de armas, lo cual debilita a la sociedad y las instituciones (Ramírez & Youngers, 2011). Por otro lado, frente al alcohol y teniendo en cuenta la prevención como una herramienta efectiva para la reducción de la demanda, surge La Estrategia Mundial para Reducir el Uso Nocivo de Alcohol (2010), por medio de la cual se busca apoyar a los países en el desarrollo de las políticas frente al tema (OMS, 2010). Se puede observar que el problema del consumo nocivo de alcohol es una situación que aqueja a los diversos países sin importar cultura, raza, credo, etc. Es una problemática cada día más latente debido en parte a la legalidad y comercio de esta sustancia y por esto, se hace necesario que los Estados trabajen en pro de mitigar el daño y de prevenir el consumo nocivo, sobretodo en la población joven. “Se prevé que la estrategia mundial promoverá y respaldará las iniciativas locales, regionales y mundiales destinadas a prevenir y reducir el uso nocivo del alcohol” (OMS, 2010, p. 8). Desde el planteamiento, la Estrategia busca incidir desde el ámbito internacional hasta el nivel local, aportando a los Estados las herramientas para mejorar las políticas, planes y acciones. “Los esfuerzos desplegados a nivel doméstico pueden ser más fructíferos si se ven respaldados por iniciativas regionales y mundiales”. “La estrategia mundial tiene por objeto ofrecer orientación para actuar a todos los niveles; determinar esferas prioritarias para una acción mundial, y recomendar una serie de opciones de política y medidas que podrían estudiarse para su posible 35

aplicación,

adaptándolas

según

proceda,

teniendo

en

cuenta

las

circunstancias de los países, como el contexto religioso y cultural, las prioridades de salud pública y los recursos y capacidades” (OMS, 2010, p. 8). La importancia de la Estrategia, radica en que se fundamenta en la necesidad de reducir el consumo nocivo de alcohol en los países, y reconoce el consumo del mismo como el tercer factor de riesgo prioritario, que causa mala salud en el mundo. De igual manera establece los lineamientos, para que los formuladores de políticas sanitarias planteen estrategias eficaces para trabajar el problema del consumo nocivo. Enfoque de la Política de Drogas Estadounidense Desde un principio, la posición de Estados Unidos ha estado enfocada principalmente hacia la lucha contra las drogas, siendo uno de los actores principales en la definición de las políticas de control de drogas alrededor del mundo. A partir del 11 de Septiembre de 2012, ese enfoque se fortaleció considerablemente percibiendo la situación como una supuesta amenaza para la seguridad del país. La relación entre estados Unidos y Colombia se ha fundamentado fuertemente en la lucha contra el narcotráfico, sin embargo en la actualidad se han planteado cambios necesarios para seguir trabajando en la solución del fenómeno de las drogas(Fundación Friedrich Ebert en Colombia (FESCOL), 2011, p, 258). En el gobierno del presidente Barak Obama (2008-2012), se comenzó a poner sobre la mesa el tema del fracaso de las estrategias de la lucha contra las drogas y la urgencia de renovar las políticas. Aunque los primeros años de mandato del Presidente Obama, estuvieron permeados de la situación política interna, las relaciones con países como Irán y Afganistán y la situación del Medio Oriente, llevándose toda la atención del gobierno y dejando de lado el enfoque planteado respecto a las drogas. Cabe resaltar, un elemento importante dentro de este gobierno y es la creación de la 36

Comisión del Hemisferio Occidental de Política Antinarcóticos en Washington, lo que se espera es que esta comisión se encargue de: revisar y evaluar la política sobre oferta de sustancias psicoactivas ilícitas e identificar políticas, programas y acciones enfocados en mejorar la política existente(FESCOL, 2011). El

primer

informe

sobre

La

Estrategia

Nacional

de

Fiscalización

de

Estupefacientes (2010), hace énfasis en la prevención con un fuerte componente comunitario y la importancia del tratamiento para el uso nocivo de las drogas. La importancia radica en que se reconocen las falencias de la criminalización del consumidor, se maneja un incremento de presupuesto para educación y tratamiento, entre otras acciones importantes. Los conceptos empleados para referirse a la problemática han cambiado al comenzar a incluir el consumo de sustancias como un problema de salud pública (Ramírez & Youngers, 2011). Otro punto que vale la pena resaltar, es el lanzamiento en el año 2011 de la primera Estrategia Nacional para Prevención en los Estados Unidos. Su enfoque se basa en evitar que las personas inicien el consumo de sustancias psicoactivas (Office of National Drug Control Policy, 2012) Dentro de este orden de ideas, uno de los principales temas entre Colombia y Estados Unidos es el “Plan Colombia”, el cual ha sido ineficaz para reducir el problema del narcotráfico, como ya se ha planteado anteriormente, pues se basa en una lógica prohibicionista y militar. En la actualidad, encontramos que el futuro del Plan Colombia tiene dos opciones, mantiene el enfoque prohibicionista militar, lo cual sería la tercera fase del Plan Colombia, es decir, la continuación del enfoque de Seguridad Democrática fundamentado en una solución militar al conflicto, o en cambio, es posible replantear la cooperación entre ambas naciones y la búsqueda de una visión alternativa que no se base en estrategias militares considerando así una opción diferente a la guerra (FESCOL, 2011). A pesar del aparente interés del gobierno de Obama por asumir otro enfoque respecto a la problemática de las drogas, en la cúpula continúan los que han guiado su carrera política con base en la guerra contra las drogas, lo cual implica xxxvii

que el fundamento de los programas siga siendo el mismo. La asignación de recursos sigue igual, en la actualidad se destinan para el control de la oferta de drogas, el cultivo de coca en países como Colombia, Bolivia y Perú, tres quintas partes del presupuesto, mientras que para la prevención y tratamiento del consumo nocivo solo se destinan dos quintas partes (Ramírez & Youngers, 2011). Para resumir, dentro de la política de drogas en los Estados Unidos la reducción de la demanda es un tema transversal y prioritario dentro de la agenda del Presidente Obama, buscando trabajar para reducir el consumo de drogas en el país por medio de la prevención y tratamiento. Sin embargo, la posición del gobierno frente a la legalización de sustancias psicoactivas sigue siendo la negativa a la legalización, puesto que el consumo nocivo de sustancias psicoactivas de cualquier tipo, trae demasiados inconvenientes sociales, de salud y de seguridad (Office of National Drug Control Policy, 2012). El enfoque de la política estadounidense es de vital importancia para Colombia, siendo éste el país que aplicó el esquema de la guerra contra las drogas con mayor fidelidad, sin embargo, no es ajeno al tema sobre la necesidad de otras alternativas enfocadas a la reducción de la demanda(Ramírez & Youngers, 2011). Política para la reducción del consumo nocivo de Sustancias Psicoactivas en Colombia. El problema de las drogas es uno de los desafíos prioritarios que Colombia ha enfrentado en las últimas décadas, se ha enfocado a la lucha contra el narcotráfico y los delitos relacionados con esta problemática que causa muchas situaciones de impacto negativo en la sociedad y afecta las relaciones internacionales debido a la problemática fronteriza con los grupos al margen de la ley. De igual manera, se comprometen las relaciones entre Colombia y Estados Unidos, cuya posición es de corte prohibicionista y militar buscando abordar la problemática del tráfico de drogas, la que más le afecta, esto ha conllevado a la aplicación de políticas y leyes buscando principalmente acabar con la oferta de drogas. En los últimos tiempos ha surgido el interrogante sobre la efectividad de estas políticas y leyes, 38

enfocando la mirada hacia otras alternativas como la prevención y la rehabilitación. (Departamento de Ciencia Política, 2010). Para el gobierno las políticas de reducción de la oferta son una prioridad, ya que la atención está en la efectividad y el estado actual de las mismas. Es importante resaltar, que estas políticas han tenido algunos avances significativos en materia de drogas como por ejemplo, la recuperación de la hegemonía en el territorio que estaba bajo el control de los grupos al margen de la ley, el fortalecimiento institucional y el hecho que el país ya no es el mayor productor de cocaína en Latinoamérica; sin embargo, esta no debe ser la única perspectiva para abordar el fenómeno de las drogas, puesto que la faceta de la prohibición de la producción, cultivo, tráfico y consumo, solo permiten entender un lado de la problemática (Departamento de Ciencia Política, 2010).Es claro que estos resultados son relevantes para medir el impacto de la lucha contra el narcotráfico, pero hay que tener en cuenta las causas sociales que generan que esta problemática se mantenga a pesar de los esfuerzos llevados a cabo, como por ejemplo, la falta de oportunidades, la cultura basada en el dinero fácil y la demanda de sustancias psicoactivas (Departamento de Ciencia Política, 2010). La necesidad de plantear políticas de reducción de la demanda con un elemento de prevención es fundamental para abordar la problemática desde una perspectiva que genere menos costos humanos, sociales, económicos e institucionales. Los costos derivados de las adicciones son altos para la sociedad y el Estado, puesto que en Colombia no se cuenta con los medios, ni la infraestructura para tratamientos efectivos. Según el Dr. Augusto Pérez Gómez en el Debate sobre Políticas de Drogas en Colombia de 2010 – respecto a las personas con problemas de adicciones-, “En el 2008 habría 300 mil personas que necesitarían ser tratadas, y la capacidad del Estado en el momento actual es de 1 de cada 1000, es decir que, escasamente, el Estado puede tratar a 300 de las 300 mil personas que requieren tratamiento. La mayoría de ellos tiene que acudir a centros privados 39

que, no obstante su aprobación por la Secretaria de Salud, ofrecen un tratamiento en muy malas condiciones, y tratar a 300 mil personas costaría $1,8 billones, sin tener en cuenta que el 75% de esas personas van a recaer” (Departamento de Ciencia Política, 2010, p. 11). La Política Nacional para la Reducción del Consumo de Sustancias Psicoactivas y su Impacto 2007-2010 Esta política surge en un contexto donde es importante reconocer que la dinámica interna del país ha cambiado, es decir, la producción, tráfico y consumo se han transformado a través de los años. Actualmente, surge la necesidad de impulsar las acciones y esfuerzos hacia el control de la demanda, casi o de la misma manera que se han promovido las acciones para el control de la oferta, se ha demostrado que al ser un país productor y al traficar con sustancias, el consumo interno aumenta, pues existe mayor disponibilidad de drogas que es un factor de riesgo frente al consumo de sustancias psicoactivas (Ministerio de la Protección Social, 2007). En el ámbito internacional también es una prioridad el tema de la reducción de la demanda, por esta razón también Colombia ha generado acciones de acuerdo a los compromisos internacionales buscando dar respuesta al fenómeno del consumo de sustancias. Con base en esto, surge la necesidad de acciones y políticas claras, estructuradas y concretas. El propósito de la política es reducir el consumo de sustancias psicoactivas -reducción de la incidencia y la prevalencia del consumo- en el país y mitigar las consecuencias negativas del consumo en el ámbito individual, familiar, comunitario y social (Ministerio de la Protección Social, 2007). La política está constituida por tres ejes operativos prevención, mitigación y superación, por medio de los cuales orienta las acciones encaminadas hacia el consumo nocivo de sustancias - cabe resaltar que no se basa solo en sustancias psicoactivas ilícitas, sino también en el alcohol como una sustancia de alto riesgo.(Ministerio de la Protección Social, 2007). 40

Como se muestra en la Política Nacional (Ministerio de la Protección Social, 2007), el fin del eje de prevención es “evitar/prevenir la edad de inicio y uso indebido de sustancias psicoactivas en cualquier momento del ciclo vital”. Es importante resaltar que se busca abarcar un espectro amplio puesto que no se basa solamente en la intervención de variables individuales, familiares y situacionales sino que también se incluyen acciones que buscan trabajar los ámbitos micro sociales como son el entorno familiar y los grupos de pares(Ministerio de la Protección Social, 2007). Según el documento de la política, “en el marco de la protección social, la prevención es una estrategia para manejar o gestionar más efectivamente el riesgo social. Se pone en marcha antes de que el riesgo se manifieste y buscan reducir la probabilidad de un choque adverso afecte la salud, la calidad de vida y el bienestar de las personas, hogares y las comunidades”(Ministerio de la Protección Social, 2007, p19). El término “choque” hace referencia a los factores de riesgo que según el sistema “Communities that Care” (CTC) de la Universidad de Washington, son: “condiciones que incrementan la probabilidad de que los niños se involucren en problemas de comportamiento en la adolescencia y la adultez” (Hawkins & Catalano, 2005). Los factores de riesgo están presentes en el entorno de todos los de la sociedad, afectan los niveles macro sociales, micro sociales e individuales, influyendo en el grado de vulnerabilidad de un individuo hacia los problemas de comportamiento (Ministerio de la Protección Social, 2007). Esta es la política que actualmente regula el tema de la prevención del consumo de sustancias psicoactivas en Colombia, y es el fundamento de las políticas locales dirigidas hacia el tema de la reducción de la demanda.

41

La Política Pública de Prevención y Atención del Consumo en Bogotá D.C 2011-2012 En este apartado se ha incluido la Política Publica Distrital, ya que Bogotá D.C es una metrópoli con un alto problema de consumo y micro tráfico. De igual manera, en la actualidad se cuenta con información sobre el tema del consumo que permite generar conciencia acerca del fenómeno, sus características, prevalencias, edad de inicio, entre otras. Por ejemplo el Estudio de Consumo de Sustancias Psicoactivas en Bogotá (2009), cuyos datos sirvieron como base para tener una visión más amplia de la problemática y orientar la formulación de la Política(Secretaria Distrital de Salud, 2011). Según el resumen ejecutivo la Política Publica esta, “Guiada por el principio de participación se construyó a partir de una consulta ciudadana y la articulación de diferentes entidades distritales, para el abordaje integral, articulado y continuo del fenómeno del consumo y la prevención a la vinculación a la oferta de sustancias psicoactivas, reconociendo las múltiples manifestaciones del fenómeno y la diversidad poblacional” (Secretaria Distrital de Salud, 2011). Con base en la premisa de que el consumo de sustancias psicoactivas es uno de los problemas prioritarios para la salud pública de los países desarrollados y que se han establecido elementos de prevención y atención, para hacer frente a la problemática del consumo de sustancias psicoactivas a nivel mundial, nacional y local (Secretaria Distrital de Salud, 2011). La prevención del consumo de sustancias psicoactivas es definida dentro de la política pública distrital como, “La implementación de iniciativas y estrategias que busquen el autocontrol y la resistencia colectiva ante la oferta de sustancias (Martin, 1995); así como estrategias para manejar o gestionar los riesgos asociados (PNRSPA, 2007) en el ámbito individual, familiar, comunitario y social (SDIS, 2011)” (Secretaria Distrital de Salud, 2011, p. 38).

xlii

El abordaje de la prevención dentro de la política se divide en tres tipos de prevención, la prevención universal, dirigida a la totalidad de una población seleccionada; segundo, la prevención selectiva, focalizada en un subgrupo que tiene mayor nivel de riesgo dentro de la población y tercero, la prevención indicada, enfocada en un grupo concreto que suele tener ya problemas de comportamiento (Secretaria Distrital, 2011). Es importante hacer énfasis en la prevención del consumo dentro de la política, puesto que las nuevas dinámicas para abordar el fenómeno permiten contar con nuevos proyectos que se pueden articular con el plan de acción de la política Distrital.

43

CAPITULO III: LA EXPERIENCIA DEMOSTRATIVA: “COMUNIDADES QUE SE CUIDAN” (CQC)

En el presente apartado se pretende analizar la experiencia demostrativa del sistema de prevención de problemas de comportamiento de la Universidad de Washington llamado “Communities that Care” (Comunidades que se Cuidan), en una comunidad del Distrito Capital. Comunidades que se Cuidan (CQC) - “Communities that Care” CQC es un “sistema operativo basado en coaliciones comunitarias que utiliza el enfoque de salud pública para prevenir los problemas de comportamiento en los jóvenes, incluyendo abuso de sustancias psicoactivas, delincuencia, deserción escolar, embarazo adolescente y violencia” (Hawkins & Catalano, 2003), es decir, que el sistema tiene un modelo único de acción comunitaria, que se fundamenta en años de investigaciones y evaluaciones. Provee una estructura articulada que busca focalizar acciones, personas e iniciativas hacia los problemas que enfrentan los jóvenes, lo que se quiere es hacer prevención que logre el desarrollo saludable de esta población (Hawkins & Catalano, 2003). Cabe resaltar que el trabajo en cada comunidad es único de acuerdo al contexto de la comunidad misma, por esto se lleva a cabo una evaluación de los factores protectores1, factores de riesgo y los recursos con los que cuenta la comunidad, esta dinámica también ayuda a identificar esfuerzos preventivos que se estén implementando dentro de la comunidad y las brechas donde se necesita hacer más prevención. Una vez recolectada la información necesaria el sistema ayuda a la comunidad a seleccionar programas, políticas y prácticas probadas y efectivas focalizadas a las necesidades de prevención únicas de acuerdo a sus necesidades(Hawkins & Catalano, 2003).

1

Los factores de protectores crean un escudo o amortiguan la exposición al riesgo de los niños. Basados en la investigación sobre lo que estaba bien en los jóvenes que sobrepasan de manera positiva una alta exposición al riesgo. (Hawkins & Catalano, 2003). Módulo 2 de capacitación. Recuperado de: http://www.sdrg.org/ctcresource/Key%20Leader%20Information/Trainer%20Guide/KLO_TG_mod2.pdf

44

Comunidades que se cuidan cuenta con cinco fases para su ejecución, 

Listos para comenzar: Durante esta fase se evalúa la disponibilidad comunitaria y las barreras locales, para adoptar el sistema CQC.



Organizar, Introducir e Involucrar: en esta fase se busca involucrar dos grupos importantes para el sistema. El primero, los individuos que tengan cargos importantes e influyentes dentro de la comunidad –por ejemplo, jefe de policía, alcalde, educación, salud, etc. –, este grupo debe asegurar recursos para las intervenciones e identificar candidatos para la “Junta Comunitaria”2 que es el segundo grupo importante para el proceso.



Desarrollo de un perfil comunitario: esta fase es importante, ya que se busca desarrollar un perfil comunitario de factores protectores, factores de riesgo y problemas de comportamiento entre los jóvenes de la comunidad. El instrumento utilizado para hacer esta medición es la encuesta para jóvenes de CQC3, la cual se aplica a estudiantes de sexto a once de bachillerato, proveyendo la información específica de que áreas se deben trabajar con mayor prioridad en la intervención por venir.



Crear un Plan de Acción Comunitaria: Con la información recolectada en la fase tres, la “junta comunitaria” escoge programas, políticas y prácticas probados efectivos para transformar el comportamiento.



Implementar y evaluar el plan de acción comunitaria: En esta fase se lleva a cabo la implementación del plan de acción. 4

2

La “Junta Comunitaria” está constituida por aproximadamente 10 a 20 individuos que representan a los grupos interesados dentro de la comunidad. Tienen varios roles en el proceso de CQC, Se encarga de asistir a las capacitaciones y ser el grupo principal para articular las acciones dentro de la comunidad. En otras palabras, es la representación de la comunidad. Una de las tareas es construir un plan de acción que articule acciones, políticas y programas relacionados con alguno de los problemas de comportamiento que están dentro del sistema (Hawkins & Catalano, 2003) Modulo 6 guía del entrenador. 3 Encuesta de Jóvenes de CQC es una herramienta de evaluación de factores de riesgo y protección relacionados con el consumo de alcohol y drogas, que se lleva a cabo para describir estos indicadores antes de llevar a cabo una intervención de prevención, y que se aplica año tras año a los jóvenes entre los 10 a los 18 años, con el objetivo de medir los cambios en estos factores y en patrones de consumo, así como monitorear los resultados que están teniendo las acciones de prevención en la comunidad a través del tiempo. Además CQC también realiza una evaluación de recursos y déficits de recursos de la comunidad frente a las prioridades en prevención del consumo de SPA, que se va actualizando año tras año. Recurso internet sin autor. Recuperado de: http://www.sdrg.org/ctcresource/Phases_of_CTC_NEW.htm#Phase_1:_Get_Started 4 Recurso internet sin autor. Recuperado de:

http://www.sdrg.org/ctcresource/Phases_of_CTC_NEW.htm#Phase_1:_Get_Started

45

El equipo de la Corporación Nuevos Rumbos (NR), 5 por medio de un contrato con el Ministerio de la Protección Social y la Organización Panamericana de la Salud (OPS), ejecutó la experiencia demostrativa de Comunidades que se Cuidan en Bogotá D.C y/o comunidades aledañas, para el caso, en el municipio de La Calera y en la Localidad de Usaquén, con el fin de construir una guía para implementar el sistema a nivel nacional. Experiencia Demostrativa de Comunidades que se Cuidan en Colombia La experiencia pretende elaborar una guía de implementación del sistema Comunidades que se Cuidan en el territorio nacional. El sistema plantea una manera de articular programas, políticas y prácticas para trabajar el problema de consumo de sustancias psicoactivas y delincuencia – fueron los problemas de comportamiento escogidos para el pilotaje-. No se pretende ahondar en los detalles del acercamiento con la comunidad, pero vale la pena resaltar algunos puntos específicos de las comunidades que se tomaron. Principalmente, la Calera se destacó como una comunidad promisoria para los objetivos de CQC: 1. Su población es de 27.000 habitantes. Los os se facilitaron gracias a que 11.3000 de los habitantes de la Calera hacen parte del área urbana. 2. Hay un compromiso claro de trabajo por la comunidad, se logró percibir un alto sentido de pertenencia desde el inicio del proceso. 3. El número de instituciones educativas es alto, sobretodo de tipo privado. 4. La disponibilidad comunitaria se hizo evidente desde el inicio. Se logró vincular a: de la istración municipal, al sacerdote, comisaria de familia, representantes de diversos colegios, representante de la alcaldía, entre otros claves para el proceso. Cabe resaltar que los os con líderes dentro del contexto colombiano es bastante complicado debido a la descentralización y a otras dinámicas presentes en

5

Es una entidad sin ánimo de lucro que trabaja para la comunidad por medio de la asesoría y la investigación para la prevención del consumo de sustancias. Para mayor información www.nuevosrumbos.org

46

la cultura, los cuales hicieron un poco más complicada los os y la participación de todos los líderes en la junta. 5. Se cuentan con varias acciones de prevención, sin embargo no están articuladas en busca de resultados comunes. 6. Los de la comunidad han mostrado gran acogida al proceso, se ha presentado una disposición cada vez mayor a seguir los lineamientos para la implementación del sistema en su comunidad.

Por otro lado, dentro de la ciudad de Bogotá la dinámica que se logró observar es diferente debido a que cuenta con un gobierno único en su género donde se mezclan la descentralización política y la desconcentración financiera y istrativa (Alcaldía Mayor de Bogotá D.C, 2012). La descentralización6 se estableció por medio de la constitución del 1991 a nivel nacional, en Bogotá D.C data de 1954, pero el gran salto del Distrito fue con el Estatuto Orgánico de 1993y en la actualidad existe la política pública Distrital de Descentralización (Botero, 2010). “Los objetivos de la descentralización de la ciudad son promover la organización comunitaria y la participación ciudadana en la gestión de los asuntos públicos, mejorar la eficiencia en la provisión de servicios y construcción de obras de carácter local y servir de marco para la desconcentración de las entidades distritales en el territorio” (Alcaldía Mayor de Bogotá D.C, 2008).

6

“La descentralización en Bogotá, en primera medida, fue concebida, entendida y ejecutada para que cumpliese funciones de mejorar “procesos istrativos, de planeación y de control social”36. Más adelante –debido a los nuevos retos que plantea una metrópoli como Bogotá, con 20 localidades y una población cercana a los siete millones de habitantes–, se planteó la necesidad de generar una política de descentralización que no solo cumpliera con los tres requisitos anteriores, sino que pudiera generar un gobierno distrital capaz de istrar la ciudad de una forma eficiente y generar un desarrollo integral sin dejar de lado el desarrollo local. Lo que se buscó, entonces, fue la coordinación entre el sector central y local, para una prestación de servicios públicos eficiente a la ciudadanía, lo cual repercutiría en la configuración de una ciudad moderna, que esté a la altura de las circunstancias que plantean sus actuales características” (Botero,2010, P 26)

xlvii

Según David Luna - actual viceministro de relaciones laborales en el Ministerio de trabajo y ex representante a la cámara- una de las falencias más significativas del Estatuto Orgánico de Bogotá es la falta de competencias definidas entre el nivel central y local en el Distrito. Esto es un factor debilitador para el proceso de descentralización en la ciudad (Botero, 2010). Debido a esto, las primeras fases del proceso CQC fueron más complejas, ya que la descentralización dificulta el a las cabezas institucionales y autoridades competentes, lo cual a su vez dificulta la disponibilidad, la participación y la toma de decisiones. Según Octavio Fajardo –experto en el tema de descentralizaciónes necesario que las localidades tengan la capacidad técnica para lograr una gestión más eficiente. Cuando las localidades tengan la autonomía para llevar a cabo las competencias dadas, serán responsables de la gestión pública y la inversión de recursos (Botero, 2010).Estas dinámicas no solo dificultan la participación y disponibilidad comunitaria, sino que también dificultan la articulación de las acciones dentro de las localidades, lo cual muchas veces genera solo acciones aisladas de prevención que no logran el impacto deseado. Dentro del Distrito, la experiencia se centra en la Localidad de Usaquén – se intentó primero en Engativá y Suba, sin embargo no se encontró disponibilidad comunitaria- los os iniciaron con la Subdirección Local de Integración Social de Usaquén y luego con el Comité Local de Política Social CLOPS, dentro de la Unidad de Apoyo Técnico UAT del CLOPS surgió el interés por hacer parte del proceso y se comenzó a conformar la junta comunitaria para comenzar con la implementación de las fases de CQC (Sistematización Experiencia , documento NR para Min y OPS, 2012).Se presentó la necesidad de hacer algunos ajustes al esquema de trabajo planteado por CQC, ya que debido a las dinámicas únicas del Distrito, concretar acciones de prevención entre varios sectores es un reto.

Cabe resaltar que dentro del proceso CQC, la disponibilidad comunitaria es fundamental para que el sistema se adopte correctamente. La disponibilidad comunitaria se entiende como el nivel adecuado de preparación comunitaria para 48

implementar esfuerzos de planeación estratégica que logren resultados a largo plazo y que benefician a la comunidad objetivo (Birkby, 2004). Una vez conformada la junta comunitaria en ambas comunidades, se procedió a comenzar con las capacitaciones para cada una de las cinco fases descritas anteriormente. El proceso va más adelantado en la Calera debido a los inconvenientes encontrados en el Distrito, sin embargo, en la localidad de Usaquén se tiene previsto continuar con la experiencia en el 2013, ya que los programas, políticas y prácticas contenidos dentro del plan de acción están planeados para este periodo.

El sistema CQC plantea un cambio en la dinámica de cooperación y articulación de programas, políticas y prácticas, puesto que brinda una estructura de trabajo articulada basada en la investigación y el enfoque de salud pública.Por medio de este proceso es posible evaluar la efectividad de lo que se está trabajando dentro de la comunidad, así como identificar cuáles son las problemáticas principales dentro de una comunidad y los factores de riesgo prioritarios con el fin de enfocar los esfuerzos hacia un objetivo definido.

Una mirada al sistema Comunidades que se Cuidan dentro del marco de la política pública del Distrito. La prevención ha comenzado a verse como un elemento importante para la reducción de la demanda, sin embargo la política aún no cuenta con un plan de acción definido. El sistema CQC sería una herramienta fundamental para la articulación de esfuerzos para la reducción de la demanda. Surge la propuesta de articular este sistema al plan de acción de la política, ya que la mayoría de sus elementos encajan con los lineamientos sobre prevención que tiene la política. Se identificaron tres categorías dentro de la Política Distrital (los enfoques, los objetivos – generales y específicos- y ejes estructurales), y cuatro categorías dentro del esquema basado en la investigación de CQC (la Estrategia del 49

Desarrollo Social, el enfoque de salud pública, las estrategias probadas y efectivas y la articulación comunitaria), las cuales delimitan y estructuran el análisis. Los enfoques acogidos para el abordaje del tema en la política son, el enfoque de derechos que va dirigido a la formulación e implementación de Políticas que buscan promover y garantizar los derechos fundamentales. Por esto, es necesario reconocer el fenómeno desde una perspectiva humana donde se promueva el bienestar de las personas involucradas; segundo, el enfoque diferencial, dirigido a promover el reconocimiento de la pluralidad y multiculturalidad de los habitantes del Distrito, buscando dar respuesta a sus expectativas, necesidades y dinámicas; y tercero, la Estrategia Promocional de Calidad de Vida y Salud EPCVS que está dirigida a promover, recuperar y preservar la autonomía de los individuos en el ámbito funcional, político y social, impactando a cada individuo y comunidad de manera única de acuerdo a sus necesidades(Secretaria Distrital, 2011). Dentro

de

este

marco,

la

política

tiene

como

perspectiva

teórica

el

“Construccionismo Social”, por medio del cual se reconocen los factores determinantes del problema de consumo y se desmonta el enfoque reduccionista que percibe el consumo como exclusivamente un problema de conducta. (Secretaria Distrital, 2011).Por su parte uno de los fundamentos de CQC es el enfoque de salud pública, compuesto un esquema de cuatro pasos para prevenir problemas de salud. Primero, se define el problema; segundo, identifica factores protectores

y

de

riesgo

(predictores

de

comportamiento);

tercero,

las

intervenciones trabajan esos predictores de manera específica y cuarto, implementación y evaluación de programas, políticas y prácticas (Hawkins & Catalano, 2003). Esta perspectiva construccionista acoge el consumo de sustancias psicoactivas como un fenómeno influenciado por diversas variables 7 que determinan la problemática, las cuales deben tomarse en consideración para el abordaje integral y articulado del mismo (Secretaria Distrital, 2011). 7

Como por ejemplo: “los medios de comunicación, las costumbres y dinámicas culturales, las características socioeconómicas y políticas, las oportunidades de los contextos y territorios”. (Secretaria Distrital, 2011)

5 0

El sistema CQC, se basa en evidencia empírica y científica, con el fin de minimizar los daños y riesgos asociados a problemas de comportamiento. Para su proceso e implementación es fundamental el papel de las familias, escuelas, instituciones gubernamentales, ONG’s, lideres clave dentro de la comunidad, especialistas en salud pública y demás actores relevantes. Buscando articular los diferentes esfuerzos, perspectivas y dinámicas hacia la prevención. Es importante resaltar que el sistema CQC reconoce la importancia del entorno en esta problemática, este entorno es abordado en cuatro dominios: Familiar, Escuela, Comunidad e Individual y grupo de pares, teniendo en cuenta los diversos universos donde se desenvuelven los jóvenes e impactando a cada factor de riesgo prioritario identificado dentro de estos dominios de manera focalizada. De igual manera, se hace énfasis en las características únicas de cada comunidad que adopta el sistema. Una de las herramientas importantes es la participación de la comunidad de manera directa en el proceso, donde ellos por medio de los instrumentos de medición que utiliza el sistema pueden identificar cuáles son las dinámicas específicas de la comunidad y tener una guía para focalizar el trabajo. La política pública tiene como objetivo establecer los lineamientos para trabajar de manera articulada, integral y continua el problema del consumo, el tráfico y micro tráfico, teniendo en cuenta la multiculturalidad poblacional del Distrito Capital (Secretaria Distrital de Salud, 2011). Este sistema busca articular y monitorear la efectividad de programas, políticas y prácticas, con el fin de proveer intervenciones de calidad de acuerdo a las necesidades específicas de cada comunidad, es importante resaltar que este sistema también recoge las acciones que se están o se han llevado a cabo dentro de la comunidad. En el Distrito se encontró que existen acciones dentro de las localidades pero no se ha llevado un proceso riguroso de articulación y evaluación del verdadero impacto en los problemas de comportamiento de los jóvenes, lo cual lleva a cuestionar la capacidad de incidencia a largo plazo en la calidad de vida de las 5 1

comunidades. En la política Distrital, uno de los principios orientadores es la evidencia Científica, la cual sirve “como soporte y argumento para proponer o desvirtuar las acciones frente al abordaje del fenómeno del consumo de SPA, recogiendo la experiencia acumulada y la información proporcionada por los estudios realizados para la comprensión del fenómeno” (Secretaria Distrital de Salud, 2011).Cabe resaltar que existen estudios sobre consumo de sustancias psicoactivas a nivel nacional y a nivel Distrital, sin embargo, no se tiene record de que exista un estudio que permita medir los factores protectores y de riesgo en las comunidades, estos factores no solo permiten re direccionar de manera específica los esfuerzos de acuerdo al contexto comunitario sino que resaltan las fortalezas de la comunidad, es decir, por medio del incremento de los factores protectores encontrados dentro de una comunidad es posible reducir el impacto de los factores de riesgo. El Sistema de Prevención CQC promueve la participación activa y la sintonización de diferentes ciudadanos vinculados con organizaciones públicas, privadas y de la comunidad en general, en el desarrollo de acciones de prevención. Por medio del menú de los programas de prevención frente al consumo de alcohol y drogas con el que CQC se articula es posible fortalecer y desarrollar potencialidades en la familia y la comunidad para prevenir y hacer frente al consumo y a la vinculación a la oferta de SPA. El proceso en sí de la puesta en marcha de la estrategia CQC puede potenciar el ejercicio de la ciudadanía y los vínculos afectivos y sociales en diferentes niveles de la comunidad; además entre los programas que hacen parte del menú de propuestas de prevención, es posible que los líderes institucionales y comunitarios utilicen algunos programas que impliquen alternativas sociales, culturales

y

recreativas que también potencien estos valores en la comunidad. Esto conlleva a la importancia de analizar los ejes estructurales de la política Distrital, dentro de estos ejes se articulan estrategias con el fin de brindar respuesta a la problemática del consumo y la vinculación a la oferta de sustancias

lii

psicoactivas. La política tuvo un proceso de inclusión social, ya que las estrategias fueron construidas en conjunto con la comunidad. (Secretaria Distrital, 2011) Los ejes a los cuales se puede responder por parte del sistema CQC son, el fortalecimiento y/o desarrollo de potencialidades para la vida y alternativas socio culturales y recreativos, por medio del menú de programas de prevención articulados al sistema. Una de las estrategias que se articula con la metodología de CQC es la construcción de lineamientos que orienten los procesos

de fortalecimiento y

desarrollo de potencialidades, sin dejar de lado las características de la comunidad (Secretaria Distrital, 2011, p. 52). El sistema provee una guía para la implementación bastante estructurada y también cuenta con un sistema de evaluación de programas y acciones que permite saber si están contribuyendo al fortalecimiento y desarrollo de potencialidades para la vida. En el segundo eje, una de estas estrategias es la movilización de redes sociales, donde se reconocen los movimientos y redes sociales como agentes de cambio respecto a demandas sociales puntuales (Secretaria Distrital, 2011, p. 56).Se busca diseñar estrategias que activen y articulen las redes comunitarias e institucionales en pro de la prevención del consumo de SPA y daños asociados. El sistema CQC, tiene como base estructural la movilización de redes comunitarias e institucionales, el proceso es llevado a cabo por una junta comunitaria quienes representan a cada uno de los sectores interesados, por lo tanto este proceso se articula perfectamente con este objetivo de la Política Distrital. El Sistema de Prevención CQC, al trabajar con líderes institucionales, líderes comunitarios, diferentes entidades y con la comunidad, teniendo como base la estrategia de desarrollo social para la prevención del consumo de alcohol y drogas, puede tener incidencia directa en los imaginarios, significados y concepciones que la comunidad ha construido especialmente alrededor la demanda de SPA, para facilitar el desarrollo de una cultura preventiva.

53

La propuesta de redes familiares y comunitarias movilizando acciones preventivas frente a la vinculación a la oferta de sustancias psicoactivas, puede ser muy positiva. El concebir la articulación comunitaria no es solo un proceso de inclusión social puesto que la comunidades estaría formando una red de apoyo, sino también es una opción acertada siempre y cuando se cuenten con proyectos efectivos que permitan que la comunidad se apropie de lo problemática. Aquí también se puede decir que existe la necesidad contemplada en la política de contar con profesionales y líderes comunitarios actualizados en conocimientos y metodologías para hacer prevención del consumo de alcohol, tabaco y otras SPA en los contextos familiares. El sistema Comunidades que se Cuidan, busca realizar acciones conjuntas que comprometan a la comunidad a trabajar por el comportamiento saludable de sus niños, niñas y adolescentes.

54

CONCLUSIONES

La propuesta es articular el sistema CQC en el plan de acción de la política Distrital, con el fin de trabajar de manera articulada y efectiva el fenómeno del consumo de sustancias. Esto permitiría fortalecer los esfuerzos para incluir la reducción de la demanda en las políticas de drogas, siendo la prevención una herramienta principal en este proceso, la cual permite incidir en la edad de inicio del consumo, obtener un panorama amplio de las fortalezas y debilidades de la comunidad y tener datos evaluados y efectivos. La reducción de la demanda se ha abierto paso en las políticas de drogas como uno de los elementos a trabajar, puesto que los resultados de la política prohibicionista no son los esperados en relación a los niveles de consumo de sustancias. Cabe resaltar que las acciones de prevención dentro de un todo articulado y con prevalencia en el tiempo, podrían reducir los costos del consumo. Actualmente, en las políticas de drogas internacionales y domesticas se evidencia el énfasis en el prohibicionismo y la reducción de la oferta, cabe resaltar que se ha visibilizado la necesidad de que las políticas rescaten la reducción del fenómeno del consumo a través de la prevención. Lo cual abre la posibilidad de ampliar mediante cifras el abordaje de la reducción de la demanda en las políticas públicas, para medir alcances y efectividad de políticas públicas implementadas. Cabe resaltar que para que este sistema funcione debe ajustarse al contexto nacional, pero siguiendo la estructura comunitaria de CQC, donde es la comunidad la que se apropia del proceso de implementación y monitoreo, con ayuda de las instituciones locales. Es claro, que debido a las dinámicas domesticas no es posible aplicar CQC de la misma manera que el modelo norteamericano, sin embargo, este modelo arroja fundamentos para el abordaje del fenómeno en el ámbito doméstico, estos pueden ser rescatados con el fin de articular los esfuerzos de una manera más sistemática y organizada.

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Debido a la unicidad de la estructura política y istrativa del Distrito, es importante crear en las localidades un comité de prevención de consumo de sustancias psicoactivas, compuesto por de sectores importantes y con capacidad de decisión dentro de la comunidad, para que dentro de sus funciones esté la articulación de los programas, políticas y prácticas focalizados hacia la prevención, de esta manera, haciendo posible implementar un modelo como el que CQC plantea. La importancia de la articulación de programas, políticas y prácticas, está en que el abordaje del fenómeno de las drogas debe hacerse de manera estructurada, con el fin de abarcar un espectro más amplio del fenómeno, es decir, que el consumo de SPA deba trabajarse de manera articulada por medio de acciones focalizadas y no por medio de acciones aisladas que no tienen trascendencia a largo plazo, como por ejemplo, que la mitigación del consumo debe ir articulada con la educación preventiva. El sistema CQC busca interrelacionar estas acciones buscando un fin conjunto derivado de las necesidades específicas de la comunidad. Actualmente, el Ministerio de la protección social se encarga de regular las políticas nacionales sobre el consumo de sustancias psicoactivas dentro del marco de la política de salud mental, sin embargo, con base en la experiencia la importancia de generar acciones interconectadas llevadas a la práctica, es una necesidad principal. Cabe resaltar que las acciones de prevención además de disminuir los costos económicos y sociales, deben llegar a todos los niveles socioeconómicos y vincular la familia como un elemento fundamental en el proceso.

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