Megaproyectos Fallidos En Latinoamerica 283l

. [Consulta: 15 de septiembre de 2007.] 3 En las comunidades afectadas había personas que eran dueñas de varios lotes, lo que dificulta una estimación exacta de cuántas familias y cuántas personas hubieran realmente sido desplazadas por el naicm. Por tal motivo se utiliza en este caso el término titulares de tierra. Véase sra, “Decreto por el que se expropia por causa de utilidad pública una superficie de 311.72 hectáreas de temporal de uso común e individual de terrenos del ejido de Chimalhuacán”, Diario Oficial de la Federación, México, 22 de octubre de 2001; Semarnat, “Decreto por el que se declara de utilidad pública la ampliación del acual vaso del ex lago de Texcoco”, Diario Oficial de la Federación, México, 22 de octubre de 2001.

Copia privada. Exclusiva para procedimientos istrativos

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Megaproyectos fallidos en latinoamérica

¿Cómo era posible que un proyecto que cumplía con tantos requisitos desde el punto de vista técnico, financiero y económico hubiese fracasado de esa manera? ¿Cómo era posible que la sociedad rechazara la decisión de instrumentar un proyecto que ninguno de los cinco presidentes anteriores se había atrevido a anunciar? Mi primera suposición, al haber estado involucrado en el proceso de decisiones gubernamentales, era que la explicación del intento fallido por instrumentar el naicm estaba fuera de la arena de las políticas públicas. Sin embargo, conforme avancé en mi investigación me di cuenta de que era también necesario cuestionar, de manera crítica y seria, las propias decisiones institucionales, incluidas aquellas en las que yo mismo había participado al proveer insumos y análisis muy específicos. El trabajo de campo que llevé a cabo entre 2003 y 2005 y el análisis de otros casos de estudio a lo largo de la última década han sido determinantes para decidir que los procesos de política pública y de movilización social se deben analizar de manera paralela, como dos “mundos sociales”4 que interactúan entre sí y se condicionan mutuamente. Sin embargo, salvo algunas excepciones, la revisión de literatura especializada sugiere que las teorías y los marcos conceptuales existentes son insuficientes para entender de manera más sistemática las relaciones entre ambas áreas de investigación. En este sentido, uno de los objetivos de este libro es rescatar conceptos que podrían servir para establecer diálogos y construir puentes entre ambas áreas de estudio y para entender de qué manera distintos actores construyen y promueven distintas ideas sobre el significado y la importancia del término desarrollo. El lector que conoce el caso del naicm a través de los medios de comunicación está pensando seguramente que la respuesta es muy sencilla: el primer gobierno panista, encabezado por Vicente Fox Quesada, no tenía oficio político y los encargados de tomar las decisiones no supieron (o les “dio miedo”) enfrentar a los campesinos en Atenco “con mano dura”. Otros lectores, más inclinados a analizar el caso desde una perspectiva medioambiental, podrían argumentar que el proyecto fracasó simplemente porque era un atentado contra el medioambiente y, por lo tanto, que no hay mucho más que escribir al respecto. Sin embargo, hablar de falta de oficio político, ineptitud, falta de capacidades o incluso de corrupción, no constituye una explicación ordenada 4

May, Social, 2001, p. 167.

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y conceptual que nos permita entender los procesos de política pública en México y en otras democracias de América Latina. Al final del día, tal como se argumenta a lo largo de los distintos capítulos de este libro, el naicm no es el único proyecto que ha fracasado. Hay suficientes ejemplos en México y en otros países —incluyendo países con mayores niveles relativos de desarrollo, industrialización y consolidación institucional— de proyectos que han sido cancelados, pospuestos o que simplemente, antes de ser concretados, han implicado décadas de análisis y negociación. El reto de instrumentar proyectos de infraestructura y de desarrollo cuyo diseño y evaluación conllevan un alto contenido técnico e ingenieril es enorme, sobre todo en contextos políticos caracterizados por niveles relativamente mayores de descentralización política y istrativa, liberalización política y participación pública en general. Por ello vale la pena indagar más allá de las explicaciones mediáticas y superficiales. Por otra parte, las preocupaciones sobre el medioambiente son completamente válidas, pero este libro no pretende convencer a nadie sobre las bondades de una u otra alternativa de política pública; más bien se enfoca en los procesos políticos en torno a las decisiones en un sector muy particular: el de infraestructura. Es decir, no se intenta realizar un análisis normativo sobre “el deber ser”, sino uno de corte histórico-conceptual que nos permita entender de qué manera distintos agentes interactúan entre sí, en qué contexto y en qué circunstancias. En su conjunto, lo que buscamos con este trabajo es ofrecer un análisis de causalidad contrafáctica;5 es decir, identificar aquellos eventos, actores y decisiones que hicieron la diferencia y marcaron un cambio en la trayectoria histórica de los proyectos de infraestructura bajo análisis. La tarea no es sencilla y por ello buscamos aplicar un enfoque “de rastreo de procesos” que permita identificar patrones de dependencia secuencial (o path dependence). Como lo señala Mahoney,6 el concepto de path dependence se refiere a casos en los que eventos contingentes desencadenan patrones institucionales o secuencias de eventos con propiedades determinísticas.

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Recordemos que la causalidad contrafáctica se refiere a una situación en la que x y y son dos posibles eventos, distintos entre sí, de tal manera que x depende causalmente de y si y sólo si, si y no ocurre entonces x tampoco ocurriría. Esta definición fue ofrecida originalmente por el filósofo David Hume, pero un análisis contemporáneo puede ser hallado en el trabajo de David Lewis. Véase Lewis, “Causation”, 1973. 6 Mahoney, “Path”, 2000.


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En este orden de ideas, el término contingente no significa “aleatorio” sino que se refiere a un evento o decisión que en su momento era difícil de predecir; cuya explicación obedece a factores ajenos al sistema en cuestión; o que puede ser el resultado de la intersección entre varias secuencias (de eventos o decisiones), aun cuando estas sean predecibles de manera independiente. Al mismo tiempo, dichos eventos contingentes no siempre guardan una relación de causalidad inmediata con los hechos que buscan explicarse, entre otras razones, porque están alejados en el tiempo. Sin embargo, sí tienen propiedades determinísticas porque constituyen en sí mismos rupturas o puntos de no retorno, a partir de los cuales se ha moldeado una cadena de acciones y reacciones. De esta manera podemos hablar, por ejemplo, de la posibilidad de que las propuestas de política pública en el periodo t1 impacten sobre las propuestas posibles en periodos subsecuentes; o, más aún, de la posibilidad de que una ventana de oportunidad que es desaprovechada en el periodo t0 tenga efectos sobre las posibilidades de que otra ventana de oportunidad se genere en el periodo t30. Del lado de los movimientos sociales, podemos también hablar de hechos o de acciones concretas que sucedieron en el periodo t0 y que desencadenaron una secuencia de eventos que eventualmente impactaron en t10, ya sea porque abrieron paso a cierto tipo de acciones de protesta o porque generaron determinadas pautas de interacción entre los actores institucionales y los grupos beligerantes. El reto de este tipo de análisis consiste en identificar los factores y los eventos que efectivamente hayan contribuido a coyunturas y puntos de inflexión; es decir, a cambios en la trayectoria histórica de un proyecto o de un conjunto de decisiones de política pública. En este sentido, si bien los escenarios contrafácticos —es decir, las respuestas al conjunto de preguntas sobre “qué hubiera pasado si...”— siempre tienen un carácter hipotético, es posible triangular un conjunto de fuentes de información y combinar distintos niveles de análisis para que dichas hipótesis adquieran mayores niveles de confiabilidad y verosimilitud.

APORTACIONES EN EL ÁREA DE POLÍTICA COMPARADA Más aún, si dejamos de lado los análisis superficiales y las conclusiones rápidas sobre lo que sucedió con el proyecto aeroportuario de la ciudad de México en los años 2001 y 2002, el caso de estudio constituye el punto

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de partida para examinar un fenómeno más amplio. Si bien es cierto que México ha experimentado la cancelación o postergación indefinida de una veintena de proyectos, desde desarrollos turísticos, planes de desarrollo regional y proyectos de vivienda hasta presas, parques eólicos y carreteras,7 el fenómeno se ha registrado también de manera extensiva en otros países de la región. Sólo por mencionar algunos ejemplos, Bolivia, Brasil, Costa Rica y Perú han sido testigos de la cancelación o postergación de megaproyectos de infraestructura8 o de reformas en los sectores de agua, energía y telecomunicaciones, que en algunos casos han generado gran descontento social hasta el punto de convertirse en detonantes de cambios políticos mucho más amplios y duraderos. Algunos ejemplos incluyen el proyecto para exportar gas natural de Bolivia a México y California,9 proyectos hidroeléctricos en los ríos Madeira y San Antonio en Brasil,10 el movimiento de resistencia contra la priva-

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Algunos ejemplos son incluidos en, “Trunca 22 proyectos inconformidad social”, periódico Reforma, 22 de septiembre de 2003, en . [Consulta: 15 de agosto de 2004.] Otros, más recientes, incluyen la presa La Parota en el estado de Guerrero (véase Ibarra, “Espacio”, 2012, pp. 153-154); el proyecto turístico en cabo Pulmo, Baja California; la Torre del Bicentenario en la ciudad de México y otros proyectos que no han sido detenidos pero que sí han detonado importantes movilizaciones sociales, como fueron los casos de la supervía en la ciudad de México (véase Alfie, “Supervía”, 2013) y algunos tramos de la Línea Dorada del metro en la ciudad de México. 8 Los llamados megaproyectos están definidos normalmente como las iniciativas que exceden un billón de dólares de inversión, aunque otros proyectos de menor costo pueden también ser considerados como parte de esta categoría, de acuerdo con el contexto y las proporciones del mismo en relación con la población afectada. Para mayores detalles, véase Flyvbjerg, “What”, 2007, en . [Consulta: 15 de mayo de 2007.] Otra caracterización la ofrecen Orr et al., “Global”, 2011. Estos últimos hablan de megaproyectos “globales” de infraestructura, que se caracterizan porque involucran a participantes globales y locales, implican interconexiones complejas, tienen cierta complejidad social y política, y pueden causar daños irreversibles al medioambiente. 9 “Bolivia se embarcó en la era del gas”, La Prensa, 9 de septiembre de 2003, en . [Consulta: 25 de noviembre de 2004]; “Fuerzas armadas advierten riesgo inminente”, La Prensa, 9 de septiembre de 2009, en . [Consulta: 25 de noviembre de 2004]; “Gas para el desarrollo”, La Prensa, 9 de septiembre de 2004, en . [Consulta: 25 de noviembre de 2004]; “La campaña del convencimiento”, La Prensa, en . [Consulta: 25 de noviembre de 2004]; La Prensa, “lng”, en . [Consulta: 25 de noviembre de 2004); “Pacific lng venderá gas a EEUU por usd 20 000 millones; Bolivia recibirá 700 millones de regalías”, La Prensa, 9 de septiembre de 2003, en: . [Consulta: 25 de noviembre de 2004.] 10 “Both Sides Say Projets in Pivotal Issue for Brazil”, New York Times, “Both”, 11 de junio de 2007, en . [Consulta: 11 de junio de 2007.]


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tización del Instituto Costarricense de Electricidad11 y las demostraciones contra a la privatización de la infraestructura para la distribución de energía en Arequipa, Perú.12 Un ejemplo más reciente es el de las demostraciones contra la construcción de una carretera que cruzaría una reserva ecológica en el Amazonas boliviano. Este caso ocurrió en 2011 y 2012, durante el mandato del presidente Evo Morales, lo cual constituye un ejemplo de la manera en que este tipo de proyectos pueden crear tensiones, incluso cuando son promovidos por gobiernos de izquierda. En este sentido, vale la pena mencionar las demostraciones y protestas suscitadas en Brasil desde un año antes de que se inagurara el Campeonato Mundial de Futbol en este país y las cuales obedecían, en gran medida, al sentimiento generalizado de que el gasto incurrido en la infraestructura necesaria para llevar a cabo dicho evento era desproporcional en relación con las necesidades básicas, aún insatisfechas entre la mayor parte de los brasileños.13 Este ejemplo nos recuerda de nuevo que los gobiernos de izquierda no son inmunes a este tipo de fenómenos, pero además, que al hablar de megaproyectos no sólo debemos limitarnos al caso de la infraestructura física y de transporte en un sentido tradicional, sino referirnos también a los megaproyectos de consumo, como es el caso de estadios de futbol o de proyectos turísticos, y a los extractivos, como pueden ser las minas y la exploración y extracción de hidrocarburos. La llamada Guerra del Agua en Cochabamba, Bolivia, en 2000, constituye otro ejemplo con características particulares; es susceptible de compararse al caso del conflicto generado por el proyecto aeroportuario en la ciudad de México. La privatización de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado (sapa) fue promovida por el gobierno del general Hugo Banzer con apoyo de distintas agencias financieras internacionales. El esquema fue implementado a través de una concesión otorgada a la compañía Aguas del Tunari (adt), consorcio privado que a su vez contaba con el respaldo de Bechtel International. Entre otras disposiciones, el contrato contaba con algunas cláusulas que obligaban a la implementación del Proyecto Múltiple Misicuni (pmm), que incluía la construcción de una presa para incrementar el abastecimiento de agua potable en las áreas urbanas de Cochabamba y de agua para irrigación agrícola en los distritos rurales cercanos a esta ciu-

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dad. Por muchas décadas, el pmm había sido concebido como uno de los proyectos más importantes para detonar el desarrollo en todo el departamento de Cochabamba. Sin embargo, los principales obstáculos eran: 1) la necesidad de incrementar las tarifas de agua para extender la red de agua potable y permitir que el pmm fuera factible, y 2) la necesidad de cambiar las regulaciones existentes para permitir la participación privada en los sapa en el país. En ambos casos, las medidas generaron tensiones sociales y políticas entre distintos grupos urbanos y rurales, quienes argumentaban que el gobierno se había coludido con actores privados para explotar los recursos hídricos, marginando de los beneficios a los grupos en situación de mayor desventaja y sin respetar usos y costumbres en las áreas rurales. Bajo una fuerte presión política y social, la concesión de los sapa a adt fue revocada en mayo de 2000 y el pmm fue pospuesto indefinidamente. Vistos de manera conjunta, la llamada Guerra del Agua en Bolivia y el conflicto generado por el proyecto aeroportuario en la ciudad de México son parte de una tendencia más generalizada. Sin duda, muchos proyectos que han sido cancelados o pospuestos en la región latinoamericana constituyen iniciativas mal diseñadas y mal concebidas, de manera que la discusión pública contribuyó a ventilar errores y problemas de política pública de manera legítima. Sin embargo, hay otros proyectos que han fracasado a pesar de conllevar ciertos beneficios o de atender problemas de manera legítima. Hay iniciativas que fueron canceladas o pospuestas por otras razones, como dificultades financieras, falta de consenso político, información desvirtuada sobre sus verdaderos impactos o alguna combinación de estas tres últimas. Por ejemplo, durante los primeros años de la istración del presidente Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012), el gobierno federal trató de promover la inciativa de Punta Colonet, puerto multimodal que sería localizado en Baja California y cuyo principal objetivo era captar parte del tráfico marítimo, particularmente de contenedores, que algunos puertos estadunidenses ya no podían captar debido a su saturación y falta de espacio. En un inicio, el proyecto se retrasó, precisamente, por las dificultades para negociar con algunos grupos campesinos los derechos de vía que eran necesarios para desarrollar el ferrocarril que conectaría a Punta Colonet con otros puertos del otro lado de la frontera. Cuando este problema fue final-

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iadb, “Politics”, 2006, p. 111. Ibid., pp. 116 y 218. 13 Sobre el ejemplo brasileño y otros casos similares que se han suscitado alrededor de este tipo de eventos deportivos, véase Flyvbjerg, “Mega”, 2013. 12


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mente resuelto, la crisis financiera de 2008 destruyó por completo el atractivo financiero del proyecto y el interés de los inversionistas.14 En este sentido, si un (mega)proyecto de infraestructura —como es el caso de una presa, una carretera o un aeropuerto— conlleva beneficios y es conveniente, o no, constituye una pregunta empírica que depende de una serie de aspectos contextuales y específicos en cada caso. Estos incluyen, entre otros, la naturaleza del propio problema de política pública que busca resolverse, qué tan urgente es la necesidad de encontrar una solución y la disponibilidad de alternativas en un momento dado. En cualquier caso, tomando en cuenta proyectos “buenos” y proyectos “malos”, el número de los que han fracasado —sobre todo desde la perspectiva social y política— sugiere que el proceso de diseño, promoción e instrumentación de dichos proyectos requiere de un serio replanteamiento en el contexto de las transformaciones económicas, sociales y políticas que la región latinoamericana ha experimentado en las últimas décadas. Más aún, una mirada prospectiva sugiere que América Latina enfrentará un creciente déficit de infraestructura física y urbana cuya materialización requerirá de intensas y complicadas negociaciones entre actores públicos, privados y sociales. De acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) y la Unión Suramericana de Naciones (Unasur), América del Sur invierte actualmente alrededor de 2.3% del producto interno bruto (pib) cuando debería invertir entre 5.7 y 8.1% del pib regional con miras a cubrir el déficit hacia 2020.15 Una estimación un poco más conservadora es la de Fay y Morrison, quienes argumentan que la región latinoamericana necesita destinar entre 4 y 6% de su pib para alcanzar a países como Corea del Sur en materia de agua, drenaje, electricidad, telecomunicaciones e infraestructura de transporte.16 En el caso de México, las últimas istraciones del gobierno federal —tanto la istración panista de Felipe Calderón Hinojosa (20062012) como la actual istración priísta de Enrique Peña Nieto (20122018)— han identificado proyectos que son prioritarios para sostener y garantizar el desarrollo económico del país. Por ejemplo, el Programa Nacional de Infraestructura del presidente Calderón Hinojosa incluía puertos, aeropuertos, presas, carreteras y desarrollos turísticos que en conjunto re 14

Para mayores detalles sobre la problemática sociopolítica y ambiental de este proyecto, véase Álvarez y otros autores, “Gobernanza”, 2013. 15 Cepal y Unasur, Infraestructura, 2011. 16 Fay y Morrison, Infrastructure, 2007, pp. 105-106.

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presentaban inversiones equivalentes a más de 70 000 millones de dólares. Esto significa que en las próximas dos décadas será necesario negociar la implementación de proyectos cuyos requerimientos de inversión son equivalentes a “20 o 30 aeropuertos como el que se quería construir en Atenco y Texcoco en 2001, incluyendo, por supuesto, todas sus implicaciones ambientales, sociales y políticas”.17 Si estos datos son extrapolados para el caso de América Latina, el cálculo muestra una estimación conservadora de 200 billones de dólares a lo largo de dos décadas. Estos proyectos deben ser considerados en conjunto o en adición a reformas estructurales para las que se requiere también de complejas negociaciones y de cambios en los métodos y parámetros utilizados para evaluar nuevos proyectos y políticas públicas.18 De esta manera, América Latina enfrentará un doble reto en los siguientes años: por un lado, la región necesita asumir el compromiso de atender el déficit de infraestructura, al mismo tiempo que se encuentra espacio para acomodar distintas dimensiones evaluativas y valores de política pública que muchas veces son incompatibles entre sí —por ejemplo: factibilidad técnica, justicia ambiental, justicia social–. Por otro lado, es vital —para garantizar una mayor profundización de la democracia— que esto suceda a través de procesos inclusivos de política pública y en el marco de configuraciones políticas, económicas y sociales que son cambiantes a escalas global, regional y local. Estos antecedentes explican la necesidad de comparar la historia del aeropuerto en México con algún otro caso de estudio. Si el primero no es un ejemplo aislado, y si de hecho la relación entre políticas públicas y movimientos sociales será decisiva para el desarrollo de los países de América Latina en lo que concierne a infraestructura, vale la pena entonces buscar un marco conceptual que sea aplicable a fin de analizar este fenómeno en su conjunto. El ejercicio de política comparada presentado en este libro busca cumplir con este objetivo. La selección de la Guerra del Agua como un segundo caso de estudio se basa en cuatro premisas principales. En primer lugar, ambos ejemplos tienen una historia y un hilo conductor con ingredientes similares: 1) 17

Domínguez, “Megaproyectos”, 2011, pp. 33-62. No deben minimizarse las implicaciones de las reformas estructurales para el tema que concierne a este trabajo. Un claro ejemplo es la posibilidad de que la reforma energética recientemente aprobada en México contribuya a facilitar la expropiación de predios para la exploración y explotación petrolera bajo dudosos parámetros de justicia social y ambiental. Para mayores detalles, véase Fonseca, “No habrá expropiaciones por reforma energética: Gamboa”, Unomásuno, en . [Consulta: 8 de julio de 2014.] 18


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son un proyecto de infraestructura de grandes dimensiones o una política pública que se relaciona con la instrumentación y manejo de proyectos de infraestructura, promovidos por un gobierno elegido democráticamente; 2) implican un conjunto de grupos sociales que se movilizan para oponerse y rechazar dicha iniciativa; 3) incluyen un discurso que enmarca al proyecto o iniciativa en el contexto de demandas sociales y políticas más amplias, y finalmente, 4) posibilitan el “éxito” de los grupos beligerantes al obtener la cancelación del proyecto y detonar cambios sociales y políticos que van más allá de este o de la política pública en sí misma —por ejemplo, al iniciar ciclos más largos de protesta o al minar la legitimidad del régimen en turno. En segundo lugar, ambos países comparten características históricoestructurales, incluidas las experiencias de conquista y colonización europeas, la fundación de sus repúblicas alrededor de la misma época (México en 1810 y Bolivia en 1825), revoluciones agrarias y políticas en el siglo xx (1910 y 1952 respectivamente), el predominio de proyectos de desarrollo de carácter populista, corporativista y estatista que perduraron hasta la década de 1980 y profundas reformas de mercado que fueron instrumentadas de manera súbita a partir de las políticas de ajuste estructural durante las décadas de 1980 y 1990. Y sin embargo, al margen de estas coincidencias históricas, ambos países son lo suficientemente diferentes como para permitir un estudio de en qué medida difieren los patrones de decisión política y de políticas públicas, los procesos de movilización de grupos inconformes y las relaciones mutuas entre estas dos esferas sociales. Entre las diferencias más significativas, vale la pena resaltar su tamaño en términos poblacionales y económicos, el grado de mestizaje, la extensión y presencia territorial del Estado, así como el grado de estabilidad política en los últimos 60 años. A partir de estas diferencias, es posible aplicar un enfoque de “sistemas sociales disímiles”19 con la finalidad de encontrar pautas comunes entre ambos casos de estudio. En tercer lugar, otros trabajos ya han llevado a cabo investigaciones comparativas sobre Bolivia y México, o bien entre Bolivia, México y otros países de América Latina. Desde una perspectiva histórica, Blasier,20 Ecks tein21 y Urbanski22 han hecho trabajos sobre los respectivos periodos revo-

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Payne, “Comparative”, 1973, pp. 19-20. Blasier, “Studies”, 1967, pp. 28-64. 21 Eckstein, Impact, 1976. 22 Urbanski, “Tres”, 1966, pp. 419-436. 20

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lucionarios en ambos países. En el área de políticas públicas, Dozier23 ha comparado las políticas de desarrollo de la tierra y los procesos de colonización moderna mientras que Brysk y Wise,24 así como Sachs,25 entre otros autores, han comparado los procesos de diseño y el impacto de las políticas de ajuste estructural. En el área de movimientos sociales y grupos beligerantes, Wickham-Crowley26 presenta una comparación de las actividades de distintos grupos guerrilleros en las décadas de 1960 y 1970, y Yashar27 analiza las condiciones en que se desató el crecimiento reciente de movimientos sociales con identidades indígenas en la región. Finalmente, el conflicto en Cochabamba ha sido documentado extensamente por otros autores. Cuando visité Bolivia por primera vez en el verano de 2005 me impresionó el nivel de reflexión intelectual del que fui testigo, considerando que en ese momento, con cerca de 9 000 000 de habitantes, Bolivia era un país relativamente pequeño en términos poblacionales y, más aún, considerando que Cochabamba es apenas el segundo departamento con mayor población en Bolivia. Las descripciones de corte periodístico, las entrevistas y la publicación en distintos medios de opiniones de corte político-ideológico sobre la Guerra del Agua ya abundaban desde ese momento. Si bien es cierto que la mayor parte de esos trabajos no contienen un aparato teórico que permita un análisis objetivo y sistemático del caso de estudio,28 la cantidad de análisis no académicos constituye un activo que compensa, en el caso boliviano, y en contraste con el caso del aeropuerto de la ciudad de México, mi falta de experiencia como observador-participante. En comparación con la Guerra del Agua, el conflicto del aeropuerto ha recibido menor atención. Sólo Davis y Rosán29 han analizado el caso a partir del modelo del “poder de la distancia” (en inglés “Power of Distance”, 30 pod) de Diane Davis, pero su trabajo tiene muchos puntos susceptibles de 23

Dozier, Land, 1969. Brysk y Wise, Economic, 1995. 25 Sachs, “Social”, 1990. 26 Wickham-Crowley, “Winners”, 1989, pp. 132-181. 27 Yashar, Contesting, 2005. 28 Algunas excepciones, las cuales se centran en los aspectos contractuales de la privatización de los sapa, incluyen a Crespo, “Aguas”, 2000, en . [Consulta: 1 de junio de 2007]; Laurie et al., “Strategic”, 2004, y Nickson y Vargas, “Limitations”, 2002, pp. 128-149. Finalmente, Laserna, “Conflictos”, 2000, presenta un análisis de los participantes en el conflicto. 29 Davis y Rosán, “Social”, 2004, pp. 279-293. 30 Davis, “Power”, 1999, pp. 585-638. 24


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crítica: 1) la principal variable explicativa —la distancia entre el Estado y los actores de la sociedad civil— se usa de manera indistinta e indiscriminada; 2) la larga historia del proyecto aeroportuario, la cual es vital para entender el tipo de decisiones adoptadas en 2001 y 2002 no es tomada en cuenta por las autoras, y 3) su trabajo no aborda los procesos de política pública, es decir, lo que sucede adentro de la llamada “caja negra”. Por otra parte, Ortega analiza los procesos de formación de identidad y enmarcamiento discursivo de la acción colectiva por parte del Frente de Pueblos. Muchas de las conclusiones de Ortega coinciden con las presentadas en algunos capítulos de este libro, pero de nuevo la autora deja de lado los procesos de política pública y, de esta manera, si no sabemos lo que ocurre dentro de la “caja negra” nos quedamos con una historia parcial del caso de estudio.31 Otros trabajos que vale la pena mencionar y que fueron revisados durante la investigación realizada, incluyen a Alcayaga,32 quien documenta también —de manera descriptiva y poco teórica— el movimiento de oposición social en Atenco; Domínguez, quien ha documentado algunos aspectos históricos del proyecto aeroportuario así como el conflicto entre distintos discursos ambientales en torno a la iniciativa;33 y Cadena Roa, quien desde una perspectiva comparativa concluye que el movimiento de Atenco no sólo fue efectivo sino que marcó una diferencia en los resultados de la política pública.34 Finalmente, hay trabajos que hacen referencia al caso boliviano pero no lo analizan de manera detallada.35 En su conjunto, la disponibilidad de información y la menor escala en el caso de Bolivia facilitó la reconstrucción de procesos sociales y políticos complejos para construir un análisis sofisticado, comparable al caso del aeropuerto. El resultado final del trabajo comparativo debe entenderse en dos direcciones. Primero, el análisis de la Guerra del Agua permite probar y mejorar la adaptación de algunos conceptos teóricos y, al mismo tiempo, entender el caso del naicm con mayor distancia y sentido crítico. El trabajo presentado en este libro es el resultado de un diálogo entre la teoría y la evidencia empírica, pero también entre los casos de Bolivia y México. Muchas conclusiones serían diferentes si estos ejemplos hubiesen 31

Ortega, “San”, 2005. Alcayaga, Atenco, 2002. 33 En el primer caso véase Domínguez, “Ventanas”, 2011, pp. 62-88 y en el segundo caso véase Domínguez, “When”, 2012, p. 325. 34 Véase Cadena Roa, “Evaluación”, 2007, pp. 265-301. 35 Un ejemplo es Gledhill, “Resisting”, 2006, pp. 322-339. 32

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sido abordados de manera aislada, entre otras razones porque el estudio de variables e indicadores constituye un ejercicio relacional. En otras palabras, el juicio objetivo sobre cualquier caso de estudio requiere de un control analítico externo, ya sea una teoría, otro caso de estudio o ambos. En palabras de Ward, “aunque cualquier trabajo comparativo crea sus propios problemas metodológicos [...] obliga al investigador a confrontar explicaciones más amplias y procesos que yacen fuera de las especificidades de un [...] [caso de estudio] [...] en particular”.36 Por ejemplo, la pertinencia de hablar de una “apertura sustancial en el espacio político” de México depende de los puntos de comparación. Un análisis longitudinal nos diría que sin duda el escenario político que enfrentó el movimiento social en 2001 era más permisivo en comparación con el que enfrentaron, por ejemplo, los movimientos urbanos y de estudiantes que aparecieron durante las décadas de 1960 y 1970. Sin embargo, siguiendo un análisis entre países, el movimiento de oposición en contra del naicm halló una oportunidad política mucho menos significativa en comparación con el caso de la Coordinadora para la Defensa del Agua y de la Vida durante la Guerra del Agua en Cochabamba. Este y otros ejemplos de la manera en que el ejercicio comparativo contribuye a la comprensión de ambos casos de estudio, se presentan con mayor detalle en los capítulos siguientes.

IMPORTANCIA DE LA EXPLORACIÓN TEÓRICA El estudio formal de las políticas públicas constituye una subdisciplina de las ciencias políticas; se enfoca en entender cómo los tomadores de decisión, dentro de las instituciones del Estado, interactúan con otros actores en el sistema político para producir acciones de política pública.37 Sin embargo, la mayor parte de los enfoques que han dominado en esta subdisciplina son inadecuados para proporcionar explicaciones sistemáticas de las relaciones existentes, por un lado, entre los procesos de diseño, discusión, aprobación y ejecución de la política pública, y el surgimiento, evolución e impacto de los movimientos sociales, por otro. En cada caso, las dinámicas internas de los grupos que se movilizan para oponerse a la instrumentación de políticas públicas se observan como variables exógenas o simplemente son obviadas. 36 37

Ward, “Land”, 1989, p. 58. John, Analysing, 1998, pp. 1-6.


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Algunas veces se reconoce su existencia y su importancia, y los mecanismos de interacción pueden incluso llegar a ser explicados, aunque los cambios internos causados por dichas interacciones pocas veces son explorados. Más aún, los teóricos, especialmente en la literatura anglosajona, se enfocan más a menudo en el estudio de las actividades no disruptivas de los llamados “grupos de interés” o “grupos de presión”, y dejan de lado la influencia que pueden tener en la política pública los actores que se mueven más allá de los canales institucionales. Como lo han reconocido algunas agencias internacionales recientemente, “dada la naturaleza de estos actores, su rol en el proceso de políticas públicas es menos analizado y entendido que en el caso de los actores más formales”.38 Al mismo tiempo, el estudio de los movimientos sociales y la política beligerante o de protesta ha surgido como un campo de estudio en el que sociólogos, psicólogos, politólogos y antropólogos han construido una plétora de enfoques teóricos para estudiar “la acción colectiva [...] por parte de personas que carecen de regular a instituciones [y recursos materiales], que actúan en nombre de demandas nuevas o inaceptables y que se comportan en formas que desafían a las autoridades o a otros”.39 Sin embargo, los enfoques teóricos para el estudio de los movimientos sociales y la política beligerante no exploran de manera sistemática las relaciones entre la movilización social y los procesos de política pública. La mayor parte de las propuestas conceptuales han tratado a la política pública como un conjunto de variables exógenas y han asumido que el Estado y sus instituciones son entidades monolíticas que no sufren transformaciones internas en su interacción con los grupos sociales que se movilizan, y viceversa. Un objetivo primordial de este libro es utilizar ambos cuerpos teóricos de manera simultánea y explorar conexiones potenciales entre ellos. Vale la pena hacer el ejercicio al menos por tres razones. En primer lugar, ciertos enfoques de política pública analizan el fenómeno de la acción colectiva —aunque su carácter no sea beligerante ni disruptivo— a partir de bases conceptuales similares a las empleadas por algunos teóricos de los movimientos sociales. Por ejemplo, las fuerzas de cohesión que mantienen unidas a las llamadas coaliciones de política pública40 a menudo son las mismas que influyen en la forma y la duración de los movimientos sociales. En ambos

casos, la elección racional, las ideas y las preferencias se desempeñan como factores determinantes del comportamiento de los actores en cuestión, aunque siempre dentro de los parámetros de las experiencias cognoscitivas, las identidades colectivas, los contextos históricos y las culturas políticas. En segundo lugar, aunque los teóricos de los movimientos sociales enfatizan la importancia de un agravio o una queja concreta como precondición para que suceda la acción colectiva de carácter beligerante, ofrecen pocas explicaciones en cuanto a la manera en que estos aparecen en la realidad. Así, los conceptos utilizados por los teóricos de las políticas públicas, como ventanas de oportunidad 41 y puntuaciones de política pública,42 pueden ser útiles a manera de herramientas heurísticas para entender cómo ciertos procesos en el mundo de las políticas públicas pueden generar una queja en la arena de la política beligerante. En tercer y último lugar, el análisis de las prácticas discursivas constituye una importante herramienta heurística en ambos campos. En el caso de los movimientos sociales y de la política beligerante, los marcos de acción colectiva constituyen herramientas que influyen sobre la extensión y duración de un movimiento.43 En el caso de la política pública, por otra parte, los llamados emprendedores de políticas necesitan enmarcar los distintos proyectos, programas y políticas que proponen, de tal manera que obtengan el apoyo y la legitimidad para su instrumentación. Sus creencias de política se reflejan generalmente en prácticas discursivas concretas. Entre otros objetivos, este libro ofrece una explicación sobre cómo y por qué distintos actores construyen narrativas causales sobre ciertas iniciativas de política y la manera en que distintas posiciones, a veces opuestas, influyen en los resultados de política pública y en la dinámica de los movimientos sociales. El resultado es una combinación ecléctica de teorías existentes y de marcos analíticos que operan en el nivel de análisis de la mesopolítica. Esto nos permite ir y venir entre los procesos de decisión individual, por un lado, y los contextos históricos y sociales, por otro. El ejercicio permite jugar con distintas escalas de explicación para abordar y entender la complejidad de las interacciones sociales y políticas que tienen lugar en ambos casos de estudio. En este sentido, el libro propone un proceso de “rastreo” de ca-

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iadb, Politics, 2006, p. 91. Tarrow, Power, 1994, p. 3. 40 John, Analysing, 1998, p. 170, y Sabatier, Theories, 1999, p. 127.

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Kingdon, Agendas, 1984. Baumgartner y Jones, Agendas, 1993. Snow y Benford, “Master”, 1992.


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denas causales para identificar y diferenciar entre causas que son más próximas y causas que son más lejanas, tanto en el tiempo como en el espacio.44 Por ejemplo, si en el caso mexicano nos concentramos en identificar y entender los aliados del movimiento, el papel de estos actores no puede ser entendido por completo sin hacer referencia, así sea breve, a procesos históricos de más largo aliento, como es el caso del surgimiento de movimientos urbanos populares, o sin entender la evolución del Frente Zapatista de Liberación Nacional (fzln) en años más recientes. De la misma manera, un análisis enfocado en entender las razones por las cuales todas las istraciones previas en el gobierno federal no tomaron la decisión de instrumentar el naicm (o el pmm en el caso de Cochabamba) y si el objeto de estudio es el subsistema de políticas públicas en el área de transporte y telecomunicaciones (o el sector agua, por ejemplo), es necesario tomar en cuenta tanto las decisiones individuales por parte de los funcionarios públicos clave como las circunstancias históricas que han condicionado y estructurado dichas decisiones.

APORTACIONES PARA LOS ESTUDIOSOS DEL DESARROLLO Como se mencionó anteriormente, los científicos sociales han mostrado cierta tendencia a estudiar los procesos de política pública y de movilización social de manera separada y desconectada, entre otras razones porque, a primera vista, parece que los actores que se mueven en estos dos mundos sociopolíticos responden a reglas, prácticas, discursos y experiencias cognoscitivas distintos en cada caso.45 Este libro, sin embargo, parte del supuesto de que tales diferencias son precisamente lo que otorga valor y utilidad a los casos de estudio para aquellos interesados en los estudios sobre el desarrollo. Si regreso en el tiempo, mis propias ideas acerca de lo que significa el término desarrollo han cambiado drásticamente a lo largo de esta aventura de investigación. Reconozco que un enfoque “de arriba a abajo”, donde los 44

Blaikie, Political, 1994, p. 7. Una excepción notable es el caso de Jonathan Fox, quien analiza de manera simultánea el papel que las organizaciones campesinas y los actores en el aparato del Estado desempeñan para influir en los objetivos y resultados del Sistema Alimentario Mexicano durante la istración del presidente José López Portillo (1976-1982). 45

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actores estatales son los principales catalizadores y “guías” de las transformaciones sociales, económicas y políticas, puede ser extremadamente problemático. La realidad es mucho más compleja que un pequeño tablero de ajedrez donde uno puede jugar libremente, convirtiendo a los sujetos del desarrollo en “clientes”46 o tratándolos como objetos con nula o limitada autonomía y capacidad de decisión.47 Por estas razones, el libro hace referencia a distintas teorías y conceptos surgidos originalmente en el área de políticas públicas; el objetivo es mostrar que las prácticas y los discursos característicos de los tomadores de decisión confluyen para simplificar la realidad y desplazar problemas en lugar de resolverlos. Suponer que las políticas y los proyectos deben ser concebidos de acuerdo con parámetros abstractos como el óptimo de Pareto48 y que, por tanto, los beneficios sociales generalizados de facto compensan por los impactos negativos puede ser útil como guía para decidir cuales iniciativas deben o no sobrevivir en la agenda gubernamental. Sin embargo, este supuesto es en sí mismo insuficiente y se vuelve problemático cuando los proyectos son analizados más allá de sus antecedentes históricos y estructurales. En otras palabras, dicho supuesto puede convertirse en un peligroso velo que oculta las dimensiones sociopolíticas de un proyecto y las fricciones inevitables que son inherentes al diseño e instrumentación de la política pública, más allá del pizarrón o del salón de clases. Como lo demuestran los dos casos de estudio abordados en este libro, este aspecto adquiere particular importancia en el contexto de América Latina, donde las transformaciones políticas y económicas en las últimas tres décadas conllevan nuevas fuentes y nuevos puntos de fricción, incluyendo mayores oportunidades para que distintos actores y grupos expresen sus quejas y agravios y se decidan a participar en la política mediante la movilización social. En este terreno, los participantes en movimientos sociales y los actores beligerantes en general ofrecen historias causales alternativas que deben ser ponderadas y tomadas en cuenta adecuadamente por los tomadores de 46

Wood, Politics, 1985a, p. 10. Escobar, Encountering, 1995, y Ferguson, Anti-politics, 1990. 48 De acuerdo con la definición clásica utilizada en economía, se refiere a una situación en la que la distribución de recursos es tal que nadie puede mejorar su bienestar sin perjudicar y reducir el bienestar de alguien más. Aparte de constituir una noción sumamente abstracta, difícil de probar en la realidad, el óptimo de Pareto asume que los beneficios sociales generados por una iniciativa o una acción en particular son utilizados para compensar a los grupos más desfavorecidos por dicha decisión (de otra manera habría un grupo cuyo bienestar empeoraría y ya no se cumpliría la premisa principal del óptimo de Pareto). 47


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decisión. Los movimientos sociales estudiados en este libro fueron capaces, de una u otra manera, con mayor o menor éxito, de poner sobre la mesa y llevar al debate valores de política pública y dimensiones del conflicto que originalmente habían quedado fuera de los procesos de diseño e instrumentación de la política pública. Dos ejemplos son la importancia de los usos y costumbres y de los sistemas alternativos de provisión de agua potable en Cochabamba o el valor de la tierra como espacio físico y cultural en el caso del naicm. En ambos casos, al introducir dichas consideraciones, los actores sociales han suplido de manera parcial el a canales de participación y de representación política. Han contribuido a democratizar la arena pública, influyendo sobre los resultados de la política pública y protegiendo a algunos grupos poblacionales de decisiones institucionales que parecían arbitrarias. Esto no significa que todo lo relacionado con estos movimientos sociales sea bueno o que no haya aspectos susceptibles de crítica. El surgimiento de movimientos sociales de carácter reactivo y de otras manifestaciones de la política beligerante conlleva a menudo efectos no esperados, incluso indeseables: las ventanas de oportunidad para resolver problemas concretos, que son urgentes, pueden perderse de manera irremediable y los discursos radicales de un movimiento social pueden ser privilegiados en detrimento de las facciones más moderadas. Por estas razones el libro complementa el análisis con teorías de movilización social que ayudan a entender la manera en que algunos actores construyen discursos —o marcos de acción colectiva— que simplifican la realidad de acuerdo con sus propias experiencias cognoscitivas e intereses políticos. Los movimientos sociales pueden, bajo ciertas circunstancias, construir categorías monolíticas, dejar de lado las dificultades del proceso de decisión institucional y contribuir también a desplazar, en lugar de atender, diversas preocupaciones de política pública. En última instancia, el análisis de la política pública y de la política beligerante, como un conjunto “de procesos sociales concurrentes”,49 constituye una tarea de investigación que se centra en la manera en que los tomadores de decisión y los grupos beligerantes se involucran en procesos de transformación económica y social, con base en sus propias ideas en torno al significado del desarrollo. Cuando estas dos posturas se confrontan y no dialogan el resultado es la cancelación de proyectos potencialmente benéficos y la persistencia de problemas serios de infraestructura que limitan el potencial 49

Mackintosh, Introduction, 1992.

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desarrollo de una región. En este sentido, una de las premisas de este trabajo es que, para enfrentar el reto de la provisión de infraestructura en el largo plazo, es necesario analizar de manera crítica e imparcial tanto a los actores de la política pública como a los que participan en la movilización social. En este tenor, no se busca aquí hacer recomendaciones sino situar al lector un paso antes. Es necesario entender las dinámicas de la política pública y de los movimientos sociales que derivan en este tipo de conflictos y, al mismo tiempo, explorar si las interacciones y la contraposición de discursos entre política pública y movimiento social son específicos de un caso de estudio o si siguen pautas que pueden ser generalizadas para varios países y varias áreas de infraestructura. En contraste, las tres principales contribuciones de este trabajo deben leerse de la siguiente manera. En primer lugar, a pesar de su importancia histórica, el caso del naicm y de la oposición organizada por el Frente de Pueblos ha sido escasamente documentado y analizado de manera sistemática. Pocos autores han desarrollado un análisis sistemático e integral de los actores, los procesos y sus interacciones. Como se argumenta en el último capítulo de este trabajo, el proyecto para construir un naicm ha sido retomado por la istración de Enrique Peña Nieto y, en este sentido, más que hacer recomendaciones de política pública concretas, el presente trabajo ofrece una lista de aspectos que deben evitarse para evitar un nuevo conflicto social y un nuevo fracaso en la larga historia del proyecto. Por otra parte, si bien el caso de la Guerra del Agua en Cochabamba, Bolivia, ha sido documentado de manera extensa por otros autores, existen pocas comparaciones con otros casos de estudio que permitan identificar pautas similares o poner a prueba su singularidad. La comparación entre ambos casos de estudio contribuye en sí misma a mejorar nuestro entendimiento de las pautas de política pública y movilización social que son comunes entre varios países. En segundo lugar, el presente trabajo presenta contribuciones para el campo de los estudios sobre el desarrollo. Como se explica más arriba, el estudio de la política pública y de los movimientos sociales como dos conjuntos de procesos concurrentes y conectados de manera estrecha ha sido la excepción más que la regla. Este trabajo toma en cuenta las condicionantes contextuales y cognoscitivas de ambos, los hacedores de política pública y los movimientos sociales, así como sus respectivas interrelaciones. Esta mirada desde dos ángulos ofrece un panorama más enriquecedor e integral de los fenómenos estudiados. En un nivel más general, el libro pretende mos-


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trar que el estudio y la práctica del desarrollo no sólo deben atender a los principios de multidisciplinariedad y transdisciplinareidad sino, en la medida de lo posible, deben aspirar al ejercicio dialógico y a presentar una visión más balanceada sobre el papel que desempeñan distintos agentes.

ASPECTOS METODOLÓGICOS La mayor parte de los análisis y conclusiones de los casos de estudio se basan en la información recopilada a partir de entrevistas semiestructuradas con funcionarios en distintos niveles de gobierno, líderes sociales, simpatizantes de los movimientos sociales, académicos locales y representantes de las ong que estuvieron involucrados directamente o que, por alguna razón, conocían bien alguno de los casos de estudio. La información del caso mexicano fue recolectada entre julio y septiembre de 2003 y entre enero y octubre de 2006. Adicionalmente se llevaron a cabo algunas entrevistas telefónicas. El trabajo de campo y las entrevistas –realizadas todas por quien suscribe esta obra– fueron complementados con otras fuentes, incluidos documentos oficiales, fuentes legales (particularmente en el caso de Bolivia), reportes publicados por agencias internacionales como el Banco Mundial, informes de consultoría, publicaciones estadísticas, artículos periodísticos, otras fuentes hemerográficas, discursos y boletines de prensa y diversas fuentes en línea. Hay cuatro razones por las cuales se eligió partir de las entrevistas semiestructuradas como principal fuente de información. En primer lugar, el método es adecuado para explorar un tema y permitir que el entrevistado clarifique ciertos eventos, complemente la información con su propio punto de vista o sugiera nuevas direcciones para investigaciones futuras.50 Esta flexibilidad es parte de un enfoque que no es lineal y permite ir y venir entre la teoría y los datos empíricos, lo cual era necesario para establecer y afinar los conceptos más adecuados a fin de analizar y organizar los casos de estudio. En segundo lugar, dada la naturaleza de los casos de estudio, era imposible anticipar todos y cada uno de los temas que serían relevantes y que debían ser cubiertos en caso de acudir a entrevistas estructuradas.51 En este sentido, era necesario entender los roles muy particulares que habían 50 51

Keats, Interviewing, 2000, pp. 3-5; May, Social, 2001, p. 123, y Stedward, “Record”, 1997, p. 152. May, Social, 2001, p. 124.

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desempeñado actores individuales o grupos específicos, ya sea promoviendo u oponiéndose al naicm en México, o bien, a la privatización de los sapa en Cochabamba. En tercer lugar, las entrevistas semiestructuradas no sólo sirvieron para la recolección de datos sobre hechos y eventos específicos sino que constituyeron en sí mismas ejemplos de las prácticas discursivas de los distintos actores, las cuales podían a su vez ser trianguladas y validadas con otras fuentes secundarias mencionadas anteriormente. En cuarto y último lugar, esta metodología ha sido utilizada satisfactoriamente por autores cuyas contribuciones teóricas y conceptuales son importantes para este trabajo. En el caso del área de políticas públicas vale la pena mencionar los trabajos de Kingdon52 y de Sabatier y Jenkins-Smith.53 En el caso del área de movimientos sociales y política beligerante, vale la pena mencionar los trabajos de Castells54 y de Melucci.55 La mayor parte de las entrevistas siguieron una estructura estilo “constelación”;56 es decir, cada tema se introdujo a partir de una pregunta concreta que a su vez ayudó a explorar otros aspectos relacionados con el mismo. Esta estructura permitió saltar de una cuestión a otra, cambiar el orden de la entrevista, descartar algunas secciones o poner sobre la mesa otras preguntas que no se habían incluido en la entrevista original. En pocas palabras, las entrevistas se hicieron con adaptaciones creativas todo el tiempo y en todos los niveles, dependiendo de las situaciones que surgieron en cada momento.57 La estrategia funcionó razonablemente bien con distintos actores en ambos países. En ocasiones fue más difícil en el caso de los individuos vinculados a los movimientos sociales porque era común que el entrevistado usara la primera pregunta, sin importar cuál era, para ofrecer una larga descripción de sus tradiciones, de las adversidades que habían enfrentado históricamente y de las injusticias del gobierno. De esta manera, la conversación a veces se acercaba más a una entrevista “sin estructurar” que a una semiestructurada. Sin embargo, en retrospectiva, estas experiencias fueron muy útiles porque contribuyeron a entender los significados que los 52

Kingdon, Agendas, 1984. Sabatier y Jenkins-Smith, Advocacy, 1999. 54 Castells, City, 1983. 55 Melucci, Nomads, 1989. 56 Keats, Interviewing, 2000, p. 57. 57 Douglas, Creative, 1985, p. 67. 53


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atenquenses y los cochabambinos atribuyen a ciertos eventos, prácticas y relaciones socioculturales. Por ejemplo, a través de estas largas pláticas —en ocasiones monólogos o historias de vida por parte del entrevistado— fue posible entender el papel de ciertas ideas, como es el caso de la “solidaridad con la tierra”, o bien, la condición de semiurbanos asumida por algunos simpatizantes del movimiento contra el aeropuerto. Lo mismo sucedió al tratar de entender el significado de algunas tradiciones y rituales andinos en el caso de Bolivia. En comparación con las investigaciones necesarias para documentar los procesos de políticas públicas, las visitas de campo a Atenco y Cochabamba fueron cruciales para entender el mundo de los movimientos sociales. En algunos casos el simple hecho de estar ahí, incluso sin entrevistar a nadie, fue suficiente para sentir y descubrir los significados sociales y culturales que eran necesarios para entender algún proceso social en específico y que, eventualmente, contribuirían a construir mejores argumentos y mejores explicaciones de los casos de estudio. En este sentido, la búsqueda de significado ha obedecido a dos capas de análisis. En primer lugar, el análisis de entrevistas y la triangulación con otras fuentes documentales han servido para rastrear cadenas de causalidad y para “reconstruir” la estructura subyacente de relaciones e interacciones entre los distintos actores involucrados en ambos conflictos. El objetivo principal ha sido obtener una caracterización lo más dinámica posible, de tal manera que el análisis abarque tres momentos: antes de que los proyectos de política pública fueran instrumentados o anunciados oficialmente; durante el surgimiento de la resistencia social y durante las negociaciones con los actores institucionales y después de que los proyectos fueran cancelados o pospuestos indefinidamente. En segundo lugar, el análisis de contenido de las entrevistas también ha servido para tipificar las prácticas discursivas de los distintos involucrados. En el caso del área de políticas públicas, se buscó identificar ideas centrales y secundarias de política así como los discursos sobre el desarrollo que eran enarbolados por los tomadores de decisión. En el caso de los movimientos sociales, se intentó descubrir y estudiar los marcos de acción colectiva y las narrativas alternativas sobre el desarrollo. En cada caso, los textos bajo análisis (declaraciones públicas, entrevistas y otros documentos) fueron tratados como “eventos sociales”58 y no sólo como expresiones retóricas. Por lo tan 58

Fairclough, Analysing, 2003, p. 4.

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to, el enfoque propuesto no constituye un análisis aislado y abstracto sino un ejercicio heurístico que permite caracterizar relaciones y confrontaciones discursivas concretas entre distintos actores, en el contexto de determinados eventos y en relación con coordenadas espacio-temporales específicas. Vale la pena mencionar cinco retos significativos que enfrentó esta investigación. Por ejemplo, para documentar ambos casos de estudio fue necesario analizar una colección de actores con intereses que a menudo eran opuestos y que, por tanto, podían ofrecer descripciones discrepantes sobre un mismo evento. Para atender este reto se han aplicado, en la medida de lo posible, técnicas de triangulación para discriminar entre distintas fuentes de información. El resultado, por supuesto, no es necesariamente balanceado entre ambos casos pues mi propia experiencia en el caso del aeropuerto me ha conferido el a información privilegiada sobre los respectivos procesos de política pública, facilitando la investigación en general. Otras fuentes de desbalance se relacionan con distintos niveles de complejidad en cada caso de estudio. El tamaño de los países es una de ellas. Al moverse de un país con una población de alrededor de 9 000 000 a una con 100 000 000, surgen más y más capas de complejidad: las interrelaciones entre distintos tomadores de decisión, el número de instituciones, los niveles de gobierno y los grupos sociales, todos se vuelven más espinosos y difíciles de rastrear. Otros factores de complejidad son específicos en cada caso. Por ejemplo, el caso boliviano conlleva no sólo un proyecto de infraestructura individual sino un conjunto de reformas que requieren de mayores explicaciones para entender su contenido y sus orígenes históricos. En contraste, el caso mexicano se centra en un solo proyecto de infraestructura, pero se trata de una iniciativa que involucraba a más actores debido a que sus impactos e implicaciones se extienden en general a distintas áreas de política pública: transporte, desarrollo social, medioambiente, reforma agraria, por mencionar algunos. Algunas desproporciones están relacionadas con el trabajo de campo llevado a cabo en cada país en particular. Por un lado, fue mucho más difícil ar a funcionarios públicos y otros actores institucionales que promovieron la privatización de los sapa en Cochabamba. Esto se debió a los cambios de istración, pero también a que la Guerra del Agua se ha convertido en una especie de tabú para aquellos que no simpatizaban con el movimiento encabezado por la Coordinadora. Por otro lado, la información sobre el movimiento social en México fue difícil de recopilar debido a las tensiones que todavía existían en el caso de Atenco cuando el trabajo


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de campo se llevó a cabo. De hecho, la toma de la presidencia municipal por parte del Frente de Pueblos todavía seguía cuando se llevaron a cabo la mayor parte de las entrevistas con simpatizantes del movimiento. En el caso de México, el problema se subsanó a partir de entrevistas con aliados del movimiento social, análisis históricos de otros movimientos sociales en México y algunas notas periodísticas. En el caso de Bolivia, el problema se atendió a través de un análisis exhaustivo de noticias periodísticas sobre el tema del agua entre 1992 y 2001 (véase Apéndice iii). Hay algunos temas que se tocan de manera tangencial a lo largo de este libro y que no son analizados de manera exhaustiva. El movimiento zapatista en México, el movimiento de los cocaleros en Cochabamba, la repartición de tierra, las reformas estructurales y los usos y costumbres, sobre todo en Bolivia, son algunos ejemplos. Todos estos temas brindan cada uno material para varios libros e infinidad de artículos y, por lo tanto, su análisis exhaustivo está más allá de los alcances de este trabajo. Y sin embargo no pueden ser completamente ignorados. En ocasiones son parte del rastreo de procesos necesarios para construir cadenas de explicación causal y, en otros casos, son simplemente necesarios para contextualizar los casos de estudio. Por otra parte, hay un número limitado de conceptos que se sitúan en el centro de las explicaciones ofrecidas a lo largo del libro. Dos ejemplos son el concepto de ventanas de oportunidad en el caso de las políticas públicas y de los marcos de acción colectiva (mac) en el caso de los movimientos sociales. Aunque esta opción es útil para efectos de exposición, esquematización y comparación, hay algunas desventajas que deben mencionarse. Por ejemplo, el análisis puede ocultar o minimizar la importancia de otras dimensiones analíticas. En el caso de las estrategias discursivas y de enmarcamiento se corre el riesgo de dejar fuera el papel que los intereses individuales y de grupo pueden tener como determinantes de la acción colectiva. Sin embargo, el concepto amplio de intereses constituye uno de los temas que está subyacente y que se desarrolla de manera paralela. Los intereses desempeñan sin duda un papel importante, incluso si no son mencionados de manera explícita. Un ejemplo son los intereses de las compañías que querían construir la presa Misicuni en Bolivia o el nuevo aeropuerto en la ciudad de México. Otro ejemplo es el caso de políticas de alto nivel que buscaban legitimidad y capital político a partir de la instrumentación de —o la oposición a— estos proyectos de infraestructura. Un ejemplo más es el caso de los intereses de distintos aliados de los movimientos sociales: los proveedores informales de agua —los llamados aguateros— que hubieran

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perdido su negocio si la red de los sapa se hubiera expandido en Cochabamba, o las guerrillas rurales, interesadas en instigar conflictos para ganar visibilidad en la ciudad de México. Hay algunos de estos temas que son mencionados explícitamente, pero hay otros que se han dejado sin explicaciones detalladas. La principal razón es que, independientemente de qué tan fuertes sean los intereses de algunos actores en lo individual, ninguno de ellos se enfrenta a escenarios donde su voluntad no tenga límites. En otras palabras, los intereses tienen claras fronteras de posibilidad, y dichas fronteras están a menudo definidas por valores culturales y normativos que gobiernan las distintas esferas de acción social.

ESTRUCTURA DEL LIBRO El primer capítulo de este libro presenta una descripción general de ambos casos de estudio. Con escasas referencias teóricas y conceptuales, el objetivo es proveer al lector con los antecedentes necesarios y la información básica para familiarizarse con ambas historias. Entre otros detalles se incluyen las cronologías de los eventos más significativos y una revisión de los principales protagonistas. Los lectores que conocen los casos de estudio en un nivel descriptivo pueden ahorrarse estos antecedentes y pasar directamente a los análisis de carácter teórico y conceptual que se ofrecen en los capítulos posteriores. Así, el segundo capítulo se enfoca a los procesos de política pública y constituye el primer paso para integrar la teoría junto con los datos empíricos. El tercer capítulo integra la teoría y los datos empíricos sobre los movimientos sociales en Bolivia y en México. El cuarto capítulo sintetiza los hallazgos de los capítulos anteriores y ofrece una explicación integral, la cual toma en cuenta los procesos de política pública y los procesos de movilización social, de manera concurrente en ambos casos. Como parte de esta tarea se presenta un breve ejercicio de política comparada y se identifican pautas en común que son características de las interacciones entre política pública y movimientos sociales. Aunque no es el objetivo central de este libro, a lo largo de los distintos capítulos se abordan también algunas temáticas relacionadas con lo que ha sucedido en Bolivia y México después de que tuvieron lugar la Guerra del Agua (2000) y la oposición en contra del naicm (2001-2002). El libro concluye con algunas implicaciones generales sobre democracia y desarrollo en América Latina.


I. DEL AEROPUERTO A LA GUERRA DEL AGUA: HISTORIA DE DOS PROYECTOS FALLIDOS

INTRODUCCIÓN

Este capítulo contiene información esencial sobre los casos de estudio, incluidos el contexto y los eventos que el lector debe tener en mente para entender el ejercicio de política comparada, el proceso de vinculación teórica y las implicaciones para la democracia y el desarrollo en América Latina. El subtítulo de la p. 42 ofrece una breve narración histórica del pmm y de la Compañía Servicios Municipales de Agua Potable y Alcantarillado (Semapa), encargada de proveer los sapa en la ciudad de Cochabamba, Bolivia. El subtítulo de la p. 52 describe las características básicas del Proyecto Múltiple Misicuni (pmm) y de la concesión otorgada a la firma privada Aguas del Tunari (adt) en 1999. El subtítulo de la p. 55 da cuenta de los principales eventos antes, durante y después de que el respectivo contrato fuera firmado en 1999. El subtítulo de la p. 59 se enfoca al caso mexicano al exponer el contexto histórico del proyecto aeroportuario en la ciudad de México y explorar las razones por las cuales el gobierno federal pospuso la decisión de impulsar dicho proyecto por más de tres décadas. Al igual que el caso del Semapa-Misicuni, el objetivo principal es exponer algunos antecedentes básicos que sirvan de base al lector para entender mejor el caso de estudio independientemente de su significado teórico. El subtítulo de la p. 65 presenta una breve descripción del proyecto tal como fue anunciado en 2001. No se ahonda en detalles técnicos excepto cuando estos son necesarios para entender las decisiones de política pública correspondientes. El subtítulo de la p. 72 ofrece una cronología de eventos inmediatamente antes de que el

Copia privada. Exclusiva para procedimientos istrativos 41

Historia del Semapa y Misicuni, década de 1940-2000 Cobertura de la red y cambios istrativos Desde una perspectiva histórica, los problemas de agua potable y alcantarillado en Cochabamba no eran nada nuevo en 2000 ni lo eran tampoco ninguno de los conflictos sociales y políticos derivados de ellos. De hecho, el déficit de agua potable se remonta hasta la década de 1950, cuando Cochabamba experimentó un crecimiento urbano acelerado y un incremento significativo en la demanda de agua potable y servicios de alcantarillado en la ciudad, lo cual generó una intensa competencia entre los usos rurales y urbanos de agua.1 En una primera etapa, las reformas que siguieron a la revolución de 1952 tuvieron efectos sociales y económicos significativos, incluidos cambios en las dinámicas rurales y urbanas de Cochabamba. La redistribución de tierra y la abolición de un sistema económico explotador contribuyeron a integrar a más de 2 000 000 de personas a los circuitos de consumo y producción a escala nacional. Sin embargo, a lo largo de los años, la partición excesiva de tierra, los niveles insuficientes de mecanización, la elección inadecuada de cultivos y las restricciones a la venta y comercialización de la tierra incrementaron los incentivos para migrar de las áreas rurales a las urbanas.2 En el caso de Cochabamba, la población de la ciudad creció en más del doble entre 1950 y 1976 (véase cuadro 1). De esta manera, el rápido crecimiento poblacional y la consecuente expansión en la mancha urbana contribuyeron a que se sobrepasaran los niveles disponibles de agua potable y alcantarillado y a que fuera rebasa-

Cuadro 1. Tasa de crecimiento anual de la población rural y urbana, Bolivia, 1950-2005

EL CASO BOLIVIANO

1

Entrevista a Osvaldo Pareja realizada por J. Carlos Domínguez, en la ciudad de Cochabamba, agosto de 2005 (todas las entrevistas aquí mencionadas fueron realizadas por mí); véanse también Maldonado, H2O, 2004, y Pareja, “Importancia”, 1996. 2 Mesa, Historia, 2003, pp. 658-659.

Fuente: Elaboración propia con base en ine, Anuario, 2004.

proyecto fuera anunciado públicamente en diciembre de 2001. Si el lector está interesado en consultar información adicional, los apéndices i y ii ofrecen información política y demográfica de Cochabamba y de la ciudad de México.

Bolivia 2 704 165 4 613 486 6 420 792 8 274 325 Tasa de crecimiento anual 2.08% 2.09% 2.86% 2.22% Áreas urbanas 708 568 1 925 840 3 694 846 5 165 230 Tasa de crecimiento anual 3.92% 4.16% 3.79% 3.97% Áreas rurales 1 995 597 2 687 646 2 725 946 3 109 095 Tasa de crecimiento anual 1.15% 0.09% 1.47% 0.87% Cochabamba 452 145 720 952 1 110 205 1 455 711 Tasa de crecimiento anual 1.81% 2.74% 3.06% 2.32% Áreas urbanas 105 486 272 100 580 188 856 409 Tasa de crecimiento anual 3.71% 4.85% 4.42% 4.19% Áreas rurales 346 659 448 852 530 017 599 302 Tasa de crecimiento anual 1.00% 1.04% 1.37% 1.08%


1950 1976 1992 2001 1950-2001

42


da la capacidad institucional para resolver el problema. Las autoridades municipales simplemente no estaban preparadas para enfrentar estos retos, incluyendo las implicaciones del creciente déficit en los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado (sapa). La situación se deterioró en las décadas de 1960 y 1970, hasta el punto de que el gobierno central se vio obligado a crear una organización encargada de proveer y istrar los sapa en Cochabamba. De esta manera se creó el Semapa en 1967. Esta organización, que existe hasta nuestros días, fue concesionada a la empresa privada adt en 1999. En 1973 el gobierno central —de nuevo presionado por el creciente déficit de los sapa— usó un crédito del Banco Interamericano de Desarrollo (bid) para formular un plan de emergencia a fin de renovar y extender la red existente.3 El documento concluyó que era necesario integrar nuevas fuentes de abastecimiento, sobre todo las localizadas al noroeste del valle de Cochabamba (véase mapa 1). Sin embargo, los problemas económicos, políticos e institucionales evitaron que muchas de las recomendaciones propuestas en dicho plan se llevaran a cabo por al menos una década. Mientras tanto, los problemas de escasez de agua en Cochabamba continuaron hasta que se generó una seria crisis en 1978 debido al incremento en la demanda del vital líquido para consumo, energía e irrigación en combinación con una intensa sequía.4 Años más tarde Bolivia experimentaría serias dificultades económicas. El precio del estaño —en ese momento el principal producto de exportación de Bolivia— se deterioró entre 1978 y 1982 con una caída adicional en 1985. Los precios del petróleo colapsaron a inicios de la década de 1980, detonando una crisis de deuda en gran parte del llamado “mundo en vías de desarrollo”. Como consecuencia, Bolivia se vio forzada a abandonar el modelo estatista de desarrollo que había prevalecido desde la revolución de 1952. Las medidas de austeridad incluyeron el Decreto 21060, que obligaba a la restructuración de la Corporación Minera Boliviana (Comibol) —en ese momento la más importante empresa boliviana de minería— y más de 20 000 trabajadores perdieron su empleo de manera inmediata.5

3

El título completo de dicho estudio es “Partes faltantes del Sistema de Abastecimiento de Agua Potable”. Para más detalles, véase Maldonado, H2O, 2004, p. 4, y Pareja, “Importancia”, 1996. 4 Maldonado, H2O, 2004, pp. 9-11. 5 El eufemismo que fue utilizado por el gobierno de Paz Estenssoro para referirse a este despido masivo fue el de relocalización.

Fuentes: elaboración propia con base en Achi y Kirchheimer, “Innovar”, 2006, p. 210, en . [Consulta: agosto de 2007.], y con base en Ledo, “Urbanisation”, 2002.


Mapa 1. Ciudad de Cochabamba: fuentes de agua

44


Sin otras alternativas de ingreso en los centros que tradicionalmente se habían dedicado a la extracción minera, como eran los casos de Potosí y Oruro, un ejército de mineros desempleados se unió al creciente número de migrantes que buscaban nuevas oportunidades en los principales centros urbanos del país. Por ejemplo, la población en Cochabamba se triplicó entre 1976 y 2000, mientras que la tasa media de crecimiento anual entre 1950 y 2001 era mayor a 4% (véase cuadro 1, cap. 3). De esta manera, la cobertura de los sapa no sólo se quedó corta de cumplir los objetivos estipulados en los planes de 1973 y 1983, sino que se deterioró significativamente como consecuencia de la intensa migración que se registró en Cochabamba. El problema del crecimiento demográfico excesivo fue particularmente serio en las afueras de la ciudad. Por ejemplo, la tasa media de crecimiento anual en algunos distritos del sur de Cochabamba llegó a ser de hasta 20% en las dos décadas anteriores a la Guerra del Agua. No es sorpresa que el crecimiento poblacional se tradujera directamente en déficits importantes en la red de los sapa. En algunos distritos, hasta 95% del agua era abastecida de manera informal por vendedores de agua. De manera paralela, algunos vecindarios han organizado históricamente cooperativas para resolver el problema de agua con pozos clandestinos para extraerla con pequeños sistemas para su distribución local.6

Fuentes de agua en el valle de Cochabamba Adicionalmente a los retos istrativos y operativos que el Semapa enfrentaba, los problemas de agua de Cochabamba se pueden atribuir a la oposición y el conflicto entre los usos urbanos y rurales y a la larga lista de proyectos de infraestructura que nunca fueron terminados en el largo plazo.7 El pmm es una de estas iniciativas de política pública que, por lo menos hasta el momento de escribir estas líneas, sigue en el tintero (véanse mapas 1 y 2).8 6

Achi y Kirchheimer, “Innovar”, 2006, disponible en . [Consulta: agosto de 2007.] Con base en Ledo, “Urbanisation”, 2002. 7 Algunos de estos proyectos fueron incluidos desde el Plan de Emergencia de 1973. 8 Otros proyectos incluyen la reconstrucción de una presa llamada Wara-Wara y la construcción del acueducto de Chusequeri. Pareja, “La importancia de la planificación”, Los Tiempos, 2 de septiembre de 1996.

Fuente: elaboración propia con base en Laurie y Marvin, “Globalisation”, 1999, p. 1405.


Mapa 2. Proyecto Múltiple Misicuni (pmm), conceptualización básica

46


48


El origen de este proyecto data desde la década de 1940, cuando el señor Luis Calvo Soux identificó la posibilidad de aprovechar el agua de la cuenca del río Misicuni para proveer al valle de Cochabamba con agua potable y para irrigación en el largo plazo.9 Esta idea sobrevivió a lo largo de tres décadas en la agenda de políticas públicas, pero los estudios de factibilidad sólo fueron completados en 1973 con un patrocinio de la Empresa Nacional de Electricidad (ende) y del bid.10 Durante las décadas de 1970 y 1980, el proyecto fue postergado por dos razones. Primero, entre 1973 y 1978, la competencia regional entre distintos departamentos de Bolivia por conseguir recursos financieros, que entonces eran escasos —entre otras razones que serán exploradas en capítulos posteriores—, contribuyó a que el pmm no fuera instrumentado. Segundo, entre finales de la década de 1970 y principios de la de 1980, Bolivia sufrió una larga crisis política que cambió las prioridades en la agenda gubernamental. En 1978 el general Hugo Banzer (1971-1978), quien había llegado al poder por vía de un golpe de Estado en 1971, fue derrocado por el general Juan Pereda Asbún, quien a su vez fue depuesto por un segundo golpe militar cuatro meses después. En 1979 el general David Padilla (1978-1979) hizo un llamado para organizar elecciones libres, pero generó un estancamiento en el Congreso que sólo concluyó con la designación de un presidente interino en 1979.11 El mismo año el general Alberto Natusch lideró otro golpe de Estado de manera inesperada pero sólo permaneció en el poder 16 días antes de que sus ambiciones quijotescas fueran frustradas. Se organizó la transmisión provisional de poder a una civil, Lidia Gueiler Tejada (19791980) y, sin embargo, antes de que se organizaran elecciones en 1980, el general Luis García Meza Tejada (1980-1981) llevó a cabo otro golpe militar, seguido de dos transferencias directas de poder12 y, finalmente, la organización de elecciones democráticas en 1982.13

9

Entrevista a Osvaldo Pareja en la ciudad de Cochabamba, agosto de 2007; Laurie et al., “Strategic”, 2004, y Laurie y Marvin, “Globalisation”, 1999, pp. 1404-1405. 10 Entrevista con Osvaldo Pareja, entrevista citada. 11 Hernán Siles Suazo obtuvo la mayoría relativa, pero no la mayoría absoluta. De esta manera, de acuerdo con la Constitución boliviana vigente en ese momento, el Congreso debía votar para elegir al nuevo presidente. Sin embargo, después de varias rondas de votación no se logró ningún acuerdo sobre el candidato ganador. Eventualmente, un año antes de las elecciones, programadas para 1980, Wálter Guevara Arze fue nombrado presidente. 12 Estas transferencias incluyen al general Celso Torrelio (septiembre de 1981-agosto de 1982) y al general Guido Vildoso (julio-octubre de 1982). 13 Mesa, Historia, 2003.

I. Del aeropuerto a la guerra del agua

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En 1982 el presidente Hernán Siles Suazo (1982-1985) ganó las elecciones como candidato del partido “sombrilla”, la Unión Democrática Popular (udp) y encabezó un gobierno populista cuyas políticas económicas detonaron un proceso de hiperinflación y agravaron aún más los serios problemas de inestabilidad macroeconómica que sufría el país. Siles Suazo renunció un año antes de que su mandato concluyera oficialmente. La respuesta del nuevo presidente, Víctor Paz Estenssoro (1985-1989) fue la instrumentación de una serie de políticas radicales para estabilizar la economía y de reformas estructurales que marcaron el abandono del modelo populista y estatista que había predominado hasta ese momento y la promoción de un modelo con mayor libertad de mercado y orientación a las exportaciones. La primera generación de reformas contribuyeron significativamente a alcanzar mayores niveles de estabilidad macroeconómica pero fracasaron en la promoción del crecimiento económico, el combate a la pobreza y la reducción de las inequidades socioeconómicas existentes.14 Como sucedió con el caso de México (véase el subtítulo de la p. 59), las alternativas de política pública en diversos sectores quedaron condicionadas a las reformas de ajuste estructural. Proyectos de irrigación de gran escala, como era el caso del pmm, dejaron de ser favorecidos por los donantes internacionales y por instituciones financieras como el Banco Mundial (bm). Aunque Misicuni figuró en el discurso político a lo largo de la década de 1980 y hasta mediados de la de 1990,15 el proyecto nunca se materializó. Al final del día, la estrategia del Semapa durtante este periodo se caracterizó por la construcción y explotación de pozos como una medida de emergencia para atender la demanda de agua derivada del crecimiento urbano desporporcionado. En la década de 1990 surgieron movilizaciones de diversos grupos poblacionales que expresaron su descontento ante este tipo de política.16 Aunque no era la primera vez que la perforación y explotación de pozos de agua generaba cierta resistencia, sí fue la primera vez que el tema ganó importancia regional y puso en peligro un proyecto público, arriesgando el abastecimiento de agua potable en la ciudad de Cochabamba en el mediano plazo. Los bajos niveles de lluvia, la escasa disponibilidad de agua superficial, la poca capacidad institucional del Semapa, la presión de agencias in 14

Laurie et al., “Strategic”, 2004, p. 6. De acuerdo con García et al., “Guerra”, 2003, p. 21, Misicuni se convirtió en una promesa política recurrente en las campañas políticas de 1985, 1989, 1993, 1997 y 2000. 16 García et al., “Guerra”, 2003, p. 18. 15


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ternacionales y la urgencia creciente por mejorar los sapa en Cochabamba contribuyeron al problema. De hecho, esta fue la primera vez que el término “Guerras del Agua” fue utilizado para describir los conflictos entre, por un lado, comunidades campesinas en los municipios de Vinto, Tiquipaya y Quillacollo (mapa 1) y, por otro, las autoridades oficiales que promovían la extracción de agua subterránea. El término “Guerra de los Pozos” también se usó en algunos casos para describir estos conflictos sociales.17 A consecuencia de la fuerte oposición por parte de los agricultores locales, el Semapa pospuso los planes para construir nuevos pozos en 1992. Sin embargo, el creciente déficit de agua obligó al gobierno a lanzar de nuevo esta iniciativa unos años más adelante. Cochabamba experimentó un círculo vicioso de escasez de agua, presión de grupos urbanos para que la demanda de agua fuera satisfecha y negociaciones fallidas, con objeto de establecer nuevos pozos en áreas rurales. La primera Guerra del Agua —también llamada Guerra de los Pozos— sólo concluyó en 1998, cuando el Semapa logró un acuerdo con organizaciones rurales a cambio de la construcción de infraestructura adicional en las áreas afectadas por la extracción de agua subterránea. Sin embargo, en general, “los pozos de agua no eran un componente estable de la política de agua del gobierno; eran parte de una respuesta a una emergencia”.18 La posibilidad de canalizar agua de la laguna de Corani al río Palca también se convirtió en una opción que fue considerada brevemente durante el primer mandato del presidente Gonzalo Sánchez de Lozada (19931997). En contraste con Misicuni, este proyecto podía proveer de agua en el corto plazo porque la compañía hidroeléctrica Corani, creada durante el proceso de capitalización (véase la discusión más adelante, en el subtítulo de la p. 88), ya usaba el agua de la cuenca para producir electricidad y podía proveer agua potable a la ciudad de Cochabamba y agua para irrigación en el valle de Sacaba a un costo marginal. Otra ventaja era la limitada inversión que se necesitaba por parte del Estado boliviano. La principal desventaja, sin embargo, era la necesidad de posponer Misicuni indefinidamente, poniendo en riesgo otros objetivos de desarrollo que tradicionalmente habían sido atribuidos a la instrumentación de este último proyecto (véase más adelante el subtítulo de la p. 88).


51

Al final, la confrontación entre ambos proyectos —Misicuni y Corani— y la politización generada, obligaron al presidente Sánchez de Lozada a posponer la decisión sobre cuál era la mejor fuente de abastecimiento de agua. Sin embargo, convencidos de que la privatización era la mejor alternativa para enfrentar los problemas istrativos del Semapa, Sánchez de Lozada promovió la concesión de esta compañía municipal. Como se describe en el capítulo ii, su intento fracasó entre otras razones porque el esquema iba en contra de la Ley de Descentralización. El siguiente presidente, Hugo Banzer Suárez (1997-2001), continuó promoviendo la participación privada en el sector sapa, pero, a diferencia de su predecesor, mostró su apoyo abierto a la iniciativa de Misicuni. El objetivo era vincular la instrumentación de pmm a la concesión de agua en la ciudad de Cochabamba. En otras palabras, se esperaba que, además de la provisión de los sapa y de extender la cobertura de la red, el concesionario privado se comprometiera a construir esta enorme infraestructura, la cual no sólo tenía implicaciones para el sector agua sino para el desarrollo en general de la región.19 En conjunto con el alcalde de Cochabamba, Manfred Reyes Villa (1993-2000), y con representantes del Comité Cívico de Cochabamba (ccc),20 la istración de Banzer se dio a la tarea de atraer inversionistas entre 1997 y 1999. Al menos 30 compañías mostraron interés en la concesión de agua,21 pero sólo diez compraron los términos de referencia para entrar al proceso de licitación.22 Solamente una compañía presentó una oferta para hacerse del contrato de los sapa. Más aún, el consorcio de adt —el único concursante— no cumplió con los requerimientos técnicos especificados en los términos de referencia.23 El proceso fue nulificado porque las leyes bolivianas estipulaban que al menos tres compañías debían presentar ofertas para que el proceso de licitación fuera válido. A pesar de las dificultades, la respuesta del gobierno no fue ajustar las condiciones que debían cumplir los inversionistas privados y organizar una nueva lictiación sino iniciar negociaciones directas con adt. Según argumentos mencionados por representantes gubernamentales, 19

Decreto Supremo 24841. El ccc es una institución de la sociedad civil que trabaja como una suerte de “consejo de notables”. 21 Opinión, “30 empresas”, 1998. 22 Nickson y Vargas, “Limitations”, 2002, p. 15. 23 Crespo, “Aguas”, 2000, p. 4. 20

17

Véase “Guerra del agua: ministro de gobierno casi de relieve”, Presencia, 21 de febrero de 1995; “¿Conflicto o concertación?”, “La problemática del agua subterránea en el Valle Central de Cochabamba”, Los Tiempos, 8 de febrero de 1998. 18 Entrevista a Guillermo Justiniano, La Paz, Bolivia, julio de 2005.


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las negociaciones se llevaron a cabo para favorecer los intereses nacionales y regionales de Cochabamba.24

Características generales de la concesión De acuerdo con el contrato de concesión que fue eventualmente firmado por adt en septiembre de 1999, la compañía privada provería agua potable y alcantarillado a la ciudad de Cochabamba y al área conurbada en la provincia del Cercado (véase mapa 3). Se estipulaba que la cobertura de red debía ser incrementada gradualmente de 57% en 1999 a 84% en 2004 y 100% en 2034.27 No había ningún plan detallado de expansión de la red con la finalidad de dar prioridad a ciertas áreas, como es el caso del sur de 24

Decreto Supremo 25351. El ccc también participó en las negociaciones pero sólo como observador y sin ningún derecho de voto. 26 Algunos actores que cuestionaron la legitimidad del proceso incluso llegaron a referirse al nuevo proyecto como “Misicunito”. 27 Anexo vi del Contrato de Concesión, citado en Crespo, “Aguas”, 2000. 25

Fuente: elaboración del autor con base en Achi y Kirchheimer, “Innovar”, 2006, p. 21.

Las negociaciones entre adt, el municipio de Cochabamba, la Compañía Misicuni, el organismo regulador de aguas y los representantes de la istración Banzer resultaron en una serie de acuerdos para ajustar las obligaciones contractuales del concesionario.25 De esta manera se llevaron a cabo tres principales ajustes. Primero, el alcance del pmm se redujo de manera importante.26 El tamaño de la presa fue ajustado, la producción de agua se ajustó a la mitad, el componente de irrigación se redujo a un tercio de los objetivos estipulados originalmente como parte de Misicuni y la producción de electricidad prácticamente se dejó fuera del esquema (cuadro 2). Segundo, incluso la ejecución del nuevo “Misicuni ajustado” fue condicionado a la habilidad del concesionario para asegurar los recursos financieros para el proyecto. Esto implicó que la instrumentación del proyecto quedara condicionada al aumento de tarifas o a la obtención de subsidios públicos. Tercero, sobre la provisión de los sapa, el contrato estipulaba un incremento mucho más ambicioso de las tarifas de agua en comparación con los términos de referencia originales.

Mapa 3. Área de concesión en Cochabamba

La concesión del Semapa-Misicuni


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la ciudad de Cochabamba, donde la cobertura de los sapa era muy limitada. Sin embargo, el contrato sí especificaba que era obligatorio que todos los hogares dentro del área de concesión debían eventualmente contar con conexiones a la red formal de agua. El concesionario tendría derechos exclusivos para la provisión de los sapa en la totalidad de la provincia del Cercado en 40 años, empezando seis meses después de que el contrato tuviera efecto. En este sentido, adt tenía el derecho de solicitar la expropiación de fuentes de agua y de infraestructura en su área de servicio si esta medida era necesaria para cumplir con los objetivos de expansión de la red. Otra alternativa, si los sistemas de agua no eran expropiados, entonces adt podía ejercer el derecho a instalar medidores con la finalidad de cobrar de acuerdo con los niveles de consumo. Ninguna compañía de agua y ningún sistema de agua informal podía proveer sapa en las áreas donde ya se hubiese extendido la red istrada por adt.28 Como parte del contrato, adt quedó exenta de cumplir con tres aspectos importantes. Primero, adt no tenía ninguna obligación de expandir, istrar o mantener la red pluvial aunque quedaba abierta la posibilidad de firmar contratos adicionales con la municipalidad de Cochabamba en caso de que esto fuese necesario. Segundo, si bien el concesionario tenía la obligación de extender la cobertura del servicio, no se estipulaba ninguna obligación de sustituir la tubería de agua ya existente como parte de la red actual. Mucha de esta tubería estaba hecha de asbesto, un material bien conocido por sus efectos cancerígenos. Tercero, la construcción de nueva infraestructura para el tratamiento de agua se posponía por doce meses y las especificaciones técnicas fueron ajustadas a las necesidades del concecionario. Esto dejó fuera la posibilidad de usar una línea de crédito otorgada por el gobierno de Francia para construir una nueva planta de tratamiento con tecnología de este último país.29

La aprobación de la Ley 2029 Las condiciones del contrato con adt estaban en línea con la nueva Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado (Ley 2029), la cual fue aprobada por el Congreso poco tiempo después. Esta ley fue originalmente propues-


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ta por el Ministerio de Vivienda y Servicios Básicos y por el Ministerio de Planeación y Desarrollo Sustentable. Un aspecto importante de este instrumento legal era la creación de un nuevo ente regulador de servicios básicos, el cual tenía el derecho exclusivo de otorgar concesiones para la provisión de sapa (cláusulas 14 y 80).30 La Ley 2029 también confería al regulador la capacidad legal de intervenir cuando hubiera fuentes de agua, localizadas fuera de las áreas sujetas de concesión, que fueran explotadas sin autorización legal (cláusula 75). Al mismo tiempo, el agente regulador estaba a cargo de hacer cumplir la obligación de conectar a los hogares a la red formal de sapa, siempre que la cobertura ya estuviera disponible. Algunas atribuciones de carácter más convencional incluían: regular las tarifas de agua, aprobar los objetivos de expansión, establecer los estándares de calidad del servicio, imponer impuestos regulatorios y proteger los derechos de los consumidores (cláusula 15).

El Proyecto Múltiple Misicuni ajustado Como se mencionó anteriormente, el pmm fue ajustado como parte de los arreglos con adt. La nueva versión del proyecto incluía una presa de 90 metros con una capacidad para almacenar 100 000 000 m3 de agua y producir 2 m3 de agua por segundo. Esta cantidad de agua sólo incluía 0.5 m3 por segundo para irrigar 2 000 hectáreas de tierra agrícola en la provincia del Cercado. La presa se usaría también para generar 40 megawatts de electricidad. Otros detalles del proyecto y la comparación con la versión original del pmm se muestran en el cuadro 2.

El inicio de la Guerra del Agua Como se explicó en el subtítulo de la p. 42, los conflictos de agua en Cochabamba no eran nada nuevo en el año 2000. Particularmente en las áreas rurales, los campesinos que trabajaban la tierra en los distintos valles y cuencas de Cochabamba contaban con una larga historia de lucha para proteger 30

28 29

Anexo v del Contrato de Concesión. Crespo, “Aguas”, 2000a, p. 8.

Es notable que esta medida difirió de la práctica común en otros países en los que la provisión y manejo de infraestructura ha sido abierto a participación privada. La práctica internacional más común es la de tener a un regulador encargado de arbitrar entre el sector público, los consumidores y los proveedores del servicio.


Fuente: elaboración propia con base en Crespo, “Aguas”, 2000, p. 3.

Alto de la presa 105 m 120 m 95 m Capadidad 125 000 000 de m3 “” 100 000 000 de m3 Longitud del túnel 19.5 km “” 19.2 km 3 3 Producción de agua 3.9 m por segundo 6.6 m por segundo 2.5 m3 por segundo 3 Agua para consumo humano 2.5 m por segundo 2 m3 por segundo 3 Agua para irrigación 1.4 m por segundo 0.5 m3 por segundo Generación de electricidad 120 megawatts 120 megawatts 40 megawatts Municipalidades beneficiadas Cinco municipalidades en Sólo la provincia de el valle de Cochabamba “” El Cercado Superficie de irrigación 6 000 hectáreas “” 2 000 hectáreas

El Proyecto Múltiple Misucni ajustado después de las negociaciones con adt El Proyecto Múltiple Misicuni: cómo fue conceptualizado en 1998 Fase i Fase ii

Cuadro 2. Ajustes al pmm después de las negociaciones con adt


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los recursos hídricos en contra de la explotación para fines urbanos y para defender sus sistemas de manejo tradicional ante distintos intentos por modernizar las leyes y las regulaciones en la materia.31Algunos ejemplos incluyen la Ley de Participación Popular,32 una nueva ley de agua en 1998 y la Ley 2029. Al mismo tiempo, aunque el activismo en las áreas urbanas era mucho más frecuente, la ciudad de Cochabamba fue testigo a lo largo de 1999 de pequeñas manifestaciones contra la privatización del Semapa y en contra de posibles incrementos en las tarifas de agua. Estas protestas urbanas fueron organizadas por el Comité de Defensa del Agua y la Economía Popular (Codaep)33 y por otras organizaciones independientes de la sociedad civil como Pueblo en Marcha. Los esfuerzos de ambos bloques —el urbano y el rural— permanecieron desvinculados hasta noviembre de 1999, cuando la Coordinadora para la Defensa del Agua y de la Vida (de aquí en adelante la Coordinadora) fue creada, casi dos meses después de que la concesión había sido otorgada a adt. Más aún, las protestas sociales escalaron en enero de 2000, cuando el concesionario incrementó las tarifas de agua en un promedio de 35% y un mes después, cuando el gobierno reprimió a manifestantes que se organizaron para llevar a cabo la llamada “toma de Cochabamba”. La Guerra del Agua había comenzado. Poco a poco, distintos grupos, incluyendo asociaciones de vecinos, académicos, campesinos, clases medias, estudiantes y cocaleros, se unieron al movimiento social encabezado por la Coordinadora. Incluso distintas vertientes de los medios llegaron a unirse en la condena generalizada de la población a las respuestas del gobierno; respuestas que habían incluido un estado de sitio, promesas incumplidas de revertir la concesión de agua y la detención de los voceros de la Coordinadora durante los primeros días de abril. A lo largo del conflicto, la Coordinadora se convirtió en un espacio alternativo para que algunos bolivianos expresaran su descontento social y político sobre una gran cantidad de temas, incluyendo la situación económi 31

Peredo et al., Regantes, 2004. La Ley de Participación Popular fue aprobada en 1994. Dicho instrumento fue promovido desde el poder ejecutivo durante la istración de Sánchez de Lozada (1993-1997) con el objetivo de otorgar mayor autonomía istrativa a las 314 municipalidades que habían sido recientemente creadas (véase Ley de Participación Popular, 1994). Es posible que la transferencia de poderes istrativos y del control de la infraestructura a entidades de gobierno local implicara un conflicto con los usos y costumbres que eran practicados tanto por organizaciones campesinas tradicionales como por comunidades indígenas. 33 También conocido como Comité de Defensa del Agua y la Economía Familiar (Codaef). 32


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ca tan precaria, el fracaso de las reformas económicas que no habían logrado mejorar las condiciones de los bolivianos de manera generalizada a lo largo de quince años y el sistema de partidos políticos que imperaba en ese momento. En el caso específico del agua, las demandas cambiaron poco a poco de revisar el contrato de adt y la Ley 2029 a la cancelación definitiva de ambos.34 El 10 de abril, después de varios enfrentamientos entre la polícia y el ejército, por un lado, y la sociedad civil, por otro, el contrato con adt fue finalmente cancelado, la compañía de agua volvió a ser propiedad pública y un modelo de control social fue adoptado más tarde.35 La Ley 2029 fue reformada un mes más tarde, después de intensas negociaciones entre los regantes y los representantes gubernamentales. A lo largo de los años, la Guerra del Agua se convirtió en un parteaguas en la historia de los movimientos sociales y las políticas públicas en Bolivia. Por primera vez desde el inicio de las reformas neoliberales, Bolivia experimentó movilizaciones sociales para rechazar en gran escala, de manera articulada, la introducción de mecanismos de mercado en el sector del sapa. El movimiento de la Coordinadora se volvió emblemático por dos razones. Desde la perspectiva de la movilización social, la Guerra del Agua en Cochabamba se convirtió en un símbolo y una referencia inevitable para todos aquellos que buscaban oponerse a las políticas de libre mercado y a los procesos globalizadores alrededor del mundo.36 Desde una perspectiva institucional y de políticas públicas, la Guerra del Agua se convirtió en un caso clásico de falta de gobernanza y respeto a la ley. En este sentido, el caso de estudio en México ha recibido menos publicidad y atención a escala internacional y ha sido sujeto de una menor cantidad de análisis, en comparación con la Guerra del Agua en Cochabamba. Sin embargo, el conflicto generado por el proyecto aeroportuario ocupa un lugar importante en la historia de las políticas públicas y los movimientos sociales en México y, como se explica en el siguiente apartado, a pesar de situarse en escenarios bastante disímiles hay puntos en común que permiten el ejercicio comparativo para generar un diálogo teórico-conceptual entre los mismos.


59

EL CASO MEXICANO Historia del Proyecto Aeroportuario, 1964-2000 37 La posibilidad de que el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (aicm) enfrentara problemas de capacidad operativa se identificó durante los mandatos de los presidentes Gustavo Díaz Ordaz (1964-1970) y Luis Echeverría Álvarez (1970-1976). La primera propuesta para construir un nuevo aeropuerto fue en el área de Zumpango, en el Estado de México. Dicho proyecto representaba una relocalización del actual aicm y una enorme inversión para desarrollar un nuevo aeropuerto en un sitio que se encontraba relativamente cerca del centroide de la demanda.38 La segunda alternativa de políticas públicas era construir una nueva pista sin necesidad de relocalizar el aeropuerto existente. Esta opción era todavía factible en la década de 1970 porque había una considerable porción de tierra alrededor del aicm que no había sido cubierta por la mancha urbana. Para tomar una decisión al respecto, Echeverría encargó a un consultor independiente la elaboración de un estudio que permitiera comparar ambas alternativas desde una perspectiva técnica, económica y financiera. Dicho estudio concluyó que la mejor solución era hacer mejoras menores al aeropuerto existente sin necesidad de construir una nueva autopista, y ganar tiempo para expropiar la tierra y desarrollar el nuevo aeropuerto en Zumpango. Las mejoras se llevaron a cabo en el aicm existente y la tierra en Zumpango fue expropiada. Sin embargo, la crisis económica de 1976 detonó una caída temporal en la demanda de tráfico aéreo, haciendo que la importancia del proyecto en la agenda de políticas públicas disminuyera considerablemente. Al mismo tiempo, el proyecto perdió inercia política, consecuencia del ciclo sexenal asociado a la sucesión política de aquellos años. Lo que sucedió fue que el gobierno federal emitió los decretos de expropiación pero nunca inició la construcción del nuevo aeropuerto. Algunos años después, los decretos de expropiación fueron revocados y el área fue ocupada 37

34

Olivera, 21 de febrero del 2000, citado por García et al., “Guerra”, 2003, p. 102. 35 Una de las principales características de este modelo fue, precisamente, la inclusión de un conjunto más amplio de representantes de la sociedad civil en el consejo de istración del Semapa. 36 Nash, “Defying”, 2005, p. 21; Vandana Shiva, citada en Olivera y Lewis, “¡Cochabamba!”, 2004, pp. ix-xi.

Gran parte de esta sección se basa en entrevistas a José Antonio Aguilar Narváez; Jaime Corredor; Martha Hilda González; Gilberto López Meyer; Cassio Luiselli; Felipe Ochoa Rosso y otros ex funcionarios y consultores que conocen la historia del proyecto a detalle. Muchas conclusiones también coinciden con Domínguez, “Ventanas”, 2011. 38 Se refiere al punto geográfico que resulta de la distancia promedio entre el sitio donde tentativamente se va a localizar un nuevo aeropuerto y los lugares donde se origina la demanda de tráfico aéreo.



1987 1985 1983 1981 1979 1977 1975 1973 1971 1969 –

200

400

600

1967 800

Fuente: elaboración propia con base en foasc, “México”, 1999.

1989

PIB

1 000

Pasajeros anuales, IAMC

1991

1 200

GDP (millones de dólares, precios de 1999)

5 000 000

10 000 000

15 000 000

20 000 000

25 000 000

Correlación = 0.967

1993

Gráfica 1. Pasajeros anuales en el aicm y pib, México, 1967-1999

1995

Rogozinski, High, 1998, pp. 73-76, y Salinas, México, 2000, p. 406. La opción de un sistema regional de aeropuertos se descartó debido a dificultades logísticas y las deseconomías de escala asociadas a dicha opción.

1997

39

1999

por asentamientos irregulares, lo cual hizo que la alternativa de Zumpango se volviera inviable. De esta manera, la atención se reenfocó en la alternativa de construir una tercera pista en el aicm. Sin embargo, dos factores contribuyeron a posponer la decisión: el colapso de la economía mexicana en 1982 y el cambio de régimen ese mismo año (véanse gráficas 1, 2 y 3). El nuevo presidente, Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988), se enfrentó a un escenario económico desolador. La economía sufría de estancamiento e hiperinflación y, tras la aplicación de programas de ajuste estructural, el Estado redujo su participación en la economía y perdió capacidad de inversión (gráfica 3). La situación empeoró en septiembre de 1985, cuando un terremoto devastó zonas importantes del centro de la ciudad de México. El proyecto aeroportuario difícilmente iba a figurar en las prioridades de la agenda de políticas públicas. Los retos principales para el siguiente presidente, Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), se enfocaban en la restructuración de la economía y en encontrar estrategias para recuperar la legitimidad del partido en el poder.39 El tema del aeropuerto no regresó a la escena política sino hasta 1992, cuando la economía comenzó a recuperarse y era evidente que la capacidad aeroportuaria sería rebasada eventualmente. Los análisis de las distintas alternativas de solución tuvieron lugar desde la mitad y hasta finales de la istración del presidente Ernesto Zedillo (1994-2000) y, por primera vez, incluyeron sitios potenciales que estaban más alejados del centroide de la demanda. Hacia finales de 1994, y tras una primera etapa de análisis comparativos, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (sct) arribó a una lista corta con dos posibles alternativas: Texcoco en el Estado de México y Tizayuca en el estado de Hidalgo.40 La principal ventaja de Texcoco era la posibilidad de construir tres pistas paralelas que podían operar de manera simultánea de acuerdo con los estándares aeronáuticos de la época. En el caso de Tizayuca, las especificidades topográficas hacían imposible la operación de tres pistas de manera simultánea sin que se generaran riesgos importantes para la seguridad de los pasajeros. Por lo tanto, si la opción de Tizayuca era elegida, ello requería que el aeropuerto actual continuara ope-

Pasajeros, IAMC

60

40


Gráfica 2. pib en México, 1940-2000 (billones de dólares, precios de 1999)

Segunda fase, ajuste estructural

1996

1995

1994

Déficit público

Ingreso público

Gasto público total

1998

1988

1987

1984

1983

1982

1981

1980

% PIB

Años

Fuente: elaboración propia con base en datos del Banco de México, en . [Consulta: 21 de agosto de 2014.]

–20

–10

0

1985

10

Primera fase, ajuste estructural

1990

20

1991

30

1992

40

1986

Choque económico

1993

Inicio de la Terremoto crisis de deuda Ciudad de México

1997

50

1989

Gráfica 3. Finanzas públicas en México, 1980-1999 (% del pib)

1999

Fuente: elaboración propia con base en datos del Banco de México, en . [Consulta: 21 de agosto de 2014.]


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rando y su capacidad sería de cualquier manera excedida en un periodo de 20 años. En pocas palabras, la solución Tizayuca-aicm constituía una alternativa subóptima en comparación con el sitio de Texcoco. Sin embargo, había una fuerte controversia sobre la opción de Texcoco debido a que estaba situada parcialmente en la Zona de Restauración Ecológica del ex lago de Texcoco (zreelt) y otra parte del proyecto quedaría en una zona ejidal. Adicionalmente, la presencia de aves migratorias en la zreelt causaba dudas sobre la seguridad aeronáutica. Por estas razones, incluso cuando Texcoco representaba una mejor solución técnica para cubrir la demanda de tráfico aéreo en el largo plazo, la incertidumbre sobre los costos ambientales y políticos hizo que el gobierno dudara sobre la conveniencia de esta alternativa. De hecho, algunos entrevistados anónimos que participaron de manera cercana en el proceso de toma de decisiones en esta época aseguran que la alternativa de Tizayuca fue favorecida en lugar de Texcoco hacia finales de 1995, aunque nunca se hizo pública la decisión. Además de las presiones por parte del Estado de México, surgieron nuevos estudios elaborados por consultores independientes donde se aseguraba que Texcoco era la mejor alternativa. Las presiones inclinaron la balanza de nuevo en favor de este último proyecto y contribuyeron a que la decisión se postergara nuevamente. Al final de 1998, el gobierno federal cambió su postura y mostró mayor simpatía por el caso de Texcoco. Sin embargo, nunca hubo un pronunciamiento oficial al respecto. En 2000 Vicente Fox (2000-2006) se convirtió en el primer presidente de oposición después de que el Partido Revolucionario Institucional (pri) había gobernado de manera continua por siete décadas. En este contexto, la principal premisa era llevar a cabo todo lo que el régimen anterior no había concretado y el proyecto aeroportuario era sólo una de muchas iniciativas en la lista. Sin embargo, el nuevo gobierno se enfrentó a una difícil decisión entre Texcoco y Tizayuca y se abocó a revisar los estudios, reportes y análisis que ya existían. De acuerdo con la división de tareas institucionales, la Semarnat estaría a cargo de un análisis comparativo entre ambas alternativas para establecer los requerimientos ambientales de cada una. Entonces, una vez que Semarnat había completado esta tarea, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (sct) evaluaría dichos requerimientos y los internalizaría en la evaluación financiera del proyecto. Sin embargo, la atmósfera política se vio enrarecida por el hecho de que la Semarnat y la sct pertenecían al gobierno federal. Es decir, debido a la sospecha de que la coalición que apoyaba al proyecto Texcoco era


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la misma que estaba a cargo de evaluar sus impactos ambientales. La tensión se resolvió comisionando, una vez más, la realización de un estudio independiente. Esta vez se trató de un centro de investigación académica: la unam. El resultado fue un informe de proporciones titánicas que incluía doce amplias dimensiones evaluativas, comparando el estatus del aeropuerto actual con tres escenarios prospectivos hacia 2020 para cada alternativa.41 El estudio se concluyó en julio de 2001; la Semarnat publicó sus recomendaciones en agosto del mismo año42 y la sct anunció la decisión en octubre. En otras palabras, pasaron diez meses entre la toma de posesión de Vicente Fox y el anuncio de Texcoco. Mientras tanto, el gobierno federal dejó abierta la puerta para que el gobierno del Estado de México y el gobierno del estado de Hidalgo —ambos gobernados por el pri— cabildearan en favor de sus respectivos proyectos.43

Texcoco: descripción del proyecto Características generales El nuevo aeropuerto sería localizado en la parte oriente de la ciudad de México, a 15 km del actual aicm. El proyecto consistía en tres pistas paralelas que requerían de 3 966 hectáreas de tierra para poder operar de manera simultánea. De esta superficie, 1 851 hectáreas eran para la zreelt y el resto eran ejidos (véase mapa 5).44 Para compensar los impactos ambientales en la zreelt, el presupuesto incluía 4 105 hectáreas adicionales45 que serían usadas para regulación hídrica, reforestación, restauración de suelos y áreas verdes. En total, los decretos de expropiación incluían 5 391 hectáreas de tierra ejidal y afectarían a 4 475 propietarios en trece comunidades de tres municipalidades: Atenco, 41

unam, “Evaluación”, 2001, en . [Consulta: 15 de agosto de 2004.] Las variables eran abastecimiento de agua, riesgos de inundación, vulnerabilidad de los acuíferos, calidad del aire, degradación del suelo, expansión de la mancha urbana, ruido, uso del suelo, geofísica, biodiversidad, riesgos meteorológicos y riesgos telúricos, por vulcanismo e inundaciones. 42 Semarnat, “Requerimientos”, 2001. 43 Diez meses no son suficientes para evaluar la localización de un nuevo aeropuerto. Sin embargo, distintas alternativas habían sido analizadas por más de tres décadas y en el caso específico de Texcoco había análisis que se remontaban hasta diez años atrás. 44 Conagua, Estudio, 2001. 45 829 hectáreas habían sido donadas por el gobierno del Estado de México.


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Texcoco y Chimalhuacán (véase mapa 5 y cuadro 3). En su conjunto, el proyecto requería de una inversión de 3.5 billones de dólares y la infraestructura estaba planeada para cubrir el crecimiento esperado de tráfico aéreo por 50 años, con posibilidades de convertirse en uno de los aeropuertos más grandes de América Latina.

“Sinergias” ambientales y económicas La importancia medioambiental del ex lago de Texcoco se puede entender mejor a partir de una breve descripción de su deterioro histórico. Originalmente, el lago de Texcoco era parte de un sistema lacustre donde se situaba la ciudad prehispánica de Tenochtitlan (1321-1521). Se trataba, de hecho, del principal cuerpo de agua que regulaba la bajada de los once ríos del oriente y del río Churubusco (véase mapa 4). Sin embargo, después de la conquista española, las autoridades coloniales completaron el Tajo de Nochistongo, un enorme proyecto —de hecho, un megaproyecto— cuya finalidad era drenar el sistema de lagos de la ciudad de México. El lago de Texcoco se convirtió en una enorme área desértica, compuesta principalmente por suelos salinos y erosionados, lo cual interfirió irreversiblemente con el ecosistema del Valle de México.46 A lo largo de las décadas de 1950 y 1960 la desertificación en el ex lago de Texcoco se convirtió en la principal fuente de contaminación del aire debido a la dispersión de partículas suspendidas.47 Al mismo tiempo, la ciudad continuó experimentando serias inundaciones debido a la ausencia de un cuerpo de agua que contribuyera a la regulación hídrica en el valle. Como resultado, las autoridades declararon el ex lago de Texcoco como zona de restauración ambiental en 1971. Los objetivos principales de dicha zona eran: incrementar la cobertura de áreas verdes para reducir la emisión de partículas suspendidas, desarrollar cuerpos artificiales de agua para incrementar la regulación hídrica de la ciudad de México y restaurar parcialmente la subcuenca de Texcoco.48

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Cuadro 3. Comunidades afectadas por los decretos de expropiación Comunidades Municipio Francisco I. Madero Nexquipayac San Francisco Acuescomac San Salvador Atenco Santa Isabel Ixtapan Chimalhuacán Huexotla Magdalena Panaoya San Bernardino San Felipe y Santa Cruz de Abajo San Martín Santiago Cuautlalpan Tocuila Total

Área Número (hectáreas) de titulares

Atenco 290.8056 326 Atenco 888.6988 677 Atenco 230.8392 296 Atenco 1 078.5877 1482 Atenco 1 252.14 601 Chimalhuacán 311.72 398 Texcoco 91.8239 57 Texcoco 23.7389 24 Texcoco 101.0845 n.d. Texcoco 243.3879 n.d. Texcoco 145.1579 38 Texcoco 133.7957 78 Texcoco 599.474 398 5 391 4 375

Fuente: elaboración propia con base en Semarnat, Decreto, 2001, y sra, Decreto, 2001.

Desde 1971 se incrementó la regulación hidráulica y se redujo sustancialmente la emisión de partículas suspendidas. Sin embargo, los resultados fueron limitados en comparación con los objetivos originales. La principal razón fue la falta de recursos financieros suficientes para llevar a cabo las inversiones y los trabajos de mantenimiento planeados.49 De esta manera, el naicm era percibido como una valiosa oportunidad para atraer más recursos y reforzar la zreelt.50 Más aún, la sinergia no sólo era financiera sino técnica. De acuerdo con la versión oficial del proyecto, la infraestructura hidráulica del nuevo aeropuerto podía utilizarse para incrementar la regulación hidráulica de los once ríos del oriente, reduciendo de esta manera el riesgo de inundaciones en la ciudad.

46

Véase Domínguez, “Historia”, 2010, y Luiselli, “Towards”, 2003, p. 85. Las partículas suspendidas incluyen desde polvo generado por actividades agrícolas hasta tierra, polen, plantas e insectos. Véase World Health Organization, “who”, 2003, p. 2, en . [Consulta: 13 de abril del 2004.] 48 Semarnat, “Algunas”, 2001. 47

49

gua,

Entrevista con el ingeniero Próspero Ortega, director de Infraestructura Hidráulica, Conaciudad de México, septiembre de 2003. Domínguez, “When”, 2012, p. 246.

50


Fuente: elaboración propia con base en cna, “Estudio”, 2001.

Mapa 4. Los lagos originales de la ciudad de México


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Más allá de la zreelt se esperaba que el proyecto contribuyera también con recursos financieros para la restauración de la subcuenca de Texcoco —lo cual era necesario para favorecer la infiltración de agua a los acuíferos— y para el desarrollo de nueva infraestructura para el tratamiento de agua, reduciendo la dependencia de la ciudad en fuentes externas de abastecimiento de agua. Se estimaba que estas actividades podrían en su momento generar 5 400 empleos durante las etapas de construcción y cerca de 1 500 empleos permanentes para el mantenimiento de la nueva zona ecológica. Un programa de reconversión productiva había sido previsto también para las comunidades afectadas por los decretos de expropiación.51 La localización de la zreelt en medio de una de las zonas con mayores niveles de marginación social y económica siempre había sido un factor que había influido en la proliferación de asentamientos ilegales.52 Por ejemplo, el área original de la zreelt era de 14 000 hectáreas pero tuvo que reducirse a 11 600 hectáreas en 1982, resultado de la presión generada por el crecimiento urbano, principalmente a través de la expansión de asentamientos irregulares.53 En este sentido, se esperaba que la propia infraestructura hidráulica del proyecto aeroportuario ayudara a contener las invasiones irregulares que amenazaban la integridad de la zreelt. Al mismo tiempo, un proyecto de estas magnitudes podía atraer nuevas actividades comerciales y de servicios de tal manera que el oriente de la ciudad de México se consolidara como un subcentro urbano, catalizando así las posibilidades de desarrollo económico.54 Finalmente, dada la distancia entre el naicm y el aicm, ambos aeropuertos no podían operar de manera simultánea y, por tanto, el antiguo aeropuerto tendría que ser cerrado. De acuerdo con la versión oficial del proyecto, esto permitiría la reconfiguración de 820 hectáreas del actual aicm con la finalidad de promover actividades de alto valor agregado y bajo impacto ambiental. La infraestructura urbana y los servicios de la zona serían también mejorados como parte de este esquema de renovación urbana.

51

Semarnat, “Plan”, 2001. Entrevista a Rodolfo Tuirán, Subsecretaría de Desarrollo Urbano (2002-2006), México, septiembre de 2003. 53 Semarnat, Decreto, 2001, p. 48. 54 Semarnat, “Nuevo”, 2001. 52


Copia privada. Exclusiva para procedimientos istrativos Fuente: elaboración propia con base en Domínguez, “When”, 2012, p. 237, y Semarnat, “Algunas”, 2001, y Semarnat, “Nuevo”, 2001.

Mapa 6. Comunidades afectadas

Fuente: elaboración propia con base en Domínguez, “When”, 2012, p. 237, y Semarnat, “Nuevo”, 2001.

Mapa 5. Localización del proyecto-zreelt


Mientras tanto, una historia paralela se gestaba al margen de las discusiones —algunas públicas y otras, no tanto— sobre la mejor alternativa para construir el naicm. Hacia finales de 1999 la población que vivía en el área de Texcoco ya había comenzado a organizarse para informarse sobre los detalles del proyecto. Distintos grupos surgieron en Atenco y en las comunidades aledañas en el año 2000 para rechazar la construcción del nuevo aeropuerto en su tierra.55 Por lo menos cinco marchas de protesta se registraron entre julio y octubre de 2001 con entre 40 y 250 participantes (véase gráfica 4). El número y la intensidad de las protestas escalaron inmediatamente después del anuncio oficial de que el proyecto sería construido en Texcoco. A partir de ese momento los grupos que rechazaban el nuevo aeropuerto combinaron acciones de protesta activa en las calles con medidas institucionales, incluyendo una controversia constitucional ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Los pobladores organizaron un “golpe de Estado” en Atenco y lo declararon “municipalidad autónoma”.56 Los manifestantes llegaron a usar servidores públicos como escudos humanos para bloquear los s carreteros, tomaron control de las oficinas municipales, expulsaron a la policía municipal y crearon el Frente de Pueblos en Defensa de la Tierra (fpdt).57 El llamado a levantarse y defender la tierra llegó rápidamente a otras comunidades afectadas por los decretos expropiatorios.58 Hacia diciembre de 2001, los manifestantes incluían a estudiantes radicales, maestros en huelga y simpatizantes del movimiento zapatista en Chiapas.59 El máximo número de participantes en estos actos llegó a incrementarse hasta 3 500 en noviembre y 2 500 en diciembre (gráfica 4).60 No pasó mucho tiempo antes de que el Frente de Pueblos controlara el a la cabecera municipal de Atenco y se encargara de organizar 55

Algunos ejemplos incluyen al Frente Popular del Valle de México (fpvm) y a los Habitantes Unidos por San Salvador Atenco (Haussa). Véase Edomex, “Acciones”, 2003. 56 Reforma, “Autónomos”, 2002, y Salinas y Alvarado, “Brutal”, 2002. 57 A lo largo de este trabajo nos referiremos a esta organización simplemente como Frente Popular. 58 Edomex, “Cronología”, 2003. 59 A menos que se especifique lo contrario nos referiremos al Ejército Zapatista de Liberación Nacional (ezln). 60 Edomex, “Cronología”, 2003.

Gráfica 4. Número de personas participando en actos de protesta, julio de 2001-diciembre de 2003

Machetes en contra del aeropuerto en Atenco y Texcoco

Fuente: elaboración propia con base en Alcayaga, Atenco, 2002; Estado de México, “Cronología”, 2003; Stevenson, “Groups”, 2002, en . [Consulta: 25 de abril de 2004.]

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algunas actividades públicas, como festivales y otras fiestas tradicionales. Las manifestaciones públicas incluían dramatizaciones teatrales por parte de estudiantes universitarios, el uso de palos y machetes como símbolos de la lucha campesina para defender su tierra y referencias a quejas históricas y héroes revolucionarios como Emiliano Zapata.61 Sin embargo, las quejas no se enfocaban primordialmente en los impactos ambientales de Texcoco tal como lo había previsto el gobierno federal. ¿Cuál era la principal queja? De acuerdo con los decretos de expropiación, el precio de la tierra se había estipulado en 7.5 pesos por metro cuadrado en el caso de la tierra de temporal y de 25 pesos por metro cuadrado en el caso de la tierra irrigada. Incluso más allá de Texcoco y de Atenco, la población general se sintió indignada por los términos en los que se había llevado a cabo la expropiación de tierra para el proyecto aeroportuario.62 Una variedad de ong, intelectuales, escritores, periodistas, ex integrantes del movimiento estudiantil de 1968 y otras figuras públicas expresaron su indignación y condena al proyecto. En algunos casos las protestas se convirtieron en una oportunidad para expresar el descontento alrededor de distintos temas, incluyendo las políticas económicas neoliberales, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan) y la posibilidad de reformas fiscales y energéticas a nivel nacional. De manera recíproca, integrantes del Frente de Pueblos comenzaron a mostrar su apoyo por otros grupos que tenían en común la lucha en contra de un gobierno abusivo e incomprensivo.63 El conflicto alcanzó su momento de mayor tensión el 11 de julio de 2002, cuando se suscitó un enfrentamiento entre la policía estatal y simpatizantes del Frente de Pueblos después de que estos últimos intentaron acercarse al gobernador del Estado de México en un acto público. Trece campesinos, incluyendo dos líderes, fueron arrestados mientras que 19 oficiales de policía fueron tomados como rehenes. La tensión creció cuando el Frente de Pueblos amenazó con quemar a los rehenes vivos y no cesó hasta que las autoridades accedieron a hacer un intercambio de prisioneros.64 El 1 de agosto de 2002 el presidente Fox anunció la cancelación del proyecto aeroportuario. El argumento central era que el costo de cualquier 61

Edomex, “Cronología”, 2003. Entrevista con Francisco Kuri-Pérez, delegado presidencial para la negociación del aeropuerto, ciudad de México, septiembre de 2005. 63 Entrevista a Adán Espinoza, vocero del fpdt, ciudad de México, septiembre de 2003. 64 Stevenson, “Groups”, 2002, en . [Consulta: 25 de abril de 2004.] 62


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negociación adicional excedía por mucho los beneficios de Texcoco como alternativa de políticas públicas. La cancelación vino de manera abrupta. Incluso algunos funcionarios públicos de alto nivel dentro del sector transporte y telecomunicaciones fueron tomados por sorpresa y, al parecer, prácticamente nadie en el gobierno del Estado de México fue notificado con anticipación.

CONCLUSIONES Este capítulo ha cumplido con el objetivo de ofrecer una breve descripción de la trayectoria histórica de ambos casos de estudio. Por un lado, las primeras secciones han descrito los problemas de agua que Cochabamba, en Bolivia, ha enfrentado históricamente. Como se ha argumentado, los conflictos sociales generados por el preciado líquido no eran nuevos en 2000. La insuficiente cobertura de agua sólo puede entenderse con una perspectiva histórica que nos remonte a la revolución boliviana y que fue deteriorándose a lo largo de las siguientes décadas. Las dificultades para instrumentar soluciones de largo plazo, incluyendo la postergación del pmm, deben también estudiarse con una perspectiva histórica de varias décadas. Los conflictos entre los usos urbanos y rurales del agua se derivan en gran medida de este contexto. Finalmente, en relación con el caso boliviano, se ha descrito la concesión del Semapa-Misicuni que fue otorgada a adt en 1999 y las movilizaciones sociales que surgieron poco tiempo después. Por otro lado, las últimas secciones de este capítulo han descrito la manera en que el proyecto para un naicm apareció en la agenda de políticas públicas casi tres décadas antes del anuncio oficial del proyecto en Texcoco en 2001. Se ha ofrecido una breve relación de los factores y circunstancias que contribuyeron a que la decisión fuera postergada, sin omitir factores económicos, ambientales y políticos. Como parte de este preámbulo al caso mexicano, se ha ofrecido asimismo una descripción de las principales implicaciones ambientales, económicas y sociales del naicm y una relación general de las movilizaciones sociales en contra del proyecto, así como de algunos eventos que al parecer orillaron al gobierno federal a cancelarlo. En su conjunto, a pesar de las diferencias notables entre Bolivia y México, los casos específicos de la Guerra del Agua y del conflicto alrededor del naicm muestran historias similares que permiten una comparación útil entre ambos. Se trata de dos experiencias en las que un proyecto de infraes-


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tructura, cuya instrumentación había sido pospuesta por mucho tiempo en la agenda de políticas, es promovido por un gobierno electo democráticamente, detonando protestas y movilizaciones sociales que logran su eventual cancelación. ¿Qué nos dicen estos casos sobre la relación entre políticas públicas y movimientos sociales en la región de América Latina? ¿Qué implicaciones podemos identificar para los procesos de desarrollo en general? ¿Podemos identificar pautas que nos permitan abordar otros casos similares en otros países latinoamericanos?

II. POLÍTICAS PÚBLICAS

INTRODUCCIÓN El estudio formal de las políticas públicas surgió en la década de 1960 como un área de las ciencias políticas. Aunque los orígenes intelectuales se remontan al trabajo de Woodrow Wilson, The Study of istration de 1887,1 el estudio de las políticas públicas no se consolidó realmente sino hasta después de la segunda guerra mundial. Fue hasta entonces que los gobiernos se preocuparon por construir la capacidad istrativa necesaria para producir acciones públicas con la finalidad de promover el desarrollo social y económico.2 Las definiciones varían según distintos autores y perspectivas teóricas, pero —al menos de acuerdo con los enfoques más tradicionales— un rasgo en común es la idea de que la política pública se constituye por acciones iniciadas por agencias gubernamentales para resolver problemas de interés público. Por ejemplo, Anderson se refiere a la política (policy) como un curso de acción que es seguido por un agente o conjunto de agentes para solventar algún asunto de preocupación general y a las políticas públicas (public policy) como aquellas que son desarrolladas por cuerpos y funcionarios gubernamentales.3 El campo de las políticas públicas debe ser distinguido de la istración pública. Esta última se relaciona con la producción de conocimiento relevante desde un punto de vista técnico, organizativo o istrativo y 1 2 3

Drewry, “Political”, 1996, p. 197. Esman, Management, 1991, p. 5, y John, Analysing, 1998, pp. 1-6. Citado en Nelson, “Public”, 1996, p. 554.


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que, por lo tanto, trabaja con el contenido de las políticas públicas. El primero, en contraste, es más holístico y se relaciona con la producción de conocimiento en torno a los procesos y las pautas que influyen en los resultados de la política pública dentro de un sistema político determinado.4 La línea que divide un campo de otro puede ser muy delgada, pero para los propósitos de este libro se considera que el análisis de las políticas públicas —con el cual abordaremos los casos de estudio— constituye una manera de producir conocimiento referido principalmente al contexto y los procesos a partir de los cuales se discuten, aprueban e instrumentan las iniciativas gubernamentales. Dentro del enorme universo de modelos y perspectivas teóricas que abordan las políticas públicas, proponemos aplicar en este trabajo el Modelo de Vertientes Múltiples (mvm) propuesto por Kingdon5 y complementarlo con algunas aportaciones teóricas de otros modelos como el de las coaliciones de política pública de Sabatier6 y el modelo de equilibrios puntuados de Baumgartner y Jones.7 El principal objetivo es generar un diálogo entre los datos empíricos y algunos conceptos teóricos y dimensiones analíticas concretas, con énfasis en las siguientes categorías: las llamadas ventanas de oportunidad (o ventanas de política pública); los cambios históricos en los valores y principios de política pública que predominan en un momento dado; la configuración y distribución de las coaliciones conformadas por distintos actores; y el grado de apertura de algunos subsistemas de política pública. El siguiente apartado ofrece algunos argumentos que justifican la elección de este aparato teórico y conceptual para darle sentido a la información meramente descriptiva que fue presentada en el capítulo anterior. Los subtítulos de las páginas 88 y 114 entran en materia y abordan directamente el caso del proyecto para un nuevo aeropuerto y el caso de la concesión del Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado (Semapa-Misicuni) en Cochabamba. En su conjunto, este capítulo pretende darle forma al primer “ladrillo” de una explicación más sistemática para, en capítulos posteriores, integrar ambos análisis, tanto de las políticas públicas como el de los movimientos sociales.

II. Políticas públicas

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¿POR QUÉ HABLAR DE VENTANAS DE OPORTUNIDAD, COALICIONES DE POLÍTICA Y MONOPOLIOS DE POLÍTICA PÚBLICA? Procesos y contextos El mvm estudia la manera como ciertos temas, y no otros, se posicionan en la agenda gubernamental y se mantienen en la agenda de decisiones8 para luego ser instrumentados.9 El mvm rechaza la idea de que el proceso de políticas públicas consista en una serie de pasos lineales y racionales que empiezan cuando surge un problema y que continúan cuando este es analizado para determinar las soluciones disponibles y cuando una de estas soluciones es elegida de acuerdo con ciertos parámetros técnico-racionales. En contraste, el mvm propone un sistema de interacciones relativamente independientes que funcionan con base en tres vertientes: problemas, soluciones de política pública y contextos políticos. La principal premisa del mvm es que un tema sólo logra entrar a la agenda cuando tres cosas coinciden en el tiempo: 1) cuando hay un problema; 2) cuando hay una alternativa de solución (política pública), y 3) cuando hay alguien que está dispuesto a promover dicha solución —el llamado emprendedor de políticas públicas.10 La primera vertiente del mvm explica la manera en que los problemas llegan a “capturar” la atención de los tomadores de decisión, lo cual puede suceder en al menos cuatro formas diferentes: los indicadores disponibles para medir o monitorear cierta variable relevante en un sector específico de políticas públicas sugieren que un problema existe; hay nuevos estudios que se llevan a cabo y ofrecen una perspectiva distinta; la evaluación de programas existentes de política pública muestran que hay una falla; o bien, un evento dramático como una crisis o un desastre contribuye a captar la atención sobre cierta situación en particular.11 El número de operaciones en el caso de un aeropuerto o la disponibilidad de agua potable en el caso de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado (sapa) son ejemplos de indicadores que de alguna manera pueden hacer sonar las alarmas. La conclu 8

4

Nelson, “Public”, 1996, p. 552. Kingdon, Agenda, 1984. 6 Sabatier, “Political”, 1988, y Sabatier, Toward, 1991. 7 Baumgartner y Jones, “Agenda”, 1991, y Agendas, 1993. 5

Por agenda gubernamental se refiere a una lista de temas en los cuales prestan atención los actores públicos mientras que la agenda de decisiones se refiere a una lista de temas que forman parte de la agenda gubernamental pero sobre los cuales, además, se están tomando decisiones de manera activa. Véase Kingdon, Agendas, 1984, pp. 4, 142-143. 9 John, Analysing, 1998, y Kingdon, Agendas, 1984. 10 Domínguez, Ventanas, 2010, pp. 64-65. 11 Kingdon, Agendas, 1984, pp. 90-102.


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sión de estudios técnicos confirmando la sobreexplotación de recursos de agua subterráneos o de estudios prospectivos que sugieren la posibilidad de incrementos en la actividad aeroportuaria en el futuro pueden hacer que ciertos temas entren —o vuelvan— a la agenda de decisiones del gobierno, incluso si estos ya habían sido descartados con anterioridad. La segunda vertiente del mvm explica la manera en que las propuestas de solución a un problema son generadas a lo largo del tiempo. Los actores en esta vertiente son especialistas en cierta área o subsistema de políticas públicas —salud, transporte, vivienda, desarrollo, etc.— y normalmente pertenecen a lo que Kingdon llama “grupo de actores ocultos”. Se trata de de ciertas comunidades de política pública o “comunidades epistémicas”.12 Son investigadores, consultores o analistas de política pública que trabajan de manera independiente o al servicio de algún grupo de interés en particular. Como parte de su trabajo diario contribuyen a la acumulación de conocimientos sobre ciertos temas.13 La presencia de emprendedores de política pública es un factor crucial que influye en la dinámica de esta vertiente, pues son este tipo de actores quienes normalmente abogarán en favor o en contra de un proyecto o de una política pública, y tratarán de “venderlo” en espera de beneficios futuros, sin omitir, por ejemplo, la posibilidad de nombramientos políticos en el futuro. Sin embargo, impulsar un proyecto para que permanezca en la agenda de políticas públicas no es tarea fácil. En muchos casos se requieren de años de trabajo, y el éxito no sólo depende del ejercicio del poder y de la capacidad de influencia que tengan los emprendedores de política pública, sino que depende del propio contenido de las propuestas en cuestión. Para sobrevivir en la agenda, cualquier propuesta debe cumplir con al menos tres criterios: factibilidad técnica, aceptabilidad de valores y anticipación de restricciones futuras. La primera condición —factibilidad técnica— depende en gran medida de la fase de ejecución. Después de todo, la idea de instrumentar un proyecto sólo puede sobrevivir en el largo plazo si es de hecho físicamente posible. La segunda condición para que una propuesta sobreviva es su aceptabilidad entre cierta comunidad de especialistas; es decir, que un proyecto sea aceptable o no, depende de los valores de política pública 12

Este término se refiere a un conjunto de actores que comparten conocimientos y lenguajes sobre un sector de políticas públicas, lo cual les confiere autoridad para hacer juicios y recomendaciones de política pública en calidad de “expertos”. El término originalmente fue acuñado por Haas, “Introduction”, 1992. 13 Kingdon, Agendas, 1984, p. 117.


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que prevalecen en un momento dado, tales como “equidad”, “eficiencia” o el “rol del Estado versus el mercado”. También depende de ciertos principios de política pública tales como “conservación ambiental”, “participación del sector privado”, “disciplina fiscal” o “atracción de inversiones”.14 La tercera condición para que una idea sobreviva en la agenda de políticas públicas se relaciona con la anticipación de restricciones futuras, incluyendo restricciones presupuestarias y la aceptación pública hacia cierto tipo de proyectos.15 ¿Qué tipo de valores de política pública y qué concepciones de factibilidad técnica influyeron para que los proyectos en cuestión tomaran la forma que tomaron en Bolivia y México? ¿Qué conflictos se registraron entre distintos valores y objetivos de política pública y entre estos y distintos intereses políticos? ¿De qué manera fueron exacerbados estos conflictos en el contexto de las llamadas ventanas de oportunidad? Estas son algunas preguntas que pretendemos resolver en las siguientes secciones de este capítulo. La confluencia entre problemas y soluciones explica en gran medida la manera en que se va formando la agenda de políticas públicas. Sin embargo, la explicación queda incompleta si no se toma en cuenta el contexto sociopolítico más amplio; es decir, si no incorporamos al análisis la vertiente de los contextos políticos. Esta vertiente se forma, entre otras cosas, por el estado de ánimo de la población en general (public mood), por campañas de ciertos grupos de presión, resultados electorales y distribución ideológica que prevalece en el sistema electoral en un momento dado.16 Desde la perspectiva del hacedor de políticas públicas, esta vertiente está conectada a la presencia o ausencia de un campo fértil para promover e instrumentar exitosamente cierta iniciativa. El precio puede ser muy alto si uno no presta 14

John Kingdon –y otros autores– usan los términos “principios de política pública” (policy principles), “valores de política pública” (policy values) y “creencias de política pública” (policy beliefs) de manera indistinta. Para efectos de este libro, los términos “valores de política pública”, “valores normativos” y “valores culturales centrales” (este último usado por Brint, “Rethinking”, 1990, p. 374) serán usados como conceptos equivalentes que se refieren a ideas o valores generales y abstractos que son tomados en cuenta como mecanismos orientadores de ciertos procesos de política pública. En contraste, los términos “principios de política” serán usados para referirse a parámetros y objetivos concretos de política pública que son tomados en cuenta cuando se diseña un proyecto o una solución específica. En la práctica, y como se verá más adelante en su aplicación a los casos de estudio, los valores normativos o de política pública y los principios de política pública están estrechamente relacionados entre sí. Finalmente, el término “creencia de política pública” se usará principalmente para describir uno de los factores que contribuyen a mantener la cohesión al interior de ciertas coaliciones de política. 15 Kingdon, Agendas, 1984, pp. 125-138. 16 Ibid., p. 145.


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suficiente atención a las necesidades de negociación y construcción de consenso entre distintos actores políticos, al papel que desempeñan ciertos políticos clave o a la posibilidad de oposición social, incluyendo el surgimiento de movimientos sociales y otros actores beligerantes. El mvm puede ser criticado en varios frentes. Por ejemplo, según Zahariadis,17 dicho modelo no explica satisfactoriamente las relaciones entre las etapas de formación e instrumentación de la política pública. De acuerdo con Weir,18 esto se debe en parte a que el mvm considera que las tres vertientes están separadas cuando en realidad pueden existir interrelaciones importantes entre ellas. Por otra parte, el mvm enfatiza el papel que tienen los jugadores “formales” y deja fuera del análisis el posible impacto de aquellos que participan en actividades de protesta o que prefieren usar otros canales, no institucionalizados o poco convencionales, para hacer política.19 A pesar de estas críticas, la principal contribución del mvm es que integra dentro de un mismo marco teórico el papel de jugadores individuales, instituciones, redes y eventos en el macrocontexto.20 Esta característica es lo que hace que, con los debidos ajustes, el mvm sea un buen candidato para vincular el análisis desde las políticas públicas con el estudio de la política de movimientos sociales y grupos beligerantes en general. Al analizar con detenimiento los casos de estudio, veremos que la decisión de promover el proyecto aeroportuario en la ciudad de México en 2001 y la decisión de instrumentar la concesión del Semapa-Misicuni en 1999 pueden ser explicadas por el surgimiento de una ventana de oportunidad al estilo de las ventanas propuestas por el mvm de John Kingdon.

Los actores y sus coaliciones Otra posible crítica al mvm es el uso de categorías relativamente simples para describir a los distintos actores que entran al juego de promover u oponerse a cierta iniciativa. Como lo señala Domínguez,21 el mvm usa categorías tales como grupos de presión, medios o istración en turno. Más aún, a 17

Zahariadis, “Ambiguity”, 1999, pp. 81-85. Weir, “Ideas”, 1992, p. 191. 19 Domínguez, Ventanas, 2010, pp. 66-67. 20 Zahariadis, “Ambiguity”, 1999, p. 78. 21 Domínguez, Ventanas, 2010, pp. 66-67.


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veces parece que Kingdon asume que los actores en cada una de estas categorías generalmente se mueven en una sola dirección. Sin embargo, como lo muestran los casos de Bolivia y México, esto no siempre es así. Algunos grupos ambientales pueden estar divididos en cuanto a los impactos y la aceptabilidad de cierto proyecto de infraestructura; los medios de comunicación pueden estar divididos según distintas orientaciones ideológicas y distintos niveles y oficinas de gobierno pueden tener intereses encontrados en cierto sector de política. Por estas razones es necesario encontrar una descripción más sofisticada de los distintos participantes en el proceso de políticas públicas. Una alternativa es referirnos al concepto de “coaliciones de política pública” (advocacy coalitions). Este concepto, utilizado originalmente por Sabatier y Jenkins-Smith,22 incorpora una dimensión explicativa que Kingdon no incluye en su análisis: en gran medida, las divisiones y confrontaciones de los participantes en un sector de política pública se basan en los conocimientos y creencias que distintos actores comparten o no en torno a cierto problema y sus soluciones posibles. Si los actores tienen distintas creencias sobre un problema y sus posibles soluciones, esto abre oportunidades para que se coordinen y alineen a fin de promover ciertos proyectos en específico. Los emprendedores de política pueden usar distintos canales de política pública para impulsar sus propuestas, coexistiendo y compitiendo entre sí hasta que se tome una decisión definitiva sobre qué propuesta subsistirá y será finalmente instrumentada. Por lo tanto, las coaliciones de política constituyen factores críticos detrás de la lucha que tiene lugar en la vertiente de las soluciones; se trata de una competencia entre distintos proyectos e ideas de política pública. Y sin embargo hay límites en esta lucha pues distintas coaliciones pueden compartir valores de política y anticipar restricciones similares en el futuro. Por ejemplo, los niveles de gobierno federal y estatal pueden estar de acuerdo en que el principio de sustentabilidad ambiental es crucial y que debe ser considerado como parte de la evaluación de cualquier (mega)proyecto de infraestructura, pero esto no descarta desacuerdos sobre cuál es el sitio “ideal” para llevar a cabo dicho proyecto ya que las coaliciones pueden mostrar diferencias, incluso sobre la propia definición del problema de política pública que quiere atenderse. Una coalición podría definir el pro-

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Sabatier, “Political”, 1988; Sabatier, Toward, 1991; Sabatier y Jenkins-Smith, “Policy”, 1993, y Sabatier y Jenkins-Smith, “Advocacy”, 1999.


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blema como un asunto de desarrollo regional mientras que otra podría definirlo como un tema de infraestructura de transporte o de abastecimiento de agua, según sea el caso. Los factores que determinan la cohesión de las coaliciones de política pública incluyen compartir creencias normativas y causales23 así como un grado no trivial de coordinación a lo largo del tiempo. Las creencias normativas y causales pueden ser divididas en tres niveles: 1) creencias básicas (deep core beliefs); 2) creencias de política (policy core beliefs), y 3) creencias sobre aspectos secundarios (secondary aspects).24 Las creencias básicas se relacionan con valores normativos muy generales y, por lo tanto, demasiado flexibles para determinar la cohesión de las coaliciones. Algunos ejemplos son la importancia relativa del Estado versus el mercado o de los objetivos de crecimiento económico versus los objetivos de sustentabilidad ambiental.25 En contraste, al hablar de creencias de política nos referimos a creencias sobre las soluciones a problemas específicos que resultan de un largo proceso de aprendizaje de política pública. Son muy resistentes al cambio y, en consecuencia, son más importantes para la cohesión de las coaliciones. Algunos ejemplos se relacionan con los métodos de financiamiento de ciertos programas, las causas básicas de un problema y las mejores alternativas de solución. Estas se mantienen estables a lo largo del tiempo a menos que haya un choque exógeno que impacte sobre el subsistema de política pública en cuestión.26 Finalmente, los aspectos secundarios se refieren a detalles de carácter más inmediato, los cuales complementan las ideas en torno a ciertas propuestas de política pero que son de carácter más negociable. Como lo mostraremos en los siguientes apartados, la competencia entre distintas coaliciones de política pública a lo largo de la historia de ambos proyectos contribuyó a retrasar las decisiones oficiales de instrumentar el Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (naicm) en México y el Proyecto Múltiple Misiconi (pmm) en Bolivia. A su vez, este factor le dio forma a las propuestas que eventualmente fueron promovidas y contribuyó al fracaso de ambos proyectos.


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Cambios incrementales y cambios radicales Otra crítica al mvm es que no ahonda en la manera como ciertas estructuras institucionales influyen y son influidas por distintos resultados de política pública. En este sentido, la teoría de equilibrios puntuados (tep) que Baumgartner y Jones27 proponen para estudiar la creación y evolución de monopolios de política pública resulta útil como un marco conceptual complementario. Estos autores argumentan que la estabilidad de estos monopolios depende de la creación de barreras, incluyendo la proyección de una imagen positiva en la esfera pública con la finalidad de prevenir el escrutinio externo.28 Las imágenes positivas se basan en definiciones concretas y estrechas de problemas, de tal manera que se limita el número de dimensiones de conflictividad y se evita la problematización de las políticas públicas; esto es, las imágenes positivas escudan y aíslan ciertos espacios de decisión, convirtiéndolos en monopolios. Esta imagen dominante de política pública se basa a menudo en una definición unidimensional de los problemas sin importar que estos sean en realidad multidimensionales.29 Así, los actores con a estos monopolios pueden garantizar que su poder de decisión no sea cuestionado por actores externos y, sobre todo, que los asuntos relacionados con su área de especialidad no se lleguen a la agenda de las instituciones macropolíticas. El concepto de equilibrio puntuado describe cambios en la agenda de políticas públicas como consecuencia del colapso de alguna imagen positiva. La tep tiene sentido cuando ciertas decisiones de política no sólo implican la elección de cierto proyecto en particular, sino cuando implican una reestructuración más amplía del subsistema de política pública en su conjunto. Este es el caso de Cochabamba y el sapa en 2000 donde las decisiones no sólo versaban sobre la elección de la mejor fuente de agua sino sobre la reestructuración de los sapa a partir de reformas legales favorables para la participación privada.30 De esta manera, como intentaremos ilustrar en este capítulo, la concesión del Semapa-Misicuni puede explicarse en el contexto 27

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Las “creencias causales” se refieren a creencias sobre las causas de un problema y sobre sus posibles soluciones. 24 Sabatier, Theories, 1999, pp. 120-122. 25 Como podemos ver, los valores normativos y los principios de política pública considerados por Sabatier y sus colegas coinciden con algunos elementos de la aceptabilidad de las propuestas sugerida por Kingdon en su mvm. 26 Sabatier, Theories, 1999, pp. 122-135.

Baumgartner y Jones, Agendas, 1993. Hunt, “Multiple”, 2002, p. 74. Baumgartner y Jones, Policy, 2002, p. 21. 30 Esto no significa que el análisis propuesto por Baumgartner y Jones no sea aplicable al naicm. Después de todo, el surgimiento de los gobiernos estatales como sitios alternativos para la discusión y definición de la política pública significó un cierto debilitamiento del monopolio de sct en la definición de la infraestructura aeroportuaria. Sin embargo, el hecho de que ambas coaliciones de política pública —Texcoco y Tizayuca— ejercieran presión y maniobraran bajo los mismos valores 28 29


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de una ventana de oportunidad más amplia y de más largo aliento, y como parte de una puntuación o salto en la política pública, la cual afectó a diferentes subsistemas y sectores entre 1986 y 2000. Asimismo, mostraremos que la concesión del Semapa-Misicuni fue parte de un intento por establecer un monopolio de política cerrado y excluyente en el sector del sapa. Este intento fracasó, entre otras razones, porque no existían las condiciones y los requerimientos básicos, entre ellos la necesidad de una imagen positiva de política pública.

Consideraciones para América Latina Los marcos conceptuales que hemos discutido más arriba fueron pensados para explicar procesos de política pública en los Estados Unidos de América, un país con una tradición democrática y liberal mucho más amplia en comparación con los casos latinoamericanos y cuyos sistemas de decisión son generalmente más descentralizados y abiertos, conducentes a la innovación y la competencia entre distintas alterantivas de política pública.31 Sin embargo, en este trabajo partiremos de cuatro supuestos que hacen que estos modelos sean adaptables a países como Bolivia y México. En primer lugar, en estos modelos el proceso de políticas se entiende como algo menos ordenado en comparación con la propuesta de ciertos enfoques tradicionales, como es el caso de algunos modelos de elección racional o de elección institucional racional. En segundo lugar, los actores individuales no tienen el poder de controlar todo el proceso de formación y priorización de la agenda, una situación que resulta más cercana a las ciertas realidades latinoamericanas tras los procesos de liberalización y descentralización política que imperaron en las décadas de 1980 y 1990, y que todavía eran aplicables, al menos en el momento en que ocurrieron los casos de estudio aquí abordados. En tercer lugar, dichos autores reconocen que los funcionarios públicos elegidos en las urnas pueden influir en la agenda gubernamental de manera más fácil y discrecional.32 Esto describe el caso de algunos pro-


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yectos de infraestructura de gran magnitud en países latinoamericanos y en otros contextos políticos en los que este tipo de iniciativas no dependen del poder legislativo y en los que a menudo son producto de decisiones discrecionales por parte del poder ejecutivo a nivel de ciudades, estados o gobiernos nacionales. En cuarto y último lugar, los enfoques propuestos no son prescriptivos y, por tanto, su aplicación a los casos de estudio no refleja un esfuerzo por comparar la realidad latinoamericana con uno o varios modelos “ideales” de políticas públicas. Por lo tanto, con los debidos ajustes y consideraciones, estos marcos conceptuales pueden proporcionar herramientas heurísticas, “instrumentos equivalentes de medición”,33 “conceptos organizadores”34 y categorías analíticas que son útiles para estudiar “mecanismos causales recurrentes”35 detrás de las agendas de política pública de países latinoamericanos. En este sentido, debemos considerar cuatro modificaciones importantes. Primero, la vertiente de los contextos políticos debe ser ampliada para incluir factores estructurales históricos más allá de aquellos que influyen en la política pública de manera sincrónica36 Segundo, en la realidad latinoamericana las vertientes de los contextos políticos y de las soluciones de política pública están relativamente más interconectadas entre sí, lo que no hace que el mvm sea inadecuado para sistematizar información sobre los distintos procesos que afectan las decisiones de política pública.37 Tercero, esta interconexión significa que las coaliciones de política pública se basen tanto en creencias de política pública como en intereses políticos concretos; de hecho, estas se mueven de manera transversal entre ambas vertientes y tienden a ser más volátiles y de vida más corta. Este supuesto no disminuye la importancia del conocimiento y las creencias sobre ciertas soluciones propuestas, pero significa que los actores que se unen a una coalición necesitan echar mano de más recursos para encontrar y justificar la conexión entre, por un lado, el contenido de la política pública y la necesidad de solucionar problemas concretos y, por otro, la representación y la concreción de ciertos intereses 33

Przeworski, Logic, 1970, pp. 113-131. Knight, “Modern”, 2001, p. 179. 35 Tilly, “To Explain”, 1995, y “Processes”, 2000. 36 Un ejemplo de este tipo de factores sincrónicos es la distribución de fuerzas políticas en un momento determinado. 37 De hecho, como lo mencionamos anteriormente, el supuesto de que las tres vertientes se mueven de manera independiente entre sí y el hecho de que no incorporan una perspectiva suficientemente histórica constituyen dos de las críticas que otros autores han sugerido, independientemente de cuál sea el sistema político que sea analizado. 34

normativos y dimensiones de conflictividad, sin ninguna puntuación institucional mayor, hace que el análisis a partir de la tep sea menos relevante para el caso mexicano. 31 Un resumen muy sucinto de los rasgos específicos y la manera como trabajaba el sistema político mexicano antes de 1989 en comparación con el de los Estados Unidos de América puede encontrarse en Rodríguez y Ward, “Opposition”, 1991, pp. 29-30. 32 Kingdon, Agendas, 1984, p. 44.


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políticos. Como lo sugiere Centeno,38 los actores necesitan encontrar la manera de “tecnocratizar” sus intereses políticos. Y la cuarta consideración es que el modelo y las metáforas provistas por la tep pueden también ser aplicadas “al revés”; es decir, para explorar las razones por las cuales los actores, en su intento por reconfigurar un subsistema de política pública, no logran establecer monopolios de decisión. Con estas consideraciones en mente, los siguientes apartados pretenden aplicar los conceptos teóricos propuestos a los casos de estudio en cuestión.


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En el caso de la Guerra del Agua en Cochabamba, y en contraste con el caso del naicm (váse el subtítulo de la p. 114), la primera vertiente de análisis se divide en tres problemas que son estrictamente distintos, pero que están interrelacionados: 1) la cobertura inadecuada y desigual de los sapa en la ciudad de Cochabamba; 2) la limitada capacidad técnica, financiera y istrativa del Semapa, y 3) las limitadas fuentes de abastecimiento de agua en el valle de Cochabamba para cubrir tanto los usos urbanos como rurales de agua. Aunque los problemas de agua de Cochabamba tienen su origen 50 años atrás, estos se volvieron particularmente preocupantes a lo largo de las décadas de 1980 y 1990. Incluso en 1997, la red del Semapa sólo llegaba a 57% de Cochabamba y su área metropolitana,39 muy por debajo de 71% que se había logrado al poner en marcha parte del Plan de Emergencia a finales de la década de 1970.40 Más aún, incluso hasta nuestros días, la cobertura de la red del sapa responde a un patrón geográfico estrechamente relacionado con las disparidades en la distribución del ingreso. En palabras de Laurie et al.,41 “el al agua en Cochabamba es una expresión de la segregación y la marginación física, y un indicador de pobreza e inequi-

dad”. Mientras que las áreas residenciales en el noreste y el centro de la ciudad sólo representan 27% de la población, estas reciben 50% del agua provista por el Semapa. El otro 50% se distribuye entre el restante 73% de la población.42 Sobre la eficiencia técnica y istrativa del Semapa, un indicador estándar es el número de empleados por cada 1 000 conexiones. Mientras que las otras compañías del sapa en América Latina muestran un radio de 2 a 1 000, en el caso del Semapa este indicador era de 4.7 a 1 000 en 1999.43 Otro parámetro es el porcentaje de agua perdida en la red y, de nuevo, el Semapa no tenía la mejor calificación: en 1999 al menos 50% del agua se perdía debido a fugas.44 En términos de eficiencia financiera, el Semapa tenía en 1997 una deuda acumulada de alrededor de 30% como proporción del valor actual de la compañía.45 Desde su fundación en 1967, la compañía de agua había sido manipulada para fines políticos: las tarifas se mantenían artificialmente bajas para incrementar la popularidad de las autoridades locales; los costos operativos apenas podían ser cubiertos y se destinaban muy pocos recursos financieros para llevar a cabo nuevas inversiones. Esta situación generó un círculo vicioso: menores niveles de inversión significaron un mayor déficit de cobertura y problemas de agua más serios, entre otras razones, por las pérdidas en la red. Conforme la red fue deteriorándose, más difícil fue justificar tarifas más altas, y la compañía se volvió más dependiente de las fuentes externas de financiamiento. Y sin embargo, la mayor atención que prestaron los tomadores de decisión a los problemas de agua de Cochabamba desde 1990 no sólo se explica por el deterioro en los distintos indicadores tradicionales con los que se evalúa el desempeño de una compañía de agua. Cualquier indicador representa simplemente información fáctica sobre cierta situación, pero los indicadores deben interpretarse para determinar si esto representa o no un problema. Por ejemplo, si además de lo que nos dicen los indicadores nos enfrentamos a crisis y emergencias que son visibles, este tipo de situaciones refuerzan las percepciones preexistentes y aceleran el proceso de formación y selección de temas en la agenda gubernamental. En el caso de Cochabamba, las crisis generadas por la escasez de agua se volvieron cada vez más frecuentes durante la década de 1990 y desem-

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COCHABAMBA: MÚLTIPLES VENTANAS DE OPORTUNIDAD Y EL FRACASO DE LOS MONOPOLIOS DE POLÍTICA PÚBLICA Problemas y políticas públicas en el caso de Cochabamba

Centeno, “New”, 1993. Nickson y Vargas, “Limitations”, 2002, p. 134. 40 Pareja, “Importancia”, 1996. 41 Laurie et al., “Strategic”, 2004.

Ibid., p. 11. Nótese que mientras más alto es este indicador, más ineficiente es una compañía de agua. 44 Nickson y Vargas, “Limitations”, 2002, pp. 132-134. 45 Laurie et al., “Strategic”, 2004, p. 9.


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peñaron un papel importante para que el tema avanzara en la agenda. Si bien es difícil obtener datos históricos sobre escasez de agua en la región,46 a partir de distintas entrevistas, referencias bibliográficas y notas periodísticas es posible identificar crisis de escasez de agua en 1978, 1989, 1993 y 19971998. Si esto es correcto, los problemas de abastecimiento se incrementaron rápidamente de un caso en una década a tres o cuatro casos por década. Estas crisis se relacionan con la tercera dimensión de la vertiente de los problemas en Cochabamba: en pocas palabras, la falta de fuentes confiables de abastecimiento de agua en altitudes menores a 3 000 metros sobre el nivel del mar, donde vive la mayor parte de la población de Cochabamba.47 Distintas fuentes de agua han sido aprovechadas desde la creación del Semapa en 1967, pero ninguna de estas ha podido garantizar la provisión sostenida de agua en el largo plazo, sobre todo en el contexto del crecimiento urbano acelerado y sin planeación, en las últimas tres décadas. Una de las pocas alternativas que quedaban hacia mediados de la década de 1990 era precisamente la perforación de pozos para extraer agua subterránea, pero esto se volvió cada vez más difícil de llevar a cabo en el contexto de la oposición social por parte de los regantes que viven en el valle Central y en el valle de Sacaba. Como se explica con mayor detalle en el siguiente capítulo, esta política pública detonó lo que se conoce como la Guerra de los Pozos, la cual empezó en 1992 y tuvo distintos episodios hasta 1998. Hacia finales de la década de 1990 quedaba claro que era apremiante encontrar soluciones radicales a la escasez de fuentes de abastecimiento. En resumen, la vertiente de los problemas en Cochabamba puede resumirse en tres aspectos interrelacionados entre sí. Primero, en el contexto de una creciente población urbana y la competencia entre usos rurales y urbanos, la región enfrentaba el reto de encontrar fuentes confiables y sostenibles de abastecimiento de agua en el largo plazo. Segundo, incluso si el abastecimiento de agua fuera resuelto, las dificultades iban a continuar si la compañía de agua no estaba en posición de distribuir el vital líquido. Era necesario conformar una compañía de agua que fuera financiera, técnica y istrativamente más sólida, de tal manera que pudiera manejar las inversiones necesarias, distribuir el agua en la red y recolectar las tarifas


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correspondientes.48 Tercero y último, la distribución de agua debía hacerse con parámetros de mayor equidad social. Estos problemas habían estado presentes en Cochabamba desde la década de 1950, pero los alarmantes indicadores y la mayor frecuencia de las crisis de agua propiciaron que algunos tomadores de decisión le prestaran mayor atención desde mediados y finales de la década de 1990. Ahora bien, incluso con estas consideraciones, el hecho de que un problema capte la atención de algunos jugadores clave constituye una explicación parcial de un cambio abrupto en las políticas públicas, como es el caso de la concesión del Semapa y Misicuni en 2000. De acuerdo con el mvm, hay otras condiciones que deben ser satisfechas para que una política permanezca en la agenda y, especialmente, para que escale en la lista de prioridades. Para estos fines es necesario analizar la evolución de las propuestas a lo largo del tiempo, ya sea de manera independiente o bien, algunas veces, como respuestas concretas a los cambios en las vertientes de los problemas y de los contextos políticos. Los cambios incrementales en la agenda de políticas dependen de manera estrecha de la continuidad de expertos técnicos, burócratas de carrera, consultores y otros participantes que pertenecen al grupo de actores menos visibles. Por ejemplo, en el caso de Cochabamba había cierta constancia y continuidad de algunos expertos técnicos que trabajaban en el sector del sapa. Estos incluían especialistas que habían trabajado en distintos estudios técnicos llevados a cabo para el Semapa o el pmm.49 De hecho, las entrevistas realizadas por el autor en Cochabamba sugieren que, dejando de lado la enorme cantidad de consultores internacionales, los ingenieros y expertos técnicos bolivianos que habían trabajado en los espacios institucionalizados donde se decidía la política pública del sector agua constituían una comunidad muy pequeña y cerrada con intercambios informales de comunicación que eran relativamente fluidos. La historia particular del proyecto facilitó la continuidad de profesionales y expertos. Los primeros estudios técnicos fueron patrocinados a lo largo de las decadas de 1960 y 1970 por la Empresa Nacional de Electricidad (ende), compañía que, de acuerdo con algunos entrevistados, solía ser una de las empresas estatales con mejor desempeño antes de que el presi-

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Esto se debe a que, entre otras razones, porque los cambios institucionales promovidos por Hugo Banzer en 1978, durante su dictadura, conllevaron una reducción en el número de estaciones de medición en Cochabamba. Véase Maldonado, H2O, 2004, p. 11. 47 Entrevista con Gonzalo Rico, ex presidente de la Compañía Misicuni, Cochabamba, Bolivia, julio de 2005.

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Entrevista a Guillermo Justiniano, La Paz, Bolivia, 30 de julio de 2005; “Crearán por Decreto Supremo Semapa ‘metropolitano’”; Los Tiempos, 1996. 49 Entrevistas a Osvaldo Pareja, Pablo López y Gonzalo Rico, Cochabamba, Bolivia, 5, 22 y 29 de septiembre de 2005, respectivamente.


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dente Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-1997) instrumentara el proceso de capitalización. Más tarde, cuando se creó la Asociación Misicuni en 1974 y la Compañía Misicuni en 1987, el proyecto se convirtió en una bandera política que fue aprovechada por los siguientes presidentes, quienes prometieron resolver los problemas del agua en Cochabamba. Sin embargo, más allá de los pronunciamientos públicos con tintes partidistas, los análisis de corte técnico continuaron, por un buen tiempo, aislados del oportunismo político y fueron realizados por los propios especialistas. Algunos ingenieros que trabajaban en Misicuni cuando la Guerra del Agua estalló en 2000 habían trabajado en proyectos hidráulicos desde el inicio de sus carreras, incluyendo el diseño y evaluación de presas. En algunos casos se trataba de funcionarios públicos que habían trabajado por más de 20 años en distintos aspectos del pmm. En contraste con el caso del Semapa, la Compañía Misicuni había mostrado mayor continuidad en sus cuadros, lo cual resultó crucial para mantener el proyecto a flote y garantizar su supervivencia en la agenda de gobierno.50 En el caso del pmm —y, en contraste con el naicm, que abordaremos más adelante— los parámetros técnicos ya habían sido suficientemente estudiados para 1975.51 Por desgracia, para el proyecto, la instrumentación de una política pública requiere de mucho más que simplemente cumplir con los requerimientos de factibilidad técnica y de tener el apoyo de una comunidad relativamente cerrada de profesionales y expertos técnicos. Para entender las razones por las cuales se pospuso el proyecto por más de tres décadas es necesario echar un vistazo a los cambios históricos en lo que hemos llamado “aceptabilidad de valores”.

La supervivencia de Misicuni en la agenda boliviana Como se explicó en el capítulo anterior, la definición detallada del pmm no se concluyó antes de 1973, después de ser completados los estudios de prefactibilidad que fueron patrocinados por ende y por el Banco Interamericano de Desarrollo (bid) (véase el subtítulo de la p. 000). En el contexto de algunas ideas y conceptos que estaban de moda, como “desarrollo rural integral” y “revolución verde” en la década de 1970, no debe sorprender que 50 Entrevista a Pablo López, ex director de la Compañía Misicuni, Cochabamba, Bolivia, julio de 2005. 51 Entrevista a Gonzalo Rico, ex presidente de la Compañía Misicuni, Cochabamba, Bolivia, julio de 2005.


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Misicuni fuera concebido como un proyecto “multipropósitos”; una especie de proyecto de “desarrollo integral”.52 El objetivo era no sólo terminar con la escasez de agua en el área metropolitana de Cochabamba, sino promover la agricultura a gran escala, producir electricidad para actividades industriales, promover el desarrollo económico de la región y transformar el departamento de Cochabamba en un enclave económico que pudiera encadenar el desarrollo de las áreas tropicales en el oriente de Bolivia con la región del altiplano. El proyecto fue visualizado en una época en que una serie de principios de política pública, incluyendo la “autosuficiencia alimentaria”, la “maximización de producción alimentaria” y la “articulación de comunidades rurales al mercado”53 habían tomado gran fuerza en la agenda de diversas instituciones internacionales. Los conceptos de autosuficiencia alimentaria y autosuficiencia energética eran particularmente relevantes para el caso de un país sin al mar y con escasas conexiones de transporte como Bolivia. Incluso el Banco Mundial (bm), institución que más tarde se convertiría en un opositor fehaciente al proyecto, financió varios estudios de factibilidad en la década de 1970.54 Este tipo de ideas de política pública ganó aceptabilidad, a tal grado que Cochabamba no fue el único departamento de Bolivia que analizó la posibilidad de lanzar un proyecto múltiple. Otros departamentos desarrollaron sus propias propuestas, lo cual generó una intensa competencia interregional para garantizar los recursos de inversión que se necesitaban.55 Los distintos comités cívicos regionales se convirtieron en una pieza importante de esta competencia en la que los departamentos de Santa Cruz, Chuquisaca y Tarija cabildearon por sus respectivos proyectos múltiples, pero sólo el último logró asegurar la inversión de manera exitosa con la aprobación de agencias internacionales como el bm. Al considerar que se trataba de un proyecto económicamente viable, técnicamente factible y con impactos medibles en el corto plazo, el proyecto múltiple de Tarija fue elegido como “piloto” para poner a prueba este concepto.56 Una ventana de oportunidad 52 Entrevista a Osvaldo Pareja, ex funcionario público del Semapa, Cochabamba, Bolivia, julio de 2005. 53 Véase Escobar, Encountering, 1995, pp. 158-159. 54 Entrevistas a Pablo López y Gonzalo Rico, Cochabamba, Bolivia, julio de 2005. 55 Entrevista a Gonzalo Rico en Cochabamba, Bolivia, julio de 2005. 56 Lo más probable es que la construcción del proyecto San Jacinto en Tarija, en lugar de Misicuni en Cochabamba, se enmarcó como parte de los ambiciosos planes del general Banzer (19711978) de desarrollar los departamentos de oriente del país. Véase Laurie y Marvin, “Globalisation”, 1999, p. 1406.


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acababa de abrirse: había un problema que buscaba resolverse (detonar el desarrollo regional en algunos departamentos de Bolivia); una solución que parecía adecuada (la propuesta de implementar proyectos múltiples); y había emprendedores de política dispuestos a promover dichos proyectos (en el caso específico de Tarija, el Comité Cívico Regional y, sin ser ninguna sorpresa, el gobierno militar de Hugo Banzer entre 1971 y 1978). Más aún, además del predominio de ciertos principios de política pública, la década de 1970 presentaba un escenario económico muy favorable. Bolivia había incrementado sus exportaciones de petróleo y los precios de hidrocarburos habían aumentado significativamente debido a la crisis de Medio Oriente en 1973.57 Gracias a esto había suficientes recursos fiscales para promover este tipo de proyectos. El proyecto de San Jacinto fue de hecho completado,58 pero otros proyectos similares en otros departamentos de Bolivia, incluyendo Cochabamba, tuvieron que ser pospuestos debido a los cambios que poco después sobrevendrían en la vertiente de los contextos políticos. En adición a las crisis económicas y políticas que Bolivia sufrió después de 1978 (véase el subtítulo de la p. 42), los precios de la electricidad sufrieron un deterioro de tal manera que la idea original de usar la generación de electricidad para subsidiar la instrumentación del pmm ya no era factible. Al mismo tiempo, la aplicación de políticas de ajuste estructural durante y después de la istración de Paz Estenssoro (1985-1989) generó un cambio radical en los discursos, valores y parámetros de política pública. Los discursos basados en el desarrollo rural integral o en el desarrollo integral en general comenzaron a desvanecerse. La promoción de valores como la llamada autosuficiencia alimentaria y de programas de política como la llamada Revolución Verde, perdieron credibilidad. En su lugar, nuevos principios comenzaron a dominar las decisiones de política pública: entre ellos la disciplina fiscal, la participación privada y la capacidad de atracción de inversiones. Una fuerza motora detrás de estos cambios fueron las condicionalidades que agencias internacionales como el Fondo Monetario Internacional (fmi) o el bm impusieron para acceder a financiamiento internacional y re-


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negociar la deuda externa.59 Por ejemplo, parte de las condiciones impuestas por el bm para conceder los créditos necesarios a fin de reorganizar el sector eléctrico en Bolivia incluía cláusulas sobre la magnitud y el tipo de proyectos que el Estado podía llevar a cabo. A partir de ese momento, el gobierno de Bolivia estaba obligado a pedir aprobación explícita de esta institución antes de lanzar cualquier proyecto hidroeléctrico que excediera los 10 megawatts, o cuya inversión fuera mayor a 10 000 000 de dólares.60 El pmm quedó de facto excluido de la agenda de decisiones del gobierno, por lo menos en el corto plazo. Más tarde sería necesario modificarlo y hacerlo más pequeño para permitir su supervivencia. En general, el difícil escenario económico que prevaleció en América Latina durante buena parte de las décadas de 1970 y 1980 fue propicio para que la istración pública adoptara ideas y parámetros de gestión que tradicionalmente habían pertenecido al sector privado, incluyendo aquellos relacionados con economía, eficiencia y efectividad.61 Estos cambios no sólo afectaron la instrumentación de megaproyectos, sino que limitaron el abanico de soluciones de política para mejorar los servicios públicos. La idea de que una mayor participación privada podía resolver muchos problemas en el sector agua ganó adeptos y se convirtió en un principio predominante.62 Al menos en el caso de Bolivia, la participación privada llegó a discutirte como si tuviera importancia en sí misma; como un fin más que como un medio (véase Apéndice iii). En el caso específico del sector agua, los cambios en el discurso estaban asociados a la clasificación de los servicios de agua como un bien económico y por la idea de que la privatización y la participación del sector privado constituían soluciones neutrales que servían para reducir la interferencia política, que ayudaban a realinear los incentivos económicos para reducir costos y que prevenían conflictos de interés en comparación a cuando el Estado es proveedor de servicios y regulador al mismo tiempo.63 A partir de la teoría económica del bienestar, los autores en pro de la privatización argumentan que el mercado asigna los recursos mejor que el Estado, el cual 59

psiru, “Unsustainable”, 2002, p. 5, y “Water”, 2002, p. 10. Entrevista a Gonzalo Rico, ex presidente de la Compañía Misicuni, Cochabamba, Bolivia, septiembre de 2005. 61 Cheru y Gill, “Structural”, 1997, y Peters y Wright, “Public”, 1996, pp. 628-629. 62 Véase, por ejemplo, World Bank, World, 1994. 63 Para una discusión crítica de estas transformaciones en la política pública del agua, véase Castro, “Arguments”, 2002, p. 32; Castro, “Privatización”, 2007, pp. 96-97, y Swyngedouw, “Contradictions”, 1995, pp. 387-405. 60

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La producción de petróleo de Bolivia se incrementó en más de 50% entre 1970 y 1975. Véase Mesa, Historia, 2003, p. 860. 58 El proyecto se localiza en la cuenca de Tolomosa-Tarija y cuenta con una capacidad instalada de 8 megawatts. Véase US Army Corps of Engineers, “Water”, 2004, en . [Consulta: 10 de septiembre de 2007.]


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sólo debe intervenir para regular y corregir fallas de mercado en algunos casos.64 En el caso de Bolivia, estos cambios de perspectiva se reflejaron en la aprobación de la Ley del Sistema de Regulación Integral (Ley Sirese) en 1994, la cual establecía reguladores para cada actividad económica65 y un regulador general a cargo de supervisar su desempeño y proteger los intereses de los consumidores, del Estado y de las compañías reguladas.66 La entrada en vigor de la Ley 2029, aprobada a finales de 1999 justo antes de que estallara la Guerra del Agua, constituía un esfuerzo adicional para reformar el sector del sapa en la misma dirección. De hecho, este último instrumento establecía un nuevo ente regulador de sanidad básica, el cual sustituía al regulador de agua que originalmente había sido creado en el contexto de la Ley Sirese. Esta nueva entidad constituía la única institución con la capacidad legal para otorgar concesiones para la explotación y distribución de agua. Al mismo tiempo, no es posible hablar de participación privada sin garantizar que un proyecto sea atractivo. Después de todo, la participación de estas entidades en los sapa en América Latina se ha caracterizado por la competencia entre países que buscan ofrecer mejores condiciones para atraer inversión privada. Al menos desde la década de 1990 era común que se ofrecieran incentivos sustanciales, a veces insostenibles, a las empresas privadas. Estos incluían contratos de largo plazo, garantías para proteger la infraestructura de los inversionistas o acuerdos de compra anticipada (take or pay).67 Los retos financieros se incrementan si consideramos que las empresas privadas generalmente no están interesadas en mantener esquemas de subsidios cruzados, de tal manera que se espera que los sectores de la po 64

Por ejemplo, en contra de los principios básicos de un mercado libre y competitivo, las propias características de la red de los sapa, en conjunto con las fronteras naturales entre distintas cuencas, hacen que la provisión de estos servicios propicie la generación de monopolios naturales. Al mismo tiempo, siempre hay un problema de riesgo moral pues una vez que se firma un contrato de concesión, los costos de cancelarlo o renegociarlo pueden superar los costos de que una de las partes altere su comportamiento de manera oportunista. Finalmente, la tarea de extender la infraestructura de agua potable y drenaje conlleva externalidades positivas que a menudo no son tomadas en cuenta por actores privados. 65 Los reguladores sectoriales eran agencias autónomas del Estado que proporcionaban servicios públicos, pero se desempeñaban como facilitadores y árbitros entre los distintos actores privados en un sector económico determinado. 66 Ley Sirese, 1994. 67 Un contrato take or pay obliga a una de las partes a comprar cierta cantidad de un servicio o producto o de otra manera se ve obligado a pagar el costo equivalente del mismo, incluso si no lo usa.


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blación en situación de mayor marginalidad sean subsidiados por el Estado. De esta manera, lo que supuestamente contribuiría a liberar recursos públicos se ha convertido de hecho en una carga adicional y lo que se supone que contribuiría a superar ciertas inequidades en la provisión del servicio se ha convertido en un obstáculo para la expansión de la red.68 Este tipo de transformaciones de política pública comenzó en Bolivia en la década de 1990 con la implementación de una política tarifaria que pretendía cumplir con parámetros de autosuficiencia financiera y eficiencia económica del sector del sapa en ciudades no mayores a 10 000 habitantes. Posteriormente, con el Decreto Supremo 22 627, en 1992, se estableció que toda inversión debía ser recuperada mediante tarifas que reflejaran el costo real de los servicios.69 En el caso específico de Cochabamba, es posible identificar la creciente importancia que se dio a la poca o mucha capacidad de atracción de inversiones del Semapa y Miscuini (véase la gráfica 1 del Apéndice iii). Más aún, aquellos actores que no simpatizaban con las actividades de la Coordinadora para la Defensa del Agua y de la Vida se referían constantemente a la disminuida capacidad de inversiones de Cochabamba, y de Bolivia en general, como una de las consecuencias negativas del conflicto en 2000. En palabras de un ex ministro de gobierno, “tantas cosas han pasado en Bolivia que si queremos que crezca la economía no hay otra manera que [hacerlo] a partir de la inversión privada [...] [sin embargo] Bolivia ha hecho todo lo posible para prevenir que vengan nuevas inversiones”.70 Como se mencionó en el subtítulo de la p. 79, la tercera condición para la supervivencia de una idea en la agenda de políticas públicas es la anticipación de restricciones futuras, incluyendo restricciones presupuestales y aceptación —o rechazo— de la población en general. En los casos de Bolivia y México, las restricciones presupuestales están estrechamente relacionadas con el principio de disciplina fiscal. Este último se relaciona con el objetivo general de estabilidad macroeconómica y las otras con los detalles operacionales que permiten que dicho objetivo se cumpla año con año. La magnitud del pmm simplemente era inconsistente con la predominancia de estos nuevos principios de política. Ya desde 1991 varios consultores externos y representantes de diversas agencias internacionales habían 68 69 70

psiru, “Unsustainable”, 2002, pp. 5-6. Laurie et al., “Strategic”, 2004, p. 16. Entrevista a Guillermo Justiniano, La Paz, Bolivia, julio de 2005.


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cambiado de opinión en cuanto a la factibilidad económica y financiera del proyecto. Algunos recomendaban que se descartara por completo mientras que otros sugerían dividirlo en tres fases sucesivas —agua potable, irrigación y electricidad—, siendo la primera la más importante. También se sugería que ciertos detalles técnicos, como la altura y la capacidad de la presa, fueran ajustados. En otras palabras, el proyecto tenía que ser rediseñado de acuerdo con las restricciones macroeconómicas y financieras entonces imperantes. El financiamiento e instrumentación de Misicuni no sólo estaba más allá de las capacidades del Estado. Si era desarrollado con participación privada, también era necesario garantizar que resultara atractivo para el inversionista, lo que significaba que otros parámetros —algunos objetivos y otros subjetivos—, como es el llamado “riesgo país”, debían también incorporarse en el análisis. El problema es que hay muchos beneficios económicos que no pueden cuantificarse tan fácilmente desde un punto de vista financiero y que, por tanto, no están directamente alineados con el interés de los concesionarios.71 En este sentido, algunos inversionistas potenciales como la compañía sa General de Suez ya habían advertido, desde la primera istración del presidente Gonzalo Sánchez de Lozada, que el proyecto no era posible sin un incremento extraordinario en las tarifas de agua, lo cual era inasequible para la sociedad boliviana.72 Incluso si el proyecto era reconvertido y dejaba de ser un proyecto multipropósito, era claro que vincular la construcción de Misicuni a la concesión del Semapa significaba que no sería factible el primero sin un incremento desproporcionado en las tarifas de agua.73 La istración de Banzer estaba entre la espada y la pared. Por un lado, para atraer a inversionistas privados y acceder a créditos de agencias internacionales, el proyecto debía cumplir con las nuevas condicionalidades y con los nuevos principios de política pública.74 Por otro, había una enorme presión social y política para mantener Misicuni sin ningún cambio, como un proyecto con múltiples propósitos de desarrollo. Por lo tanto,


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ajustar y reducir su magnitud contribuiría a minar su aceptación pública.75 Al final del día, al confrontar este “juego de dos niveles”,76 la istración de Banzer y otros promotores del proyecto optaron por una solución intermedia en un intento por superar ambas dificultades. Como se describe con mayor detalle en el capítulo iii, los resultados fueron desastrosos: el incremento en las tarifas de agua, las condiciones que se ofrecieron a los inversionistas privados y que eran difíciles de sostener, así como un descontento social generalizado, se conjuntaron para alimentar un fuerte y creciente movimiento social.77

El contexto político y el papel de las coaliciones de política pública en Cochabamba En retrospectiva, parece que la oportunidad de instrumentar Misicuni no era tan clara en comparación con el proyecto de Corani, la otra alternativa de políticas públicas que fue considerada hacia finales de la década de 1990 (véase el subtítulo de la p. 42). Sin embargo, la competencia entre ambas alternativas y la decisión eventual en favor de Misicuni se entiende mejor si examinamos el último componente del mvm: la vertiente de los contextos políticos. En este sentido, el factor crucial en el caso boliviano fue la alineación de intereses políticos entre los niveles presidencial y local de gobierno, después de la elección de Hugo Banzer (Acción Democrática Nacional: adn) como presidente en 1997. Para entender mejor la importancia de este evento a fin de que se abriera la ventana de oportunidad, es necesario ir atrás en el tiempo. Más aún, la ventana de oportunidad —es decir, la convergencia entre problemas, soluciones de política, contextos políticos y actores— puede dividirse en dos etapas. La primera etapa coincide con el mandato de Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-1997) y la segunda con el de Hugo Banzer (1997-2002). En el primer caso, la ventana de oportunidad no se relaciona exclusivamente con el sector del sapa, pero sí con una reestructura general del sector público. 75

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Entrevista a Osvaldo Pareja, Cochabamba, Bolivia, julio de 2005. 72 Nickson y Vargas, “Limitations”, 2002, p. 231. 73 Entrevista a Gonzalo Maldonado en Cochabamba, julio de 2005. 74 Un documento del Banco Mundial era muy claro en este sentido pues establece, textualmente, que ningún subsidio debe otorgarse para aminorar el incremento de tarifas de agua en Cochabamba, las cuales deben reflejar el costo completo de la provisión con el pmm. Véase World Bank, “Bolivia”, 1999.

La importancia de este factor no debe minimizarse en el caso de Misicuni pues era un proyecto que había sido esperado por la gente de Cochabamba por mucho tiempo. Un conocido episodio de la lucha de Sánchez de Lozada por promover Corani en lugar de Misicuni resulta muy ilustrativo. En una reunión con autoridades regionales y representantes de la sociedad civil de Cochabamba, Sánchez de Lozada preguntó explícitamente si la gente de Cochabamba quería agua o Misicuni. La respuesta fue tajante y casi unánime: ¡Misicuni! 76 Tarrow, New, 2005, p. 80. 77 Domínguez, “Social”, 2006, pp. 13-14.


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Cuando Sánchez de Lozada fue electo en 1993, su principal reto era la instrumentación de una segunda generación de reformas económicas que no sólo contribuyeran a la estabilidad macroeconómica, sino también a lograr mayores niveles de crecimiento y desarrollo. En este contexto, la ventana de oportunidad estaba determinada en un sentido amplio por tres factores que deben tomarse en cuenta: a) en la vertiente de los problemas, las crisis económicas de la década de 1980 y la secuela de problemas estructurales que no habían sido resueltos todavía; b) en la vertiente de las soluciones de política, el modelo económico estatista que había predominado hasta ese momento había perdido credibilidad y había un grupo de tecnócratas que promovían el libre mercado como panacea, y c) en la vertiente de los contextos políticos, la presencia de emprendedores de política, como el propio Sánchez de Lozada —quien en ese momento contaba con mayoría relativa en el Congreso y con mayoría absoluta en el Senado (40 y 63%, respectivamente). El margen político que la primera istración de Sánchez de Lozada tenía para maniobrar coincidió con el descrédito de actores sociales tales como la Confederación Obrera Boliviana (cob), organización que había sido asociada tradicionalmente con el modelo económico estatista y con la experiencia de cogobierno después de la revolución de 1952.78 En este sentido, no debemos olvidar que “cuando las estructuras institucionales están claras, aquellos que promueven cambios radicales al statu quo pueden pasar por desinformados, irresponsables o peligrosos”.79 Sin embargo, este no era el caso cuando las políticas de ajuste estructural fueron aplicadas en Bolivia durante las décadas de 1980 y 1990. En medio de una seria crisis económica y de graves problemas de hiperinflación,80 en conjunto con el desempeño mediocre del gobierno de la transición democrática, encabezado por la Unión Democrática Popular (udp), era mucho más fácil cuestionar los arreglos y estructuras institucionales prevalecientes, tanto formales como informales. Esto abrió la puerta a la instrumentación


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de cambios radicales. El punto culminante de esta puntuación política y de políticas públicas se refleja en las palabras de Paz Estenssoro (1985-1989) cuando manifestó que “Bolivia estaba muriendo” y que Bolivia moriría si no se llevaban a cabo cambios radicales.81 La idea de un modelo de desarrollo estatista fue reemplazada por otra “imagen poderosa de políticas públicas”:82 en un escenario de recursos económicos escasos, el sector privado es más eficiente y efectivo para la provisión de bienes y servicios.83 Como lo argumenta Conaghan et al., la transición hacia un modelo económico neoliberal en Bolivia, Ecuador y Perú se basó en un esfuerzo maniqueo por oponerse y reemplazar los principios abstractos que habían guiado las decisiones de política pública hasta ese momento y no tanto “en un intento por elaborar detalladamente un modelo económico prospectivo”.84 De esta manera, el presidente Sánchez de Lozada usó la oportunidad para reformar sectores económicos que eran clave. Dichas reformas tuvieron lugar mediante un “proceso de retroalimentación positiva”;85 es decir, un proceso que, una vez iniciado, de alguna manera se alimenta a sí mismo y que, lejos de contrabalancear una tendencia, la acentúa. Cuando la imagen positiva de un modelo de desarrollo estatista se colapsó a inicios de la década de 1980, más y más actores demandaron cambios al statu quo y más y más actores sintieron que podían hacerlo de manera exitosa. La idea de que la participación privada tenía grandes bondades respondió a una especie de efecto dominó, generando la redefinición de algunos problemas de políticas públicas y permeando a distintos sectores económicos. Es notable, por ejemplo, que Víctor Paz Estenssoro (1985-1989) se enfrentara a una fuerte oposición social al publicar el Decreto 21060, el cual constituía de hecho el primer paso hacia un modelo de corte neoliberal. Sin embargo, Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-1997) “se convirtió en el primer presidente del país en ser elegido con una plataforma abiertamente neoliberal”.86 81

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Después de la revolución de 1952, la cob había desempeñado un papel activo como principal articulador de las demandas sociales y como principal canal de representación de distintos grupos sociales. Véase Lazarte, Entre, 2005, p. 62, y Mayorga, Avatares, 2003, pp. 21-23. Dicha experiencia ha sido comúnmente conocida como “cogobierno” o “poder dual” ejercido por las clases trabajadoras y populares y el partido en el poder (el Movimiento Nacional Revolucionario o mnr). Véase también Zavaleta, Masas, 1986. 79 Baumgartner y Jones, Policy, 2002, p. 13. 80 Algunas estimaciones sugieren, por ejemplo, que la hiperinflación alcanzó entre 8 y 25 000% en el año 1985.

Estas palabras fueron parte del discurso que Víctor Paz Estenssoro pronunció el 29 de agosto de 1985, justamente al anunciar el Decreto 21060. 82 Baumgartner y Jones, Policy, 2002, p. 12. 83 Como lo argumenta Conaghan et al., “Business”, 1990, p. 11, la transición hacia un modelo económico neoliberal en Bolivia, Ecuador y Perú se basó en un esfuerzo maniqueo por oponerse y reemplazar los principios abstractos que habían guiado las decisiones de política pública hasta ese momento y “[no tanto] en un intento por elaborar detalladamente un modelo económico prospectivo”. 84 Conaghan et al., “Business”, 1990, p. 11. 85 Baumgartner y Jones, Policy, 2002, p. 13. 86 Laurie y Marvin, “Globalisation”, 1999, p. 1403.


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El componente más importante de esta segunda generación de políticas de libre mercado fue el esquema de capitalización, diseñado precisamente para promover la atracción de inversión privada a las empresas estatales. Dicha política consistía en asociaciones público-privadas: el gobierno contribuía con activos del Estado para iniciar una nueva compañía en la que los inversionistas privados tenían 51% de participación y control istrativo a cambio de nuevas inversiones. El otro 49% de participación era transferido a fondos de pensión que supuestamente beneficiarían a todos los bolivianos en edad adulta.87 Como se mencionó anteriormente, la Ley Sirese fue aprobada en 1994 y la política de capitalización fue aplicada a los sectores de telecomunicaciones, electricidad y transporte ese mismo año. El sector de hidrocarburos, controlado originalmente por la compañía estatal Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (ypfb), fue capitalizado en 1996. El lenguaje y el discurso sobre la participación privada llegaron al sector del sapa en 1994, cuando recursos de distintos donantes internacionales comenzaron a ser canalizados para apoyar algunas reformas institucionales.88 El discurso se volvió más importante en los siguientes tres años, cuando otros actores institucionales comenzaron a hablar sobre la participación privada como una solución potencial para mejorar el desempeño en este sector.89 Eventualmente, la compañía de agua Servicio Autónomo de Agua Potable y Alcantarillado (Samapa) de La Paz y El Alto fue transferida a inversionistas privados con una concesión de 30 años a partir de 1997. Cuando Sánchez de Lozada intentó reformar el sector del sapa de Cochabamba, su gobierno había ya pagado un alto precio político derivado de las distintas reformas liberalizadoras y, para entonces, había mucho menos apoyo para sus políticas. Era casi el final de su mandato y su gobierno había sufrido un tremendo desgaste. En palabras de un ex director de la compañía Misicuni,

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Jemio et al., Quince, 2000. Laurie et al., “Strategic”, 2004, p. 12. 89 Estos cambios institucionales fueron diseñados para mejorar la capacidad técnica y de gestión del Semapa y del Samapa, pero este objetivo puede interpretarse como una medida para abrir paso a la participación privada, al hacer supuestamente que estas compañías fueran más atractivas. Sin embargo, estrictamente hablando, ambos objetivos son independientes. Por ejemplo, aunque la participación privada en el Semapa quedó completamente descartada después del conflicto de 2000, algunas agencias internacionales continuarán otorgando préstamos con los objetivos de mejorar el desempeño de la compañía e incrementar la cobertura del servicio. 88


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había poco apoyo para el proyecto Corani [...] quizás un par de intelectuales que escribían en los periódicos, pero la oposición sucedió de manera casi natural [...] En 1993 Sánchez de Lozada había conseguido una buena mayoría de votos y disfrutaba de mayoría en el Congreso, pero después de poner en marcha los esquemas de capitalización y privatización, encontró que cada vez había más y más oposición. Para cuando trató de reformar el sector agua [en Cochabamba] trayendo participación privada, había poco apoyo para él.90

Además del timing adverso para reformar el sector del sapa, había una diferencia fundamental entre la concesión del Samapa, en la ciudad de La Paz, y del Semapa, en la ciudad de Cochabamba. El principal problema en el primer caso era la necesidad de mejorar el desempeño istrativo, financiero y técnico de la compañía de agua. Y el principal factor era la necesidad de incrementar la calidad y la cobertura del servicio en La Paz y en la ciudad periférica de El Alto.91 En el segundo caso, la vertiente de los problemas de agua en Cochabamba era triple: mejorar la istración y el desempeño del Semapa; alcanzar una mayor y más equitativa cobertura, y encontrar fuentes confiables de abastecimiento de agua para resolver el déficit de largo plazo. Este último problema hizo que las decisiones de política pública fueran particularmente difíciles pues abrieron la puerta a la competencia entre distintas coaliciones de política y, especialmente en el caso de Misicuni, se convirtieron de hecho en un cuello de botella para la atracción de inversiones. Al reconstruir la historia del proyecto hemos mostrado que Misicuni se mantuvo de manera más o menos estable en la agenda de políticas hasta principios de la década de 1980. Dicha estabilidad contribuyó a consolidar una sólida coalición con base en la creencia de política pública de que, más allá de resolver los problemas de escasez de agua, el proyecto debía desempeñar un papel central en el desarrollo de la región (véase el subtítulo de la p. 42). Esta coalición incluía a autoridades locales, al gobierno central —excepto durante el mandato de Sánchez de Lozada—, a representantes de la Corporación Misicuni, al Comité Cívico Regional y a amplios sectores de la sociedad civil de Cochabamba. En contraste, Corani apareció en la agenda gubernamental a finales de la década de 1990, de manera casi contingente, como un producto co 90 91

Entrevista a Pablo López, ex director de Misicuni, Cochabamba, Bolivia, julio de 2005. Walton, Bolivia, 2003.


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lateral de la política de capitalización.92 Por lo tanto, la respectiva coalición de políticas públicas no estaba bien consolidada y no cumplía con el requisito de actuar coordinadamente en el curso del tiempo.93 Había pocos actores, fuera del prefecto de Cochabamba, del presidente en persona y de algunos colaboradores cercanos, que favorecían esta alternativa con base en la siguiente creencia de política pública: que la prioridad en Cochabamba era el abastecimiento de agua antes que promover el desarrollo regional de largo plazo.94 La oposición a Corani y la postergación de Misicuni eran tales, que la decisión sobre la fuente de abastecimiento de agua se dejó temporalmente fuera de la agenda de decisiones y la istración de Sánchez de Lozada trató de concesionar el Semapa sin que dicho tema quedara definido.95 ¿Por qué se tomó esta decisión por parte del gobierno central? Incluso cuando la ventana de oportunidad, en un sentido amplio, se estaba cerrando, e incluso tomando en cuenta todas las dificultades, había una serie de factores que sugerían una oportunidad para resolver los problemas de agua de Cochabamba. Desde el mandato de Jaime Paz Zamora (1989-1993) había un préstamo de 18 000 000 de dólares otorgado por el gobierno italiano. Este monto se complementaba además con otros recursos del bm,96 del bid97 y del gobierno francés (45 000 000 de dólares)98 que habían sido etiquetados para reformar el Semapa.99 Adicionalmente, Cochabamba se convirtió en el segundo exportador más importante de petróleo en Bolivia, de tal manera que tenía la oportunidad de generar sus propios flujos financieros mediante la explotación y la venta de este recurso.100 Presumiblemente, parte de estos fondos podían 92

Laurie y Marvin, “Globalisation”, 1999, pp. 1407-1408. Sabatier, Theories, 1999, pp. 120-122. 94 Otro argumento era que Corani ya contaba con el dinero, gracias al proceso de capitalización, para aplicar las inversiones necesarias para venderle agua al Semapa. Véase Laurie y Marvin, “Globalisation”, 1999, pp. 1408-1409. 95 “La licitación de Semapa no ite cuestionamientos”, La Razón, 1997; Opinión, “Superintendencia”, 1997. 96 No queda claro el monto total que el bid y el bm aportaron debido a que dichos recursos fueron distribuidos entre distintos proyectos, algunos en Cochabamba y otros localizados en otros departamentos. 97 Véase nota anterior. 98 Diez millones de dólares eran en calidad de donativo y 35 000 000 en calidad de préstamo. 99 Entrevista con Pablo López, ex director de la Corporación Misicuni, en Cochabamba, julio de 2005; “Aprobaron convenio con Alemania para ejecutar proyectos de Semapa”, Los Tiempos, 1993; Presencia, “Semapa”, 1996. 100 Entrevista a Erika Brokmann, diputada del mir, agosto de 2005, y Laurie et al., “Strategic”, 2004, p. 24. 93


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haberse invertido en Corani o Misicuni una vez que la decisión fuera tomada. En la vertiente de las soluciones de política pública, diferentes esquemas de participación privada habían sido instrumentados en otros sectores —incluyendo los sapa en La Paz y El Alto— y la concesión parecía ofrecer una solución posible para mejorar la situación financiera y istrativa del Semapa; sería parte del efecto dominó que había caracterizado a las reformas estructurales en este país. Si la decisión sobre la fuente de abastecimiento de agua se le dejaba al concesionario, lo más probable era que Misicuni hubiera sido desfavorecido versus Corani, el cual resultaba mucho más atractivo desde la perspectiva del sector privado.101 Y finalmente, como ya se explicó, no había ninguna señal de mejora en la vertiente de los problemas. Las sequías y los cortes de agua habían continuado a lo largo de la década de 1990, generando conflictos cada vez más abiertos, como fue el caso de la Guerra de los Pozos. La magnitud de la crisis de agua “captó la atención y abrió la oportunidad para que se dieran cambios radicales en la política pública”.102 El primer mandato del presidente Gonzalo Sánchez de Lozada (19931997) estaba a punto de terminar y era necesario actuar de manera rápida, incluso si había temas que quedaban sin resolver103 e incluso si se corría el peligro de tener algunos resultados inesperados e indeseados.104 En este contexto, la istración de Sánchez de Lozada se apresuró a concesionar el Semapa, a pesar de una creciente oposición social. En este sentido, la voz más importante provino de los contextos políticos, pues fue el alcalde Manfred Reyes Villa de Nueva Fuerza Republicana (nfr) quien se opuso fehacientemente a la solución de Corani y a la postergación de Misicuni. Reyes Villa argumentó que la propuesta de Sánchez de Lozada de instrumentar Corani para resolver los problemas de agua en el corto plazo, mientras se postergaba Misicuni para el largo plazo, era un engaño para abandonar este último proyecto de manera definitiva.105 El alcalde no sólo expresó su oposición en innumerables actos públicos y boletines de prensa, sino que llegó 101

Desde la perspectiva del inversionista privado, era importante asegurar la fuente de abastecimiento antes de comprometerse a una concesión de largo plazo. En este sentido, la alternativa de Corani requería inversiones marginales en comparación con el caso de Misicuni, haciendo que la provisión de agua estuviera disponible en el corto plazo. 102 Hunt, “Multiple”, 2002, p. 73. 103 Lo cual, según Kingdon es una característica propia de las ventanas de oportunidad pues estas no se mantienen abiertas para siempre. Véase Kingdon, Agendas, 1984. 104 Lo cual sucede a menudo cuando se trata de instrumentar este tipo de iniciativas “integrales” de desarrollo planeado. Véase Ferguson, Anti-politics, 1990, y Nelson y Wright, “Participation”, 1995, p. 10. 105 “Semapa volverá a manos de la alcaldía municipal de Cochabamba”, La Razón, 1997.


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a encabezar marchas de protesta junto con ciudadanos que cargaban picos y palas hasta el lugar donde supuestamente se localizaría la presa, con la finalidad de iniciar, al menos simbólicamente, los trabajos de construcción.106 Aunque Reyes Villa era parte de la coalición que abogaba en favor de Misicuni, su rechazo a Corani estaba basado más en intereses políticos que en argumentos técnicos sólidos. Su partido político (el nfr) acababa de ser fundado y su participación en la política local, incluyendo la discusión sobre Misicuni, constituía una plataforma para proyectar el movimiento a nivel nacional. Al hacer uso de esta estrategia bajo el liderazgo de Reyes Villa, el nfr logró posicionarse de manera rápida y exitosa como una alternativa a los llamados partidos políticos tradicionales.107 Eventualmente, la mayor importancia del nfr y, más específicamente, del propio Manfred Reyes Villa, se convirtió en un desafío para el liderazgo del partido del presidente en la región. Ante esta oposición política, Sánchez de Lozada hizo un intento por cerrar y centralizar el sector de agua y alcantarillado al transformar al Semapa en una compañía metropolitana, en lugar de una compañía municipal.108 De esta manera buscó excluir al alcalde de Cochabamba del consejo de istración del Semapa, nombrando en su lugar al perfecto del departamento de Cochabamba.109 Sobre este punto, debemos recordar que antes de las reformas políticas que tuvieron lugar en 2004, y que fueron instrumentadas en las elecciones del 2005, los prefectos departamentales eran nombrados por el presidente. Por ello Sánchez de Lozada intentó abiertamente transferir la istración del Semapa de la ciudad al gobierno central. Sin embargo, sus acciones violaban de cualquier manera la Ley de Descentralización que había sido aprobada en 1995. La respuesta inmediata de Reyes Villa fue promover una controversia constitucional ante la Suprema Corte, que ganó unos días antes de que el general Banzer tomara protesta como presidente (6 de agosto de 1997). La ventana de oportunidad para solucionar los problemas de agua de Cochabamba se acababa de cerrar para Gonzalo Sánchez de Lozada, pero acababa de abrirse para el nuevo presidente, Hugo Banzer y otros promotores de Misicuni.110


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Agua en Cochabamba: el intento fallido por crear un monopolio de políticas públicas No es sorprendente que Misicuni se convirtiera de nuevo en la alternativa indiscutible para abastecer de agua a Cochabamba. En primer lugar, Hugo Banzer había sido siempre un fuerte promotor de este proyecto y se había comprometido durante su campaña a favorecer Misicuni.111 Más aún, después de encabezar un gobierno dictatorial entre 1971 y 1978, el general Banzer se enfrentaba ahora al reto de gobernar bajo parámetros democráticos. Es posible que quisiera pasar a la historia como el presidente que había cumplido con dos tareas: instrumentar finalmente el pmm y, además, hacerlo de manera democrática. En segundo lugar, Reyes Villa continuó apoyando el proyecto públicamente, quizás asumiendo que dicha estrategia le permitiría convertirse en un candidato creíble para las siguientes elecciones presidenciales. Esta alineación de intereses en la vertiente de los contextos políticos112 coincidió con la convergencia de problemas y soluciones, que hemos analizado más arriba. Pero, de nuevo, esto no se tradujo en la instrumentación del proyecto. Los promotores de Misicuni tenían todavía que enfrentarse a la difícil tarea de ajustar el pmm para hacerlo factible financieramente y coherente con los nuevos principios de política pública, pero sin disminuir los prospectos de aprobación pública. Esta tarea se volvió mucho más difícil durante la istración de Banzer por varias razones, todas ellas relacionadas con la capacidad para atraer inversionistas, sobre todo si consideramos la percepción de riesgo que estos tenían sobre el proyecto. Por ejemplo, los conflictos entre Sánchez de Lozada y Reyes Villa durante la istración previa habían mandado señales negativas a los inversionistas potenciales. Al mismo tiempo, incluso antes de la licitación del Semapa-Misicuni, el gobierno de Banzer había decidido dar marcha adelante a la construcción del túnel Misicuni, lo cual generó una enorme cantidad de problemas técnicos y financieros. Finalmente, la deuda del Semapa continuaba creciendo, alcanzando cerca de 30 000 000 de dólares en 1999 y minando el atractivo para los inversionistas.113 Incluso si Misicuni hubiese resultado conveniente desde un punto de vista socioeconómico, estas tres circunstancias incrementaron

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Assies, “David”, 2001. Carvajal y Pérez, Nueva, 2005, p. 80. Los llamados “partidos tradicionales” incluían al adn, al mir y al mnr. 108 “Crearán por Decreto Supremo Semapa ‘metropolitano’”, Los Tiempos, 1996. 109 “¿Por qué se pone en duda la propiedad de Semapa?”, Opinión, 1997. 110 De hecho, la simpatía de Banzer por Misicuni se remontaba a su dictadura militar, pues fue justamente en 1974 cuando se creó la Corporación Misicuni. 107

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Incluso cuando las discusiones entre Corani y Misicuni se prolongaron en la época de campañas electorales, Banzer firmó un acuerdo informal con representantes de la sociedad civil para, eventualmente, si él ganaba la presidencia, promover el pmm. 112 Kingdon, Agendas, 1984, p. 145. 113 Nickson y Vargas, “Limitations”, 2002, p. 140.


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la brecha ya existente entre sus ventajas socioeconómicas y la viabilidad financiera del proyecto. En contraste con la istración de Sánchez de Lozada, que descartó Misicuni en el corto plazo, Banzer siguió una estrategia diferente. No sólo reconoció la importancia de mantener a Reyes Villa como aliado, sino que a inicios de 1997 emitió un decreto para incluir a otros alcaldes de otras municipalidades en el valle Central de Cochabamba en el consejo de istración del Semapa.114 Luego, durante el proceso de licitación consultó a la Federación de Juntas Vecinales (Fejuve) e incluyó a integrantes del Comité Cívico de Cochabamba (ccc) como representantes de la sociedad civil para que participaran en el diseño de los términos de referencia para la concesión. Al parecer, la estrategia era construir suficiente legitimidad y apoyo para poder incrementar las tarifas de agua y justificar a Misicuni financieramente. Sin embargo, este intento por abrir el proceso de políticas públicas a la participación de distintos interesados se limitó realmente a la inclusión de actores formales e institucionales.115 Por desgracia, como se explica en el siguiente capítulo, la legitimidad que el ccc y que la Fejuve gozaban entre sectores más amplios de la sociedad civil de Cochabamba se había deteriorado a lo largo de los años. Al mismo tiempo, la apertura en la toma de decisiones se limitó sólo a algunos temas. Incluso cuando representantes del ccc y de la Fejuve expresaron su opinión sobre el contrato de concesión y sobre el posible incremento en las tarifas de agua, no tuvieron en realidad injerencia en otros aspectos que fueron instrumentados con un alto nivel de secrecía. La más importante era la Ley 2029, que proveía el marco legal para la concesión de adt. Los detalles de dicha ley se decidieron en el Ministerio de Vivienda y Servicios Básicos, con la asistencia técnica de agencias internacionales, y fue aprobada prácticamente sin ninguna discusión pública.116 Esta omisión no era nada trivial. En combinación con la concesión otorgada a adt, la Ley 2029 implicaba importantes consecuencias para el sector del sapa. Por ejemplo, el sector agua quedaba centralizado en una


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sola entidad —el regulador de sanidad básica— y limitaba las dimensiones de conflictividad que debían ser discutidas como parte de la política de agua.117 Otras medidas para centralizar las decisiones concernientes a los sapa habían sido aplicadas a lo largo de la década de 1990, pero muchas de ellas se enfocaban en reducir y simplificar un sistema burocrático que era excesivo y no tanto en aislarlo.118 La diferencia clave con la Ley 2029 era que este instrumento legal minaba severamente el poder de algunos actores interesados en la política pública del agua. Entre otras provisiones, se establecía que el regulador de sanidad básica, ahora independiente de Sirese, era el único con poder para otorgar concesiones para la explotación y distribución de agua, incluida la perforación de pozos, y el único con el encargo de supervisar a los proveedores públicos y privados del recurso. El problema era que, en un contexto dominado por valores y parámetros de política pública como el de la “capacidad para atraer inversiones”, la Ley 2029 estaba excesivamente sesgada en favor de los intereses de los inversionistas potenciales. Por ejemplo, permitía que los concesionarios privados solicitaran la expropiación de pozos y de otros sistemas tradicionales de agua si esto se consideraba necesario para cumplir con las obligaciones contractuales de incrementar la cobertura del servicio. Era un intento por imponer un monopolio de políticas públicas excesivamente centralizado y cerrado a la participación pública; un intento por crear un arreglo institucional despolitizado, aislado de las fuerzas democráticas e independiente en gran medida de la influencia de actores clave, incluyendo a otras entidades de gobierno y a la sociedad civil. Pero la consolidación de un monopolio de políticas públicas no ocurre inmediatamente pues se requieren al menos tres condiciones: 1) una estructura institucional fuerte y bien definida que sea responsable de la política pública; 2) un conjunto de barreras que limiten el al proceso de decisiones, y 3) la difusión de imágenes positivas que apoyen dicho arreglo institucional.119 Ninguno de estos requisitos estaba presente en el sector de los sapa de Cochabamba en 2000. 117

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“Gobierno promulgó Decreto Supremo que recompone directorio de Semapa”, Los Tiempos, 1997. 115 Para los propósitos de este trabajo, la categoría de actores formales se refiere a los actores de la sociedad civil y política que existen y son reconocidos de acuerdo con su personalidad legal y que son independientes de las oficinas y agencias gubernamentales que actúan en nombre del Estado. 116 Entrevistas a Carlos Crespo y Gonzalo Maldonado, Cochabamba, Bolivia, agosto de 2005. Al margen de estas entrevistas, un análisis exhaustivo de notas periodísticas entre 1992 y 2000 muestra que la Ley 2029 fue mencionada por primera vez en los medios en septiembre de 1999, menos de un mes antes de que el borrador final fuera aprobado en el Congreso.

Las responsabilidades se concentraron estrictamente en dos entidades de gobierno: el regulador de sanidad básica estaba a cargo de regular y aplicar la política pública, pero el Ministerio de Vivienda y Servicios Básicos tenía la función normativa en este sector. Véase Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado, 1999. 118 La medida más importante fue la creación de la Dirección Nacional de Servicios Básicos (Dinasba) en 1992, lo cual formaba parte de un esfuerzo para concentrar las funciones gubernamentales que habían quedado dispersas entre cerca de 35 agencias estatales y otros organismos. 119 Para una definición y más detalles sobre el concepto de monopolio de políticas públicas, véase Baumgartner y Jones, “Agenda”, 1991, p. 1045, y Baumgartner y Jones, Agendas, 1993, pp. 5-9.


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De hecho, este sector nunca había sido un monopolio cerrado y cualquier intento por establecer algo similar estaba destinado al fracaso. Aunque las funciones institucionales y de política pública estaban claramente definidas en el nuevo marco legal, el regulador de sanidad básica no contaba con recursos financieros y técnicos suficientes para hacer cumplir las resoluciones legales.120 Nunca constituyó un contrabalance institucional lo suficientemente fuerte a los sistemas de agua tradicionales y a los proveedores informales de agua, como era el caso de los aguateros que habían pululado como soluciones subóptimas a la limitada cobertura de la red del Semapa (véase el subtítulo de la p. 42). La gente en Cochabamba había organizado cooperativas de agua, asociaciones y comités que funcionaban con contribuciones de dinero, de materiales o de mano obra para perforar un pozo, construir un tanque o instalar tubería.121 Por lo tanto, en relación con el abastecimiento de agua, había muchos espacios fuera del Semapa en los que se tomaban decisiones que afectaban los resultados de la política pública. Muchos de ellos eran informales, incluso ilegales, pero esto no significaba que no tuvieran influencia en la vertiente de los contextos políticos o que no hubiesen ganado el derecho histórico a influir en la vertiente de las soluciones de política pública. Lo mismo aplica en el caso de las áreas rurales o semiurbanas, donde existe una larga tradición en el manejo de agua que se manifiesta en sistemas de irrigación comunal. Como se explica en el siguiente capítulo, durante muchas décadas los regantes de Cochabamba habían cuestionado todos los intentos por concentrar las decisiones de política en materia de explotación del recurso agua. Un claro ejemplo de su importancia e influencia en el sector agua fue, precisamente, el papel que desempeñaron durante la Guerra de los Pozos (1993-1997). Fue durante este episodio cuando los regantes lograron organizarse en un movimiento de oposición mucho más articulado. Los problemas de escasez de recursos técnicos y financieros por parte del regulador se acentuaron debido a una división artificial entre los aspectos técnicos y políticos de la concesión. De acuerdo con esta división, los proveedores informales —y ubicuos— de agua en Cochabamba constituían un problema técnico y no un problema político. El problema del agua se definió como un tema de eficiencia, cobertura y calidad del servicio en lu 120 121

Nickson y Vargas, “Limitations”, 2002, p. 144. Laurie et al., “Strategic”, 2004, p. 10.


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gar de un problema relacionado con el desplazamiento o el “acomodo” de estos actores informales con criterios de justicia social. Después de todo, estos sistemas informales habían llenado el vacío que el Semapa creó en materia de cobertura del servicio durante las tres décadas anteriores a la Guerra del Agua. Aunque los hogares de menor ingreso serían los que eventualmente se beneficiarían en mayor medida con la obligación contractual de adt de extender la red en las comunidades más pobres, en lo inmediato seguían requiriendo de otras opciones informales que les permitieran acceder al recurso agua, aunque fuera de mala calidad.122 Al mismo tiempo, las barreras de entrada para participar en el sector agua no son imposibles de superar. Más allá de una reducida comunidad de ingenieros y especialistas técnicos que trabajan en espacios institucionales en el sector del sapa, hay otros participantes que trabajan con instituciones académicas, con las ong y organizaciones de movimientos sociales que producían conocimiento sobre distintos aspectos del agua, incluyendo temas istrativos, financieros y sociales. Estos últimos desempeñan un papel indirecto en el proceso de políticas públicas al escribir artículos en periódicos locales, organizar seminarios y asesorar a distintos grupos de la sociedad civil. En su conjunto multiplican el número de espacios en los que se abordan estos temas y lo hacen desde distintas perspectivas, lo cual propicia que el sector del sapa sea más permeable en comparación con otras áreas de política. Más aún, la estructura del consejo de directores del Semapa contribuyó a esta permeabilidad en el caso de Cochabamba. En lugar de constituir un pequeño grupo de ingenieros y economistas, el consejo incluía a políticos y, al menos nominalmente, a representantes de la sociedad civil.123 No era necesario contar con una educación o calificación en especial, lo cual contrasta con el concepto de un monopolio de política pública en sentido más estricto. En este último caso se espera que la entrada de personas que no pertenecen a ciertos grupos profesionales o que no cuentan con ciertas profesiones, sea mucho más difícil. En general, el sector agua en Cochabamba no se prestaba para que fuera controlado por expertos que pudieran ejercer su autoridad con base en sus conocimientos técnicos.124 122

Nickson y Vargas, “Limitations”, 2002, p. 142. Esta descripción se basa en la estructura del Semapa antes de la Guerra del Agua, pues la participación de la sociedad civil en la istración de la compañía se incrementó considerablemente después del conflicto. 124 Para una discusión sobre el papel que distintos expertos pueden desempeñar en la definición de políticas públicas, sobre todo desde una perspectiva sociológica, véase Brint, “Rethinking”, 1990, p. 263. 123


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Finalmente, la conformación de un monopolio de política debe apoyarse en la difusión de una imagen positiva que lo proteja y lo mantenga aislado del exterior.125 Dicha imagen se basa normalmente en un conjunto de ideas que hacen hincapié en los aspectos positivos del sector y que, de esta manera, contribuyen a escudar cierta área de política pública del escrutinio público y de la interferencia de actores externos, sobre todo de quienes pretenden introducir nuevas dimensiones y ejes de conflictividad en la discusión de una política pública. La construcción de este tipo de imágenes coincide también con —y a veces de hecho surge directamente de— los valores normativos y los principios de política pública que prevalecen en un momento dado, incluidos algunos de los que hemos mencionado en secciones anteriores: eficiencia, capacidad para atraer inversiones o disciplina fiscal. En otros casos, las imágenes se pueden basar en ideas más generales, casi de corte mitológico, como progreso, patriotismo, justicia o crecimiento económico. En ambos casos, su principal función es ayudar a los hacedores de política pública a convencer a otros de que hacen lo que hacen porque están contribuyendo a “grandes objetivos” y que, por lo tanto, su trabajo no debe ser obstaculizado por el escrutinio o la interferencia externa. Pero el desempeño pobre que había tenido la empresa históricamente y la baja popularidad que tenían los esquemas de participación privada en 2000, en comparación con mediados de las décadas de 1980 y principios de la de 1990, hacían que la construcción y la difusión de una imagen positiva fuera prácticamente imposible. Por ejemplo, era ilusorio pensar que los sistemas tradicionales de agua, que durante varias décadas habían suplantado la falta de cobertura de los sapa por parte del Semapa, dejarían de existir de un día para otro como resultado de un decreto legal. En todo caso, esto sólo sería posible con un efecto demostrativo, una vez que el Semapa mostrara que podía desempeñarse mejor bajo un esquema de gestión privada. El problema es que la istración del general Banzer nunca permitió que sucediera dicho efecto demostrativo. Con tal de garantizar la atracción de inversiones en los sapa, los términos y condiciones de la Ley 125

Baumgartner y Jones, Agendas, 1993, p. 7. Un ejemplo típico es el uso de energía nuclear para fines civiles. Si bien hay muchos aspectos, algunos negativos y otros positivos de esta tecnología, la imagen de “progreso” en la década de 1950 y parte de la siguiente fue el aspecto positivo que más se resaltó para justificar que la política pública en esa materia debía quedar en manos de los “expertos” y, por lo tanto, que no era posible someter las decisiones a procesos abiertos de transparencia y participación pública.


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2029 y de la concesión a adt se diseñaron de una manera que era demasiado rígida. Esto protegía al concesionario privado y hacía imposible que compitiera y demostrara sus beneficios en comparación con otras fuentes de abastecimiento de agua, incluidos las cooperativas y los pozos de extracción privada. En resumen, sin ninguna de las condiciones necesarias para conformar un monopolio de política pública, no queda claro cuál fue el cálculo del gobierno de Banzer al promover la Ley 2029 y al otorgar la concesión a adt. A partir de la información reunida en documentos oficiales y con base en entrevistas a informantes expertos, se desprende una posible hipótesis en el sentido de que algunos funcionarios clave simplemente subestimaron la magnitud que podían alcanzar las protestas sociales. Nunca creyeron que la oposición al incremento en las tarifas de agua y a las condiciones estipuladas en la Ley 2029 sería lo suficientemente fuerte como para detener sus iniciativas en etapas tan tempranas. Quizá fue un problema generado por los tiempos financieros del propio proyecto. En el corto plazo, bajo presión por parte de algunas agencias internacionales y en el contexto de restricciones presupuestales y nuevos principios de política como la llamada “disciplina fiscal”, la istración Banzer se vio imposibilitada para instrumentar un esquema de subsidios cruzados que permitiera aligerar los incrementos en las tarifas de agua, necesarios para financiar el pmm, o que permitiera relajar algunas de las condiciones ofrecidas a adt. El gobierno de Banzer tal vez pensó que era sólo cuestión de pasar un trago amargo al principio, pero que el descontento social se disiparía en el mediano plazo, una vez que la cobertura en la red del sapa hubiese mejorado. Cualquiera que haya sido el cálculo hecho por los promotores del proyecto, queda claro, al menos en retrospectiva, que algunas variables sociales, culturales y políticas simple y sencillamente no se tomaron en cuenta de manera adecuada. ¿Quizás se tenía la percepción de que la estrecha ventana de oportunidad que se había abierto se cerraría rápidamente? Es posible también que la herencia de procesos de decisión de carácter autoritario o semiautoritario haya contribuido a semejantes omisiones. Por ejemplo, la capacidad de movilización de algunas organizaciones independientes y la construcción de un discurso muy poderoso y persuasivo con base en la importancia de los usos y costumbres tradicionales, son dos factores que no fueron previstos o que simplemente se subestimaron. Estos y otros aspectos de la Guerra del Agua son explorados con mayor detalle en los siguientes dos capítulos, pero antes es necesario entrar en detalle en el estudio del


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con la finalidad de identificar pautas y puntos de contraste que permitan un análisis más objetivo. naicm

CIUDAD DE MÉXICO: VENTANAS DE OPORTUNIDAD, COALICIONES DE POLÍTICA PÚBLICA Y EL DISCURSO DE LA DEMOCRACIA126 Problemas y soluciones de política pública en la ciudad de México Los cambios de política pública en el sector infraestructura en general son incrementales porque los proyectos y las propuestas evolucionan históricamente y se adaptan al contexto sociopolítico y a los actores específicos que participan en el juego de las políticas públicas.127 Sin embargo, esta continuidad a veces se ve interrumpida cuando un tema entra de manera súbita en la agenda. Por ejemplo, los cambios históricos que sufrieron las distintas alternativas de solución al problema del aeropuerto en la ciudad de México se pueden explicar en cierta medida con un enfoque de cambios incrementales, pero la decisión de elegir la opción Texcoco en 2001 y de cancelarla un año después se explica mejor a partir de un marco analítico más integral como lo es el mvm. Es decir, el caso de estudio puede entenderse mejor si lo abordamos a partir del concepto de las ventanas de oportunidad: a partir de la premisa de que hubo una coincidencia en el tiempo entre las vertientes de los problemas, las soluciones de política pública, los contextos políticos y, por supuesto, los actores. En el caso mexicano, en contraste con el caso de los sapa en Cochabamba, la vertiente de los problemas tiene un componente principal: la limitada capacidad de operaciones del actual aicm (véase el subtítulo de la p. 59). Por lo tanto, más que una crisis o la ocurrencia de un evento dramático, la atención de los hacedores de políticas públicas en el tema del aeropuerto se explica por la existencia de indicadores estándar, tales como el número de operaciones de aterrizaje y despegue por año. El límite de sa 126 Gran parte de esta sección se basa en entrevistas a Jaime Corredor (ciudad de México, 2 de septiembre de 2003); Gilberto López Meyer (ciudad de México, 18 de agosto de 2003); Cassio Luiselli (8 de noviembre de 2005); Felipe Ochoa Rosso (20 de octubre de 2003), y otros ex funcionarios y consultores que conocen la historia del proyecto a detalle. Muchas conclusiones también coinciden con Domínguez, “Ventanas”, 2011. 127 Para una discusión del concepto de cambios incrementales, véase Kingdon, Agendas, 1984, p. 79, con base en Lindblom, “Science”, 1959.


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turación ha ido cambiando en las últimas décadas como consecuencia de ajustes y mejorías menores que se han hecho para incrementar, aunque sea marginalmente, la capacidad del actual aicm. Por ejemplo, la decisión de mover la aviación privada fuera del aicm durante la istración de Salinas de Gortari (1988-1994) contribuyó a incrementar la capacidad de vuelos comerciales a un total de 300 000 operaciones anuales. Sin embargo, el tráfico aéreo comenzó a exceder de nuevo el límite del aicm hacia finales de la década de 1990, sobre todo durante el verano y otros periodos vacacionales. Para 2000, la saturación apareció también en otras épocas del año, dejando poco margen de maniobra ya que no quedaba prácticamente ninguna medida accesible en el corto plazo para aminorar el problema. Más aún, las proyecciones llevadas a cabo por consultores independientes mostraban una tendencia claramente ascendente. Era imperante que la capacidad aérea de la ciudad de México se incrementara o, de otra manera, el costo sería transferido a los pasajeros en forma de retrasos, tarifas más altas e, incluso, problemas de seguridad aérea ya que las operaciones debían continuar todo el tiempo, día y noche, en medio de la mancha urbana de la ciudad de México.128 Pero, como sucede con los sapa en Cochabamba (véase el subtítulo de la p. 88), la existencia de un problema o una condición constituye tan sólo una explicación parcial detrás de algún cambio radical y abrupto de política pública. Después de todo, las proyecciones aéreas ya eran alarmantes desde la década de 1970, pero la decisión de construir un nuevo aeropuerto se toma 30 años después, en 2001. Por lo tanto, debe haber otras dimensiones que hagan la diferencia entre la istración Fox y sus predecesoras. Al analizar la vertiente de las soluciones de política pública en el caso mexicano, vemos que las alternativas de solución evolucionaron durante más de tres décadas, adaptándose a las circunstancias políticas, los grupos de presión y la elaboración de nuevos estudios técnicos. En cada istración, incluida la de Vicente Fox, el gabinete presidencial no llegaba con una idea predefinida sobre qué solución de políticas públicas era más adecuada. Incluso considerando la continuidad en el trabajo de expertos técnicos, burócratas de carrera y consultores que habían participado de una u otra manera en el análisis de los sitios alternativos para el nuevo aeropuerto, había siempre una etapa en que se familiarizaba al gabinete presidencial con los detalles técnicos de cada alternativa de solución. 128

Para una estimación de estos costos, véase Alberro-Semerana, “Costo”, 2008, pp. 211-223.


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Como se explicó anteriormente en el subtítulo de la p. 59, la primera vez que el aeropuerto fue considerado seriamente en la agenda de decisiones del gobierno fue con el mandato de Luis Echeverría (1970-1976). Sin embargo, la competencia entre dos coaliciones de política pública y el ciclo político de seis años en México contribuyeron a la decisión presidencial de posponer el proyecto. Como lo explica Domínguez,129 la primera coalición de políticas públicas era liderada por la entonces Secretaría de Obras Públicas (sop) y se basaba en la creencia de que el actual aicm debía ser reubicado en el área de Zumpango porque ese era el sitio más adecuado y cercano al centroide de la demanda. La segunda coalición de política pública era liderada por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (sct) y se basaba en la creencia de que la infraestructura existente podía ser usada por una década más si se hacían mejoras menores en ese momento. Algunos integrantes de esta coalición argumentaban que las reservas de tierra en Zumpango debían ser adquiridas mientras tanto, de tal manera que el aeropuerto se construyera en el futuro. El caso mexicano nos sugiere que las propuestas de política pública no siempre son respuestas directas a los problemas identificados en la agenda, sino que a veces siguen su propia dinámica independiente. Como lo señalan Richardson y Jordan,130 una parte importante de las discusiones toma lugar en nichos que son dominados por funcionarios públicos expertos o por grupos de presión especializados que compiten por los recursos económicos y políticos dentro de la estructura gubernamental. En el caso del aeropuerto durante la década de 1970, había una fuerte competencia entre dos secretarías que basaban sus posiciones no sólo en ciertas creencias de política pública, sino también en sus intereses particulares como dependencias de gobierno. La sop estaba a cargo de construir la infraestructura de transporte y comunicaciones y, por tanto, la opción de construir un nuevo aeropuerto en Zumpango implicaba que esta secretaría lideraría y se beneficiaría directamente de este proyecto. Por otra parte, la sct estaba a cargo de operar la infraestructura de transporte y comunicaciones y, como tal, la construcción de un nuevo aeropuerto resultaba relativamente menos importante para los representantes de este sector en comparación con la sop. El mejorar y mantener la infraestructura actual ya estaba en línea con sus intereses institucionales. Esta lu-


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cha se acentuó en el contexto de un sistema presidencialista y, sobre todo, por la dinámica característica de la sucesión presidencial en el México de la década de 1970. Es decir, a final de cada sexenio el próximo candidato del pri, y casi seguro presidente, era elegido de entre los integrantes del gabinete. De esta manera, un proyecto tan visible como el naicm tenía el potencial de incrementar significativamente el capital del secretario de la sop.131 Es posible que Echeverría no fuera particularmente entusiasta de promover la construcción de un nuevo aeropuerto ya que eso significaba usar su capital político para promover un proyecto que él no inauguraría personalmente. Sin embargo, era necesario tomar una decisión sobre un problema que ya era inminente y la competencia entre las dos coaliciones de política pública no ayudaba. El presidente dudó respecto de la decisión más adecuada, hasta que consultores independientes llevaron a cabo un nuevo estudio para comparar las distintas alternativas en términos técnicos, económicos y financieros. El presidente Echeverría estaba, literalmente, a punto de tomar una decisión cuando recibió los resultados del estudio y, muy a pesar de las aspiraciones de Luis Enrique Bracamontes, decidió posponer el proyecto. Según las conclusiones, la mejor solución era un punto medio: hacer inversiones menores en el aeropuerto existente, sin necesidad de construir una nueva pista, y ganar tiempo para que se expropiara la tierra donde años más tarde se desarrollaría el nuevo aeropuerto.132 Esta decisión constituyó el primer evento coyuntural que desencadenó la pauta de condicionantes y decisiones que eventualmente marcarían el destino del proyecto aeroportuario en el largo plazo. La solución de política que defendía la sct fue implementada en el corto plazo, pero el aeropuerto en Zumpango nunca se hizo realidad debido a una serie de eventos contingentes que impidieron su materialización. En otras palabras, si analizamos la vertiente de los contextos políticos, vemos que la crisis económica de 1976 minó la importancia del nuevo aeropuerto en la agenda gubernamental y, años más adelante, la tierra que había sido expropiada para desarrollar el proyecto en Zumpango fue invadida por asentamientos irregulares, obligando a revertir la causa de utilidad pública. Es así que la opción de Zumpango fue descartada definitivamente, perdiéndose una clara oportu-

131

129 130

Domínguez, “Ventanas”, 2011. Richardson y Jordan, Governing, 1979.

Por ejemplo, algunos funcionarios de la época sugieren, de hecho, que Luis Enrique Bracamontes, secretario de Obras Públicas (1970-1976), era mencionado a menudo como “presidenciable”. Véase Domínguez, Ventanas, 2011. 132 Entrevista a Felipe Ochoa, ciudad de México, septiembre de 2005.


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nidad para resolver los problemas de capacidad aeroportuaria de la ciudad de México en el largo plazo.133 ¿Hubiera sido diferente la historia del proyecto aeroportuario si el presidente Echeverría hubiese tomado una decisión en favor de Zumpango? Esta pregunta de carácter contrafáctico no se puede contestar con absoluta certeza porque una decisión a favor de Zumpango no era garantía de que el proyecto fuera eventualmente implementado. Sin embargo, sí es posible identificar una serie de condiciones favorables (para el proyecto) que datan de la década de 1970 y que no se volverían a repetir. Por ejemplo, las consideraciones sobre el medio ambiente prácticamente no figuraban en la agenda de políticas públicas ni representaban una condicionante importante. La evaluación de las distintas alternativas, incluida la del proyecto en Zumpango, se basó casi exclusivamente en el análisis de los aspectos técnico-aeronáuticos, financieros y en la valoración del tiempo que los s invertirían en transportarse al aeropuerto actual vis a vis Zumpango. Aunque ya se habían hecho algunas reformas constitucionales para incorporar los principios de conservación y preservación del medioambiente y si bien ya había sido aprobada la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental (1971), en la práctica, el concepto de medioambiente pocas veces era incorporado como parte del análisis de las políticas públicas; más aún, cuando era incorporado, se refería a medidas reactivas y se enfocaba en una definición muy estrecha del problema, todavía muy lejana de la noción más sistémica y preventiva de sustentabilidad ambiental.134 Al mismo tiempo, la istración de Luis Echeverría no enfrentó las restricciones de disciplina fiscal que enfrentarían sus sucesores.135 A pesar de que México ya mostraba una situación económica en creciente deterioro, la istración de Echeverría nunca dejó de caracterizarse por su corte populista y su gasto público desmedido.136 En un contexto de poca liberalización política,137 el tema de una posible oposición social al proyecto en Zumpango no figuró en la lista de consideraciones evaluativas. En este contexto, era relativamente más fácil que la iniciativa de promover un proyecto tan grande como el del naicm en Zumpango se hubiese materializa 133

Ibid. Gil, Crónica, 2007. Excepto quizás por algunos años de la “istración de la abundancia”, durante el mandato de José López Portillo (1982-1988). 136 Krauze, Presidencia, 1997. 137 No hay que olvidar que la liberalización política en México no comenzó formalmente sino hasta la reforma política de 1977. 134 135


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do si la decisión se hubiese tomado a tiempo: había menos condicionantes, más disponibilidad de recursos públicos y un régimen que no se sentía obligado a convencer a la sociedad y a negociar con otras fuerzas políticas para implementar este tipo de iniciativas. De esta manera, se puede decir que 1976 constituye el primer “punto de no retorno” en la historia del proyecto aeroportuario; no sólo porque el contexto que enfrentó el presidente Echeverría no se repetiría jamás sino porque la anulación de Zumpango restringiría notablemente el universo de alternativas factibles para solucionar los problemas de tráfico aéreo. En otras palabras, la ventana de oportunidad, en los términos del mvm, no se repetiría jamás de la misma manera. En el largo plazo, otros eventos coyunturales y otras “contingencias” continuarían moldeando la trayectoria del proyecto aeroportuario en la agenda de políticas públicas hasta desembocar en el fallido intento de instrumentar una solución en 2001. A pesar de las diferencias entre Bolivia y México y entre las dos áreas de infraestructura que estamos analizando, vale la pena resaltar las similitudes en los patrones históricos de decisión en ambos países: primero, un proyecto que se había mantenido en la agenda por mucho tiempo y que había sido postergado, entre otros factores, por las luchas entre distintas coaliciones de actores; más tarde, un choque externo que, en conjunto con otros eventos impredecibles, obligó a su cancelación o retraso indefinido. Por supuesto, este patrón se explica en gran medida por las crisis económicas que golpearon a las economías de América Latina a lo largo de las décadas de 1970 y 1980, y porque la inversión en infraestructura fue de las primeras áreas cuyo presupuesto se desplomó por muchos años.138 Sin embargo, hay otros factores que no son explicables por los cambios en el escenario económico global: la evolución de propuestas de política pública, además de los problemas en sí mismos; la competencia entre distintas coaliciones, con base en diferentes creencias de política pública e intereses políticos; y los mecanismos a partir de los cuales ciertos sectores de política pública se adaptan a las circunstancias cambiantes —por ejemplo: ajustando valores y principios de política pública y modificando los proyectos e iniciativas acorde a los mismos. Se trata, además, de un patrón recurrente a lo largo del tiempo. Como se explicó en el subtítulo de la p. 59, en el caso mexicano se analizaron otras alternativas de solución y la dinámica fue similar. Al volverse imposible la 138

Fay y Morrison, Infrastructure, 2007, pp. 4-5.


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alternativa de Zumpango, la atención se reenfocó nuevamente en el proyecto de construir una tercera pista en el aicm. Sin embargo, el escenario económico adverso que se presentó al final de la istración del presidente José López Portillo (1976-1982) y un nuevo cambio sexenal, forzaron al gobierno a posponer la implementación del proyecto en forma indefinida. Lo mismo sucedió con el nuevo presidente, Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988), quien también enfrentó un escenario sumamente adverso. La economía sufrió de estancamiento e hiperinflación y la aplicación de programas de ajuste estructural obligó a reducir la participación del Estado en la economía, minando la capacidad de inversión pública, particularmente en el rubro de infraestructura. La brecha de finanzas públicas hizo sin duda que la implementación de un proyecto tan grande como el del naicm fuera prácticamente impensable durante la década de 1980; pero más allá de las restricciones financieras, las crisis económicas tuvieron otro efecto importante que contribuyó a desahogar los problemas de saturación del aicm. Si analizamos la vertiente de los problemas, la saturación del aicm ha fluctuado en el tiempo, principalmente por dos razones. Primero, porque el tráfico aéreo se correlaciona de manera significativa con los niveles de actividad económica y, por lo tanto, las crisis económicas que han afectado al país (1976, 1982, 1986, 1994) han propiciado caídas en la actividad aeroportuaria, postergando temporalmente la necesidad de implementar soluciones de largo plazo. Segundo, en ausencia de soluciones definitivas al problema, se han llevado a cabo ajustes menores que han permitido incrementar marginalmente la capacidad del 139 aicm y modificar su respectivo límite de saturación. Y sin embargo, si el escenario económico hubiese sido menos adverso durante la istración de Miguel de la Madrid, ¿se hubiera instrumentado el proyecto de construir una tercera pista en el actual aicm? En este caso, la respuesta es definitivamente “no” porque hace falta tomar en cuenta otro evento contingente que impactó en las alternativas de solución y que contribuyó a que el proyecto aeroportuario prácticamente no figurara en la agenda nacional de políticas públicas entre 1982 y 1988. Incluso si dejamos de lado las crisis económicas de estos años y el desahogo temporal en la saturación del actual aeropuerto, es necesario tomar en cuenta


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el terremoto que devastó gran parte de las áreas centrales de la ciudad de México en 1985. A unos meses de la tragedia, el presidente Miguel de la Madrid se vio obligado, bajo presión de distintos grupos de la sociedad civil, a ceder las reservas de tierra que estaban localizadas al oriente del actual aeropuerto con la finalidad de construir nuevas viviendas para los damnificados del sismo.140 De esta manera, los hechos de septiembre de 1985 y las respuestas gubernamentales a dicha emergencia constituyen un segundo punto de no retorno en la historia del proyecto aeroportuario. Más allá de sus trágicas consecuencias económicas, sociales y humanas, el terremoto impactó indirectamente en las posibilidades de construir una tercera pista en el aicm, anulando así cualquier alternativa de solución de largo plazo en las inmediaciones del actual aeropuerto y limitando las opciones de política pública durante las siguientes tres istraciones del gobierno federal. El siguiente presidente, Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), se concentró en atender dos principales retos: reestructurar la economía e implementar estrategias para recuperar la legitimidad del partido en el poder.141 De esta manera, excepto por la decisión de mover la aviación privada fuera del aicm, el problema del aeropuerto no regresó al debate público sino hasta 1992, cuando la economía comenzó a recuperarse y se volvió evidente, una vez más, que la capacidad aeroportuaria sería rebasada en unos cuantos años. Fue así que hacia finales de la istración del presidente Salinas y durante prácticamente toda la istración del presidente Ernesto Zedillo (1994-2000) se volvieron a analizar diversas alternativas de solución. Sin embargo, las condiciones y las premisas en la vertiente de las políticas públicas habían cambiado radicalmente. Descartadas la alternativa de Zumpango y la posibilidad de construir más pistas en el aeropuerto existente, el gobierno federal (es decir, la sct) se vio forzado a estudiar la factibilidad y conveniencia de otros sitios alternativos, incluyendo aquellos localizados lejos del centro de la demanda de vuelos aéreos. Esto detonó, una vez más, la competencia entre distintas coaliciones de política que propusieron sus propios proyectos para resolver el problema de la limitada capacidad aeroportuaria de la ciudad de México. Pero en esta ocasión, en contraste con el periodo del presidente Echeverría, las coaliciones de política no surgieron al interior del gobierno federal. En

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Un ejemplo fue la decisión que se tomó en la istración del presidente Salinas de Gortari (1988-1994) de mover la aviación privada fuera del aicm, incrementando la capacidad para atender vuelos comerciales.

140 141

Entrevistas a Jaime Corredor y Juan Antonio Bargés, ciudad de México, octubre de 2005. Rogozinski, High, 1998, pp. 73-76, y Salinas, México, 2000, p. 406.


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el contexto de un régimen político más descentralizado y liberalizado, las coaliciones incluyeron a gobiernos estatales y a elites regionales de empresarios que buscaban aprovechar (desde el punto de vista público y privado) la derrama económica, la generación de empleos, las oportunidades de inversión y las posibilidades de desarrollo urbano que un proyecto de esta naturaleza supone. Los estados de Hidalgo, México,142 Morelos, Puebla e incluso Querétaro y Tlaxcala cabildearon para promover sus propios proyectos. Algunas de estas alternativas fueron evaluadas de manera individual y otras fueron consideradas como componentes potenciales de un sistema regional de varios aeropuertos, pero en general, de manera individual o conjunta, la presión ejercida por distintos actores regionales contribuyó a que la decisión final sobre el sitio idóneo para el nuevo aeropuerto fuera postergada en varias ocasiones. Esta larga (e innecesaria) carrera, que de alguna manera fue consecuencia de las decisiones de política pública en el pasado, tuvo consecuencias nefastas en términos de politización, especulación sobre el valor de la tierra en los distintos sitios alternativos y sospechas sobre quién se beneficiaría y quién sufriría los impactos negativos del nuevo aeropuerto. Más aún, el panorama en materia de políticas públicas y medioambiente había cambiado en comparación con la época del presidente Echeverría, convirtiéndose así en un factor adicional que eventualmente alargaría el proceso de evaluación correspondiente. Aunque la dimensión ambiental tardaría aún en ser incorporada de manera sistemática en la evaluación de proyectos de infraestructura, para finales de la década de 1980 y principios de la siguiente ya había comenzado a ganar cierta visibilidad y cierto peso. Para 1988 ya había sido aprobada la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (lgeepa) y la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan) en 1994 había obligado a crear mayores requisitos normativos, marcando así el inicio de una transición hacia una política ambiental más preventiva y conservacionista. En materia de diseño institucional y capacidades istrativas, vale la pena mencionar la creación de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, el Instituto Nacional de Ecología y la Subsecretaría de Medio Ambiente (dentro de la Sedesol) en 1992. Como se explica en el siguiente apartado, estas 142

En el Estado de México existían dos alternativas. Una de ellas era Texcoco y la otra Toluca. Esta última fue descartada debido a problemas serios de neblina y porque la tierra necesaria para construir un nuevo aeropuerto es relativamente productiva, lo que encarece las expropiaciones correspondientes.


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transformaciones continuaron en los siguientes años hasta que las consideraciones sobre el medioambiente desempeñaron un papel determinante en el diseño del proyecto aeroportuario que el gobierno federal trató de llevar a cabo en 2001.

La supervivencia del proyecto Texcoco en la agenda gubernamental El caso mexicano, como el de la Guerra del Agua en Cochabamba, es ilustrativo de cómo opera la selección de propuestas, ideas y proyectos. Es decir, el surgimiento, evolución y supervivencia en la agenda de políticas depende de los criterios de factibilidad técnica, aceptabilidad de valores y anticipación de restricciones futuras.143 Al hablar de un aeropuerto, su operación involucra, entre otras cosas, la necesidad de minimizar los riesgos de un accidente y garantizar la seguridad de millones de pasajeros. El sitio correcto depende de variables sumamente complejas, incluyendo la dirección e intensidad de los vientos, la elevación de montañas aledañas, la proximidad de otros aeropuertos cercanos, las trayectorias de despegue y aproximación y otras especificidades topográficas. A lo largo del tiempo pueden aparecer muchas propuestas, dependiendo de los diferentes intereses políticos y las distintas creencias de política pública, pero los requerimientos técnicos básicos constituyen condiciones necesarias para que cualquier proyecto tenga oportunidad de sobrevivir en la agenda. Texcoco y Tizayuca permanecieron como soluciones potenciales para incrementar la capacidad aeroportuaria de la ciudad de México porque cumplían con estos requisitos aeronáuticos básicos. La duda principal en el caso de Texcoco era la presencia de aves migratorias como riesgo a la seguridad aérea,144 pero estas inquietudes se aclararon, al menos para una parte importante de la comunidad de expertos del sector transporte, cuando 145 mitre publicó un estudio sobre este tema en 2000. Dicho estudio mostraba que las autopistas que habían sido planeadas como parte del proyecto cumplían con los estándares internacionales de distancia entre estas y los 143

Kingdon, Agendas, 1984, pp. 132-133. Algunas aves son lo suficientemente pesadas y grandes para dañar un avión si, por ejemplo, son atrapadas en alguna de las turbinas. Las aves pequeñas también implican riesgos si forman grandes parvadas y se atraviesan en el espacio aéreo de un avión. Véase Carstensen y Armstrong, “Birds”, 2004, en . [Consulta: 18 de enero de 2007.] 145 mitre es una corporación privada sin fines de lucro que provee servicios técnicos al gobierno de Estados Unidos y a otros gobiernos si así lo solicitan. Véase <www.mitre.org>. 144


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cuerpos de agua aledaños,146 de tal manera que cualquier riesgo adicional podía ser minimizado aplicando distintas metodologías para el manejo y relocalización del hábitat de las aves. Al respecto, es importante señalar que otros aeropuertos han aplicado este tipo de soluciones de manera exitosa alrededor del mundo. Aunque el criterio de factibilidad técnica puede ser un tanto ambiguo y no es suficiente —especialmente en el caso de proyectos sumamente complicados como el de un aeropuerto o una presa de agua—, hay cierta tendencia a obviar otros aspectos en la evaluación de propuestas.147 Esta tendencia se acentúa en el caso de un aeropuerto porque los aspectos técnicos muchas veces deben ser considerados primero, aunque esto no los haga necesariamente más importantes. El caso que estamos analizando confirma esta práctica. Al ser cuestionados sobre los parámetros que se tomaron en cuenta para evaluar el proyecto aeroportuario antes del anuncio público, distintos funcionarios y ex funcionarios del gobierno federal y del gobierno del Estado de México enfatizaron mucho más la dimensión técnica en comparación con los aspectos sociales y políticos. El tema del desplazamiento forzado de población en Atenco y Texcoco y la oposición que autoridades locales y estatales habían mostrado al proyecto son dos temas que pocas veces fueron mencionados. Como lo analiza Domínguez,148 con base en las ideas de Richardson y Jordan,149 la propia división de las tareas institucionales pocas veces corresponde con las fronteras de los problemas. Al hablar del aeropuerto, por ejemplo, los aspectos técnicos fueron separados de manera artificial de los aspectos sociopolíticos. El resultado fue que la sct lideró un proyecto que tenía profundas implicaciones sociales y políticas y que la Secretaría de Gobernación (Segob) estuvo ausente durante buena parte del proceso, hasta que el conflicto estalló y se consideró que era necesario entrar con una negociación política más seria. Aunque esta división de tareas parecía ser funcional para la instrumentación del nuevo aeropuerto, resultó eventualmente muy problemática porque los canales de comunicación entre distintas oficinas de gobierno eran inadecuados. Todo parece indicar que había 146

Al ser el lugar donde se localiza el alimento de muchas aves migratorias, los cuerpos de agua constituyen factores determinantes de la atracción de aves migratorias. 147 Para una discusión de los sesgos en favor de aspectos “técnicos” e “ingenieriles”, véase Vandenburg, Laberynth, 2000. 148 Véase Domínguez, “When”, 2012. 149 Véase Richardson y Jordan, Governing, 1979, p. 29.


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personas con información crucial que podía haber sido útil para las negociaciones políticas, pero que nunca tuvieron oportunidad de sentarse en las reuniones adecuadas. Por ejemplo, algunos funcionarios del sector agua (de la Conagua para ser más específicos), que habían negociado la adquisición de tierra para otros proyectos de infraestructura en la subcuenca de Texcoco con anterioridad, atendían las reuniones técnicas pero tuvieron pocas oportunidades de aportar insumos que facilitaran el proceso de adquisición de tierras para el aeropuerto. El gobierno federal creó eventualmente la Comisión Intersecretarial, pero esto ocurrió poco después de que se emitieran los decretos de expropiación y no durante las etapas de conceptualización del proyecto. La razón parece ser que antes del anuncio oficial, el cual se hizo de manera simultánea a los decretos de expropiación, no había una decisión definitiva que favoreciera a la opción de Texcoco sobre Tizayuca. Por lo tanto, aunque muchos funcionarios llegaron a sugerir su preferencia sobre el primer proyecto, el gobierno federal no quiso comprometerse de manera oficial con ninguna de las dos alternativas (véase el subtítulo de la p. 59).150 La segunda condición para la supervivencia de una idea en la agenda gubernamental es su aceptabilidad de valores entre la comunidad de especialistas.151 Asimismo, es importante tomar en cuenta la relación entre la factibilidad técnica que hemos analizado y la aceptabilidad de valores. Por ejemplo, distintos autores argumentan que el concepto de externalidades ambientales, usado tradicionalmente por los economistas para evaluar los impactos e implicaciones ambientales de los proyectos e iniciativas públicas, es en realidad una falacia.152 Uno de los argumentos es que el valor asignado a los recursos naturales con la finalidad de monetizar los impactos ambientales de un proyecto, constituye en realidad una construcción social y, por lo tanto, puede ser que en realidad no tome en cuenta de manera adecuada las preferencias de 150

En mi papel de observador participante, yo mismo tuve oportunidad de atender a innumerables reuniones donde se presentaba información por igual, sobre Texcoco y sobre Tizayuca; donde se analizaban los pros y los contras; ventajas y desventajas. 151 Véase Kingdon, Agendas, 1984, p. 132. En el caso de México, por ejemplo, estos expertos incluyen consultores independientes, investigadores, staff de secretarías de Estado y funcionarios de carrera que habían participado en los análisis comparativos de Texcoco y Tizayuca. Sin embargo, es importante señalar que, aunque representantes de distintos sectores participaron a lo largo de las distintas etapas de análisis y definición del proyecto, esta “comunidad de especialistas” estaba dominada principalmente por personas del sector transporte. 152 Véase Guha y Martínez-Alier, Varieties, 2000, p. 181; Martínez-Alier, Environmentalism, 2002, p. 268, y Sachs, “Ultimate”, 2003, pp. 111-135.


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valor de generaciones futuras y las inequidades económicas, y de poder, entre distintos grupos sociales. Así, la aceptabilidad y factibilidad técnica de un proyecto no sólo depende de que se tome en cuenta el concepto de medioambiente sino de cómo es tomado en cuenta por los tomadores de decisión. Originalmente, la idea de expandir la capacidad aeroportuaria en Texcoco sobrevivió en la agenda de políticas durante la década de 1980 debido, principalmente, a su factibilidad técnica e ingenieril. Sin embargo, a lo largo de las siguientes décadas el concepto de medioambiente se volvió gradualmente más “visible”153 e institucionalizado. Aunque algunas legislaciones fueron emitidas y se expandieron los mandatos de algunas oficinas de gobierno para incorporar el tema ambiental desde la década de 1970, hasta 1992 fue creada la Subsecretaría de Medio Ambiente al interior de la Sedesol y, en 1994, la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap).154 La nueva prominencia del tema medioambiental y los respectivos cambios institucionales también se vieron reflejados en el concepto de factibilidad técnica y modificaron la aceptabilidad del proyecto en Texcoco; es decir, el proyecto constituía ahora una opción técnicamente factible si sus impactos ambientales podían ser minimizados. Estos cambios generaron que el presidente Salinas de Gortari (1988-1994) y, sobre todo, el presidente Zedillo (1994-2000) dudaran en la conveniencia de elegir Texcoco. Al parecer, las dudas de estos dos presidentes para promover el proyecto no se relacionaban tanto con la oposición social potencial por parte de los ejidatarios en Atenco y Texcoco, sino con la posible resistencia de grupos ambientalistas. De hecho, las preocupaciones sobre los impactos ambientales del proyecto en Texcoco constituían tal desventaja que, como se mencionó en secciones anteriores, hay rumores de que el gobierno federal incluso llegó a inclinarse en favor de Tizayuca durante la istración de Zedillo. Esto sugiere, en contraste con Misicuni en Cochabamba, que las dudas sobre la factibilidad técnica del aeropuerto y sobre la aceptabilidad de valores permanecieron hasta muy tarde en el proceso de formación de la agenda gubernamental. Como lo hemos mencionado, la incertidumbre se

resolvió a partir del estudio de mitre en 2000 y después de que nuevos análisis comparativos fueron completados en 2001 por un grupo de expertos de la unam. Cuando estos estudios concluyeron que ambas alternativas tenían impactos ambientales que podían ser mitigados o compensados,155 los factores decisivos en la comparación entre Texcoco y Tizayuca fueron los siguientes: el costo de las externalidades ambientales, el costo total del proyecto —el cual se vería modificado al incorporar el tema ambiental de manera más amplia—, y los métodos de financiamiento. El medioambiente se tomó en cuenta, pero sólo de acuerdo con una lógica “racional-istrativa”.156 La disciplina fiscal se ha convertido también en un parámetro decisivo para la supervivencia de proyectos en la agenda del gobierno mexicano, al menos desde la aplicación de programas de ajuste estructural en la década de 1980. El presupuesto público, especialmente para infraestructura, fue ajustado de manera que todos los objetivos de política pública se ven ahora subordinados a alcanzar un déficit gubernamental aceptable.157 Cualquier proyecto que se aleje del objetivo de disciplina fiscal es descartado por el gobierno, incluso si en sí mismo no es significativo en relación con los números macroeconómicos, pues se evita a toda costa la sola posibilidad de mandar “señales erróneas” a los mercados internacionales. El naicm no es una excepción. En este sentido, una de las principales ventajas que mantuvieron a Texcoco en la agenda fue la posibilidad de financiar el proyecto con recursos que provendrían de concesionar la superficie del aicm a inversionistas privados en el largo plazo. La reconversión del predio donde se localiza el actual aicm podía generar un flujo considerable de recursos financieros, cosa que no era posible en el caso de Tizayuca porque esta última opción requería que el Aeropuerto Benito Juárez siguiera operando con la finalidad de satisfacer la demanda de tráfico aéreo en el largo plazo (véase el subtítulo de la p. 65). La anticipación de restricciones futuras, incluyendo restricciones presupuestales y la aceptación pública de una política, desempeñaron también un papel importante en el caso mexicano. Las entrevistas con consultores

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Véase Dryzek, Politics, 1997, p. 14, y Escobar, Encountering, 1995, pp. 192-211. Una primera ley se aprobó en 1971 y una nueva subsecretaría se creó en 1972, pero estas transformaciones legales e institucionales respondieron a una preocupación mucho más estrecha que se relacionaba con el problema de contaminación del aire y no con preocupaciones medioambientales más amplias. En este sentido, las reformas institucionales y de política pública más ambiciosas ocurrieron mucho más tarde en comparación con otros países como Estados Unidos, donde la Environmental Protection Act fue aprobada en 1970. Véase Atkinson, Principles, 1991, p. 15. 154

Autores como Guha y Martínez-Alier también rechazan los conceptos de “compensación” y “mitigación” con base en el argumento de inconmensurabilidad de valores. Véase Guha y MartínezAlier, Varieties, 2000. 156 Domínguez, “When”, 2012, y Dryzek, Politics, 2000. 157 Aunque no es mencionado originalmente por Kingdon, el concepto de competitividad global se ha convertido en otro valor de política pública que en conjunto con la “disciplina fiscal” fue determinante para la supervivencia del naicm en la agenda de decisiones.


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independientes y especialistas dentro del gobierno federal muestran cierto acuerdo sobre el potencial de Texcoco para atraer inversión privada. Sin embargo, existía un problema de ingeniería financiera. Aunque el predio del actual aicm representaba una oportunidad para financiar parte del nuevo aeropuerto en el largo plazo, y aunque esto también podía significar potencialmente que hubiese recursos disponibles para mejorar las compensaciones otorgadas a las comunidades afectadas, dichos recursos no estarían disponibles durante las primeras fases del proyecto (véase el subtítulo de la p. 65) y, por lo tanto, la iniciativa se topó con restricciones importantes en el corto plazo. Este problema de timing financiero fue crucial para decidir que la “mejor” manera de lanzar el proyecto era expropiando la tierra necesaria y, en el largo plazo, ofrecer mejores compensaciones a las comunidades desplazadas; esto, en lugar de comprar la tierra necesaria a valor comercial y tomando en cuenta el uso futuro que tendría la reserva territorial. ¿Qué hay sobre la aceptación pública?158 En el caso del naicm, la ley no estipulaba la necesidad de una consulta, plebiscito o algún otro instrumento similar antes de que la decisión fuera tomada y, por lo tanto, la participación pública en el proceso fue muy limitada. Sin embargo, una vez que los detalles del proyecto fueran especificados era necesario llevar a cabo una manifestación de impacto ambiental, la cual conlleva un proceso de consulta pública.159 De esta manera, aunque Texcoco llevaba cierta desventaja, los expertos percibían que ambas opciones de localización podían enfrentar problemas de oposición pública con base en los impactos ambientales y el desplazamiento de población. Al parecer, la estrategia del gobierno federal y de otros actores que favorecían Texcoco fue enfatizar las ventajas del proyecto más allá de las dimensiones aeronáuticas. El discurso cambió a Texcoco de ser un mero aeropuerto con impactos socioeconómicos y ambientales que debían ser compensados a un proyecto integral de desarrollo, entendido como un intento por planear de manera “integral” las transformaciones sociales y económicas de largo plazo. De pronto, el naicm no sólo era una solución para satisfacer la demanda de tráfico aéreo de la ciudad de México, sino una oportu 158

Para fines de este trabajo, definiremos este concepto como aquello que la comunidad de especialistas tiene en mente cuando consideran las reacciones potenciales del público a sus propuestas. Véase Kingdon, Agendas, 1984, p. 138. 159 Véase Ley General de Asentamientos Humanos, 1990, y Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, 1988.


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nidad para reforzar las labores de restauración ambiental de la zreelt y de combate a la pobreza en una de las zonas con mayor grado de marginación social y económica de la ciudad de México: un “paquete completo”. En este punto, vale la pena notar que la conceptualización de ambos proyectos —el naicm en México y el pmm en Cochabamba— y los procesos de construcción discursiva en cada caso, siguieron trayectorias opuestas en la vertiente de políticas públicas. Mientras que Misicuni pasó de ser una iniciativa de gran escala que serviría para cumplir múltiples propósitos —por ejemplo: “desarrollo regional”— a ser un proyecto que era necesario para resolver una preocupación mucho más estrecha —abastecer agua potable—, el proyecto aeroportuario en México siguió un camino diametralmente opuesto pues cambió de ser un proyecto necesario para resolver un problema específico —capacidad aeroportuaria— a ser una iniciativa mucho más ambiciosa que ayudaría a resolver distintos problemas de política — por ejemplo: desarrollo regional y restauración ambiental. Sin embargo, los factores determinantes de estos cambios discursivos y conceptuales son hasta cierto punto similares: con base en los valores y principios de política pública que prevalecían en ese momento, los tomadores de decisión le dieron mayor importancia a un número limitado de dimensiones analíticas y modificaron los proyectos en línea con las mismas. Debido a que la importancia relativa y la interrelación entre distintos valores normativos y principios de política pública cambiaron a lo largo del tiempo, las propuestas de política también fueron ajustadas para responder a las nuevas circunstancias económicas y políticas. Sin embargo, a partir de estas modificaciones es posible identificar nuevas tensiones entre, por un lado, los objetivos de política pública y, por otro, la aceptación pública a los proyectos en cuestión. En el caso de Texcoco, se podría argumentar que dicha construcción discursiva mostraba una aspiración, quizá legítima, de hacer que el aeropuerto fuera “amigable” para el medioambiente o, por lo menos, que fuera menos dañino. Es difícil saber con certeza si la concepción era meramente discursiva porque en la realidad había compatibilidades ingenieriles entre el aeropuerto y al zreelt (véase el subtítulo de la p. 65) y porque la importancia ambiental del proyecto no sólo se quedó al nivel de pronunciamientos públicos; también se reflejó en medidas concretas de política pública. Por ejemplo, el presupuesto para el proyecto incluía recursos para labores de restauración ambiental, incluyendo reforestación, restauración de suelos y regulación hidráulica (véase este mismo subtítulo). La compensación


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ambiental incluía proyectos en otras áreas del Valle de México, incluyendo la limpieza y restauración ecológica del lago de Zumpango, entre otros objetivos, con la finalidad de atraer las aves migratorias a esa zona y lejos del área donde sería construido el nuevo aeropuerto. De hecho, esta última iniciativa se empezó meses después del anuncio oficial del naicm en Texcoco. Y sobre todo, una fracción importante de la tierra expropiada no sería usada para el aeropuerto en sí mismo sino para las labores de compensación ambiental. Como lo explica con mayor detalle Domínguez,160 es posible que la tensión entre distintos valores normativos no sólo generara un conflicto entre las aspiraciones de disciplina fiscal y el objetivo de justicia social debido al problema de timing financiero que hemos explicado anteriormente; también es posible que hubiera un conflicto entre el objetivo de justicia social y el objetivo de justicia ambiental. En otras palabras, si el proyecto no hubiese incluido una superficie considerable de tierra para fines ambientales, el precio por metro cuadrado que se ofreció a las comunidades afectadas podría haber sido mucho mayor.

La vertiente de los contextos políticos y las coaliciones de política pública, 2000-2001 Incluso si la confluencia entre problemas y soluciones de política pública explica en buena medida cómo se va formando la agenda de políticas, la explicación queda incompleta si no se toma en cuenta el contexto sociopolítico amplio; es decir, la que hemos llamado —con base en las ideas de Kingdon— vertiente de los contextos políticos.161 En esta línea, la diferencia crucial en el caso de estudio del aeropuerto fue la victoria de un partido de oposición en las elecciones de 2000, después de 71 años de gobierno priista ininterrumpido. Desde una perspectiva histórica, este hecho representó un cambio importante en la disposición para hacer las cosas “diferentes” y se reflejó también en el ambiente social en general. Se trataba del tiempo político perfecto para tomar una decisión sobre el naicm. Una ventana de oportunidad se había abierto.

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Véase Domínguez, When, 2012. Kingdon, Agendas, 1984, p. 145.


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Sin embargo, una cosa eran los sentimientos de la población ante un hecho sin precedentes como la elección de un gobierno de oposición en 2000, ante la transición en el poder y ante la prospectiva de cambios y otra cosa muy diferente, la percepción que tenían los integrantes del gobierno panista sobre dichos sentimientos. En pocas palabras, una cosa era tener el apoyo general de la población para instrumentar políticas públicas en general, pero otra muy diferente era contar con el apoyo para un proyecto en específico, como si el ser el “gobierno de la transición”, le hubiese dado a la nueva istración carta abierta para hacer lo que quisiera. El tema de la legitimidad está en el centro de esta discusión. Como lo muestra el caso de estudio, las elecciones democráticas pueden contribuir a legitimar la autoridad de un grupo relativamente pequeño de personas para tomar decisiones en nombre de la mayoría, pero la legitimidad obtenida en las urnas es esencialmente incompleta.162 La legitimidad de las políticas públicas debe ponerse a prueba de manera continua, a través de procedimientos democráticos, de discusión pública y de construcción de consensos alrededor de políticas y proyectos específicos. De otra manera, la idea de que se cuenta con el respaldo general de la población puede convertirse en algo muy peligroso; el apoyo a un régimen no necesariamente es equivalente al apoyo para todas las iniciativas que dicho régimen pretende instrumentar. Es vital que los tomadores de decisión tomen en cuenta la distribución de fuerzas políticas que son características de un contexto determinado (véase Apéndice iv). En este caso, a diferencia de la vertiente de las soluciones de política pública, los principales factores son el poder de negociación que las distintas fuerzas con intereses creados tienen y los intercambios que estas están dispuestas a hacer.163 Más que la búsqueda de un consenso unánime, es más probable que veamos coaliciones de actores que se coordinan para favorecer distintas alternativas que compiten entre sí. De nuevo, al igual que el caso de la Guerra del Agua, el caso mexicano muestra distintos niveles de cohesión al interior de distintos grupos de actores. Por ejemplo, en la categoría de “grupos gubernamentales de presión”,164 el gobierno del 162

Para una discusión sobre las razones por las cuales la legitimidad otorgada a través del voto en las urnas no se traduce en legitimidad para hacer proyectos específicos, véase Domínguez, “Megaproyectos”, 2011. 163 Kingdon, Agendas, 1984, pp. 141-159. 164 En la literatura sobre este tema hay una gran discusión sobre si hace sentido o no considerar a las propias oficinas gubernamentales como “grupos de presión”. Para efectos de este trabajo definiremos un “grupo de presión” o “grupo de interés” como una asociación de individuos u organiza-


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Estado de México y el gobierno del Estado de Hidalgo eran claros rivales que jalaron en distintas direcciones en lo que concierne al proyecto aeroportuario, a pesar de que ambos estaban gobernados por el pri. El Gobierno del Distrito Federal (gdf) surgió también como un grupo de presión importante que rechazó desde un inicio, y de manera muy tajante, la alternativa de localizar el nuevo aeropuerto en Texcoco. En el ámbito local, las autoridades municipales de Atenco estaban de hecho en favor del proyecto mientras que las autoridades de Texcoco lo rechazaron abiertamente. Incluso el sector académico estaba dividido sobre la localización del aeropuerto. Había un importante grupo que favorecía el aeropuerto en Tizayuca, básicamente porque se trataba de académicos que tradicionalmente han promovido la idea de fortalecer la “corona de ciudades secundarias”165 como alternativa para descentralizar a la ciudad de México (véase el subtítulo de la p. 59). Otros académicos estaban en favor de Texcoco porque concebían dicho proyecto como la “última oportunidad” para reforzar las tareas de restauración ambiental en la subcuenca de Texcoco. En la categoría de grupos de interés, algunos ambientalistas rechazaban abiertamente el proyecto, algunos eran neutrales y otros estaban de hecho en favor con base en la posibilidad de las externalidades positivas para la zreelt (véase el subtítulo de la p. 65). Es decir, incluso la comunidad de ambientalistas, la cual asumiríamos a priori, que se manifestaría de manera unánime en contra del aeropuerto en Texcoco, estaba de hecho dividida. En resumen, todos los participantes en el proceso de políticas públicas se pueden dividir de acuerdo con dos coaliciones de abogacía que se mostraron particularmente activas desde los últimos años de la istración de Zedillo. La primera coalición, a la cual llamaremos “la coalición

ciones que pueden estar organizados formal o informalmente y que buscan influir sobre el diseño, la formación y la implementación de la política pública. En este sentido, las oficinas gubernamentales pueden convertirse en grupos de presión si movilizan recursos y se alían con otros actores con la finalidad de influir sobre las decisiones de política pública en manos de otras instituciones u oficinas gubernamentales. Entonces, un ejemplo es precisamente cuando un gobierno estatal busca influir sobre las decisiones de sct en materia de infraestructura. 165 Este concepto se refiere a las ciudades que rodean al Área Metropolitana de la Ciudad de México (amcm) y que guardan una estrecha relación funcional con la megalópolis; incluyen a Cuernavaca, Pachuca, Puebla, Querétaro y Toluca, principalmente. En conjunto con el amcm, estas ciudades conforman lo que se denomina como el subsistema urbano de la región centro. Entre otros autores véanse a Eibenshutz y Buzali, “Presentación”, 2001, en [Consulta: septiembre de 2007], y Garza, “Ciudad”, 2000.


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de la capacidad aeroportuaria”,166 estaba constituida por funcionarios de carrera en el sector transporte, la istración de la zreelt, por las ong que favorecían el fortalecimiento de la zreelt, organizaciones de profesionales del sector aeronáutico, las principales líneas aéreas y algunos think tanks. Las creencias centrales de política pública de esta coalición eran: 1) Texcoco era el sitio más cercano a la ciudad de México en el cual era posible construir tres pistas paralelas que podían operar de manera simultánea y satisfacer la demanda de tráfico aéreo en el largo plazo; 2) los impactos ambientales del aeropuerto en Texcoco podían ser mitigados o compensados; 3) el proyecto constituía de hecho una oportunidad para fortalecer la zreelt (véase el subtítulo de la p. 65), y 4) dado que el actual aicm debía cerrarse, sus 820 hectáreas de superficie podían ser reconfiguradas para promover actividades de bajo impacto ambiental y alto valor agregado. Al mismo tiempo, las respectivas concesiones constituían una oportunidad para financiar el nuevo aeropuerto. La segunda coalición, a la cual llamaremos “la coalición del desarrollo regional”,167 estaba liderada por el gobierno del estado de Hidalgo, intelectuales y académicos que favorecían la idea de la corona de ciudades, académicos de la Universidad Autónoma Chapingo (uach), por ong ambientalistas que rechazaban la localización del naicm en la zreelt y el gdf. Las creencias centrales de política pública eran: 1) Tizayuca tenía menos impactos ambientales y además eran más fáciles de mitigar en comparación con Texcoco; 2) era posible mantener operando el aicm, de tal manera que la infraestructura no sería desperdiciada; 3) el aeropuerto en Tizayuca representaba una oportunidad para descentralizar la ciudad de México y desarrollar la corona de ciudades, y 4) el aeropuerto en Tizayuca representaba también la oportunidad de promover el desarrollo económico en Hidalgo, uno de los estados más pobres de México. El problema cuando se abre una ventana de oportunidad en la vertiente de los contextos políticos es que esto da lugar a una competencia voraz entre las distintas coaliciones de política pública. Un ejemplo ilustrativo es el caso de los dos proyectos para construir el nuevo aeropuerto. Ambos grupos cabildearon con base en las ventajas potenciales de sus respectivos proyectos y resaltando, al mismo tiempo, las desventajas de sus oponentes. Los expertos, también divididos en la coalición de la capacidad aeropor 166 167

Véase Domínguez, “Ventanas”, 2011, p. 81. Ibid.


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tuaria y en la coalición del desarrollo regional, participaron activamente en esta etapa, aportando argumentos, “tecnificando” y politizando las opiniones políticas.168 El resultado, dado el número y la complejidad de las variables involucradas, fue un intercambio sesgado y no sistemático de argumentos que aumentó la especulación sobre el mejor lugar para construir el nuevo aeropuerto (véase el subtítulo de la p. 65). Por ejemplo, las desventajas de Texcoco fueron enfatizadas por los detractores de este proyecto, incluso cuando Tizayuca, al igual que cualquier otro proyecto aeroportuario, tenía también impactos ambientales significativos. De hecho, antes de que la unam publicara su estudio en 2001 (véase el subtítulo de la p. 59), la discusión sobre los aspectos “no aeronáuticos” se redujo en cierto momento a “el medioambiente en Texcoco” versus “el desarrollo regional en Tizayuca”. Como lo señala Domínguez,169 se trataba de una comparación entre peras y manzanas. Sin una decisión definitiva y sin que el gobierno federal diera concesiones a las distintas coaliciones de abogacía —sobre todo en el caso de Tizayuca, que eventualmente sería la alternativa desfavorecida—, las actividades de cabildeo se intensificaron. Como sucede en este tipo de casos, el costo de oportunidad de los grupos que cabildean se incrementa conforme pasa el tiempo y cada vez se vuelve más difícil aceptar una derrota. En la política es casi imposible conseguir un consenso unánime y las ventanas de oportunidad no permanecen abiertas por mucho tiempo; una situación de esta naturaleza puede forzar a los tomadores de decisión a ir adelante, incluso si no se tienen “amarradas” todas las dificultades o si hay impactos negativos que no han sido previstos debidamente. En México, los cálculos de la istración en turno se vieron distorsionados por la idea de que el primer gobierno de oposición contaba con apoyo incondicional para llevar a cabo cualquier cosa. De hecho, el discurso de la democracia constituyó un velo que ocultó otro hecho incluso más importante: que la negociación con otras fuerzas políticas era imprescindible, sobre todo en un contexto de mayor transición democrática y mayores niveles de descentralización política. En este sentido, había al menos dos actores que debieron haber recibido atención especial una vez


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que se decidió que Texcoco sería el sitio definitivo para localizar el proyecto aeroportuario. En primer lugar, el gobierno del estado de Hidalgo y otros integrantes de la coalición del desarrollo regional habían invertido tiempo y recursos considerables para promover el proyecto en Tizayuca. Hasta cierto punto, este esfuerzo fue de hecho inducido por el gobierno federal al abrir la puerta para las actividades de cabildeo de las distintas coaliciones de abogacía. Era claro que el gobierno de Hidalgo no aceptaría una derrota fácil y que, en la ausencia de concesiones especiales,170 este actor podía convertirse en un aliado poderoso de cualquiera que quisiera oponerse al proyecto de Texcoco. En segundo lugar, el proyecto de Texcoco requería que el actual aicm dejara de operar. Aunque esta infraestructura está localizada en una zona federal, para efectos prácticos se encuentra en el Distrito Federal (véase el subtítulo de la p. 65). Se encuentra rodeada por la ciudad, constituye una de las infraestructuras urbanas más importantes en el área y es una fuente significativa de actividades económicas. De nueva cuenta, era improbable que el gdf permaneciera pasivo si no se le otorgaba algo a cambio. Como se explica en los capítulos iii y iv, la participación de este actor fue determinante para el movimiento social y en general para todos aquellos que eventualmente se opusieron al proyecto en Texcoco. Sobre estos puntos, la postura y los argumentos del gobierno federal pueden resumirse de la siguiente manera: la actividad aeroportuaria en sí misma no contribuye a la base fiscal del gdf porque la infraestructura del aicm se encuentra localizada legalmente en un área federal; las actividades económicas indirectas y la base fiscal que se deriva de las mismas realmente no serían relocalizadas en detrimento de la ciudad de México porque Texcoco, aunque ya se encuentra en los municipios conurbados del Estado de México, está a sólo 15 kilómetros del aicm; y finalmente, cualquier pérdida económica sería compensada a partir de la reconfiguración de la superficie del aeropuerto existente para convertirlo en un espacio urbano dedicado a actividades de alto valor agregado.171 ¿Fueron estos argumentos usados como parte de la negociación del proyecto o, todo lo contrario, fueron parte de una postura intransigente 170

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Para una descripción teórica del papel que los expertos de política pueden desempeñar como “sirvientes del poder”; es decir, cuando se subordinan a los intereses económicos y políticos de otros actores, véase Brint, “Rethinking”, 1990, p. 366. 169 Domínguez, “When”, 2012, p. 246.

Por ejemplo, dada la actividad económica de la ciudad de México y de las ciudades aledañas, la idea de construir un aeropuerto exclusivo de carga para que operara en Tizayuca no era del todo descabellada. En el mediano plazo, una iniciativa de este tipo podía ser un proyecto interesante; una especie de “premio de consolación”. 171 Entrevista a Cassio Luiselli, ciudad de México, septiembre de 2003.


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Cuadro 1. El caso de la refinería en Tula, Hidalgo, 2008-2009 En el año 2009, el presidente Felipe Calderón anunció una inversión de 9 billones de dólares para desarrollar una nueva refinería en Tula, Hidalgo, con una capacidad de producción esperada de 300 000 barriles por día. Aunque dicho proyecto fue eventualmente cancelado, en su momento, el proceso de decisiones durante la istración del presidente Calderón constituyó un ejemplo adicional de la manera como una nueva distribución de fuerzas políticas ha impactado sobre el sector infraestructura en México. Por un lado, aunque el proyecto había surgido desde la década de 1990, realmente tomó mayor impulso en el contexto de las discusiones sobre la reforma energética propuesta por el presidente Calderón. Fue en este contexto que el principal partido de izquierda (el prd), en conjunto con algunas facciones al interior del pri y algunos sectores del propio Pemex, expresaron su preocupación por la excesiva dependencia de México de la importación de gasolinas y de otros productos refinados, lo cual propició que se hablara de una nueva refinería como una especie de condición para satisfacer las demandas de estas fuerzas políticas. Pemex originalmente consideró nueve posibles sitios para localizar la nueva refinería y una colección amplía de variables que cubrían aspectos ambientales, económicos y sociales. Históricamente, las decisiones de inversión de Pemex habían sido el resultado de luchas entre distintas facciones de expertos técnicos al interior de la compañía y de funcionarios de alto nivel en el gobierno federal. Sin embargo, en los años 2008 y 2009, la presión por parte del gobierno panista de Guanajuato para que la nueva refinería fuera construida en Salamanca, propició que otras entidades también se postularan y ejercieran presión, tratando de atraer el proyecto. Pemex se vio obligado a ampliar la lista de posibles sitios de nueve a quince en total. En marzo de 2009, en una medida sin precedentes en la historia de las decisiones de inversión de la compañía, Pemex organizó una serie de audiencias públicas para escuchar las propuestas de todos los gobernadores interesados. Fuente: elaboración propia con base en Domínguez, “Beyond”, 2011.


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del gobierno federal, empecinado con la idea de que la transición democrática era suficiente para llevar a cabo cualquier proyecto? Algunas entrevistas realizadas por el autor a funcionarios del gdf sugieren que el gobierno federal nunca hizo una propuesta oficial sobre el uso futuro del 172 aicm. Por lo tanto, con algunas reservas, podemos concluir que el gobierno federal pretendía alcanzar un consenso en la vertiente de los contextos políticos con el simple hecho de enfatizar los beneficios técnicos del proyecto y sin ir más allá de algunas pláticas informales con varios funcionarios cercanos a Andrés Manuel López Obrador, quien en ese momento era todavía jefe de gobierno del Distrito Federal. Y en contraste, todo parece indicar que el gdf —entendiendo claramente la diferencia entre la vertiente política y la vertiente de las soluciones de política pública— basó su posición en argumentos técnicos como una forma de negociación y chantaje político. Quizá nunca lo sabremos con certeza. Lo cierto es que, más allá de las especificidades del caso de estudio, el ejemplo del aeropuerto sugiere una redistribución del poder entre el nivel nacional y el nivel subnacional de gobierno y el surgimiento de nuevas esferas de competencia política en las democracias electorales de América Latina. Como se explicó en el cuadro 1, el caso del proyecto para construir una nueva refinería en Tula, Hidalgo, constituye otro ejemplo similar en términos del nuevo papel que a veces desempeñan los gobiernos subnacionales.

CONCLUSIONES En este capítulo hemos analizado los casos boliviano y mexicano basándonos en algunos conceptos clave del área de políticas públicas. Por un lado, hemos abordado los cambios en tres vertientes —los problemas, las soluciones de política y los contextos políticos— y el surgimiento de una ventana de oportunidad cuando estas convergen. Un elemento esencial de las ventanas de oportunidad es la manera en que ciertos valores normativos y principios de política pública cambian a lo largo del tiempo y cómo ciertas dimensiones de conflictividad determinan la conceptualización, evaluación y supervivencia de un proyecto en la agenda de decisiones. La competencia entre coaliciones de abogacía, con base en intereses políticos y en creencias de 172

Entrevistas a Alejandro Encinas y a Horacio Duarte.


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política pública, influye también en el resultado final de la política pública. Finalmente, en el caso boliviano, el intento fallido de construir y consolidar un monopolio de políticas públicas en el sector de los sapa desempeñó un papel importante como parte de las condiciones que contribuyeron al estallido de la Guerra del Agua en 2000. Aunque los conceptos empleados a lo largo de este capítulo fueron propuestos originalmente para explicar procesos de política pública en Estados Unidos, el análisis presentado nos sugiere que no pueden ser descartados como herramientas heurísticas en el caso de América Latina, siempre y cuando se hagan algunas modificaciones. En este sentido, las cuatro consideraciones más importantes son: 1) la vertiente de los contextos políticos propuesta por John Kingdon173 debe expandirse para incluir fuerzas de carácter histórico estructural; 2) la vertiente de los contextos políticos y la de las soluciones de política pública se encuentran relativamente más interconectadas en los casos latinoamericanos; 3) por esta razón, las coaliciones de abogacía se basan tanto en creencias de política pública como en intereses políticos. Más aún, las coaliciones tienden a ser más volátiles y a tener una vida más corta, y 4) el modelo y las metáforas sugeridas por la Teoría de los Equilibrios Puntuados (tep) pueden ser usados también a la inversa: para explorar las razones por las que algunos actores, en su intento por reconfigurar un sector o un área de política pública, no logran establecer un monopolio sobre los procesos de decisión. A partir de estos conceptos hemos podido ver que el caso de la Guerra del Agua en Cochabamba muestra una vertiente de problemas mucho más compleja en comparación con el caso del aeropuerto en México, mientras que el sector de los sapa en Cochabamba incluye tres problemas: abastecimiento de agua, incremento de la cobertura del servicio y la mejora de la eficiencia istrativa del Semapa. La vertiente de problemas en el caso mexicano es mucho más directa: incremento de la capacidad aeroportuaria de la ciudad de México. En estrecha relación con estas diferencias, la atención de los tomadores de decisión surgió de fuentes muy distintas en cada caso: mientras que la creciente importancia del aeropuerto en la agenda de políticas públicas fue resultado de los indicadores existentes y de las proyecciones a futuro, los indicadores en el caso de Bolivia también fueron acompañados de eventos dramáticos, incluyendo serias crisis de agua y el

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Kingdon, Agendas, 1984.


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estallido de conflictos sociales, como fue el caso de la Guerra de los Pozos en la década de 1990. Por supuesto, las diferencias entre la vertiente de los problemas en Bolivia y la de México se explican en parte por la distinta naturaleza de los problemas de política pública en dos sectores y dos países muy distintos. Sin embargo, la comparación también ayuda a ilustrar que, independientemente de los sectores y de los países que se estén analizando, los cambios radicales de política pública se explican mejor si se analiza la vertiente de los problemas en conjunto con otros elementos de la teoría. Quizá el más importante es la evolución de las propuestas de política pública a lo largo del tiempo y la interacción entre estas y el contexto económico y sociopolítico más amplio. Como hemos sugerido, los cambios en valores normativos y principios de política pública son determinantes clave para entender la historia de ambos proyectos, tanto el pmm en Bolivia como el nuevo aeropuerto en México. En el caso de Bolivia, la conceptualización de Misicuni se vio influida por ideas de política pública que estuvieron de moda durante la década de 1970, como el desarrollo rural integral y la Revolución Verde y, por lo tanto, no debe sorprender que se haya concebido como un proyecto multipropósito. Pero, más tarde, el enfoque del pmm se volvió inconsistente ante nuevos principios de política, como la disciplina fiscal, y con las restricciones presupuestales que volvieron a ser importantes después de una serie de choques en la vertiente de los contextos políticos; sobre todo, las crisis económicas y políticas de la década de 1980. En este contexto, Misicuni pasó de ser una iniciativa de gran escala que pretendía cumplir con múltiples propósitos —por ejemplo: desarrollo regional— a un proyecto mucho más limitado que era necesario para resolver una preocupación mucho más estrecha: el abasto y distribución de agua. En contraste, la conceptualización del naicm siguió una trayectoria diferente en la vertiente de las soluciones de política pública. El proyecto original pretendía resolver un problema muy específico, la capacidad aeroportuaria, pero esto cambió cuando el concepto de medioambiente ganó visibilidad y se institucionalizó como una dimensión de conflicto durante la década de 1990. La respuesta de los tomadores de decisión fue “reempaquetar” el proyecto como una iniciativa más ambiciosa que contribuiría a resolver distintos problemas de política —por ejemplo: desarrollo regional y restauración ambiental.


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En general, los cambios en valores y principios de política pública se relacionan estrechamente con hechos ocurridos en el contexto sociopolítico y con la emergencia de coaliciones de actores que abogan por una u otra alternativa de solución. En este sentido, vale la pena señalar las similitudes en las pautas de decisión de ambos casos de estudio. En primer término, un proyecto que se había mantenido por mucho tiempo en la agenda de políticas públicas por largo tiempo, sufre un retraso en el contexto de lucha entre distintas coaliciones de abogacía. Luego, más tarde, un choque externo en conjunto con otros eventos inesperados forzaron la cancelación o postergación de los proyectos en cuestión. Esta pauta recurrente continuó de una u otra manera, hasta que se dieron las decisiones oficiales de ejecutar dichos proyectos. Estas decisiones se tomaron finalmente cuando se abrió una ventana de oportunidad; es decir, cuando los problemas, las soluciones y los contextos políticos coincidieron en el tiempo. En ambos casos, el hecho decisivo que abrió la ventana de oportunidad se generó en la vertiente de los contextos políticos. En el caso de Bolivia, la elección del presidente Hugo Banzer coincidió con el mandato de Manfred Reyes como alcalde de Cochabamba. Considerando sus respectivos intereses políticos, ambos actores coincidieron en el deseo de promover el pmm y lo promovieron en la agenda de gobierno. En el caso mexicano, el principal evento fue la elección del primer presidente de oposición después de 71 años ininterrumpidos de gobierno priista. Ambos casos de estudio ilustran también la manera en que una ventana de oportunidad que no se maneja adecuadamente puede generar consecuencias nefastas. En Bolivia, la concesión del Semapa-Misicuni fue instrumentada sin tomar en cuenta a los distintos sectores de la población que serían afectados por las reformas en el sector del sapa. Dicha decisión se basaba en un supuesto erróneo: la istración Banzer no creyó que la oposición al incremento en las tarifas de agua y a la Ley 2029 sería lo suficientemente fuerte como para detener el proyecto en sus primeras etapas. Al parecer, los tomadores de decisión esperaban que el descontento social se enfriara y se disipara una vez que el servicio y la cobertura del servicio mejoraran. Por otra parte, en México se tenía la percepción de que la istración Fox contaba con el apoyo incondicional de la población sólo porque representaba al llamado “gobierno de la transición democrática”. En consecuencia, las implicaciones sociopolíticas del proyecto fueron minimizadas y el papel de actores importantes —como el gdf— no se incorporó


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adecuadamente en los análisis sobre la conveniencia del naicm y las formas de hacerlo viable políticamente. Sin embargo, el complejo análisis que hemos presentado a lo largo de este capítulo sólo constituye una explicación parcial de ambos fracasos de política pública. Incluso en condiciones adversas similares, otros proyectos han sido instrumentados exitosamente.174 Por ello, para entender de manera más integral el episodio de la Guerra del Agua en Cochabamba y el conflicto aeroportuario en la ciudad de México, el siguiente capítulo aborda el otro lado de la ecuación: el surgimiento de la acción colectiva.

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Sólo por mencionar algunas iniciativas controvertidas en el caso mexicano, está el caso de los ejes viales en la ciudad de México, que generó el desplazamiento de 25 000 familias en la década de 1970. Véase Myers, “Dynamics”, 2002, p. 241, y Perló y Schteingart, “Movimientos”, 1984, p. 115. O bien, el caso del desarrollo de viviendas en Cuautitlán Izcalli sobre tierra ejidal. Entrevista a José Antonio Aguilar Narváez, ciudad de México, septiembre de 2003. Adicionalmente, en el caso de otros países latinoamericanos, la lista de presas, carreteras y otros proyectos que se construyeron durante las distintas dictaduras militares del siglo xx es interminable.


III. Movimientos sociales y política de protesta

III. MOVIMIENTOS SOCIALES Y POLÍTICA DE PROTESTA

INTRODUCCIÓN

¿Qué condiciones cristalizaron el surgimiento de la Coordinadora, contra la privatización de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado (sapa) en Cochabamba, Bolivia? ¿Qué condiciones catalizaron las movilizaciones lideradas por el Frente de Pueblos contra el Nuevo Aeropuerto de la Ciudad de México (naicm)? ¿Cuáles fueron sus estrategias, demandas, discursos y argumentos para justificar la oposición en ambos casos? Este capítulo ofrece una explicación de los casos de estudio con base en distintos enfoques teóricos en el área de movimientos sociales. El principal objetivo es mostrar que el surgimiento, evolución y desaparición de las movilizaciones sociales contra un proyecto específico pueden ser explicados a partir de un marco teórico que enfatiza la existencia, la interpretación y el enmarcamiento de las quejas; la preexistencia de estructuras de movilización; la apertura de oportunidades políticas y la presencia de aliados poderosos. Así como hemos hecho para el caso de las políticas públicas, el siguiente subtítulo ofrece algunos argumentos que justifican la elección del aparato teórico y conceptual propuesto. Los subtítulos de las pp. 153 y 176 presentan los casos de la Guerra del Agua en Cochabamba, Bolivia, y de la oposición a la construcción del naicm, respectivamente. El subtítulo de la p. 153 se divide a su vez en cuatro subsecciones. La primera de estas analiza con detalle las quejas que detonaron las movilizaciones contra la privatización de los sapa en 2000 y que llevaron a que el movimiento social creciera de manera significativa. Uno de los fenómenos que se busca explicar es cómo fue posible, considerando los antecedentes

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de los problemas del agua en Cochabamba (véase el subtítulo de la p. 88), que se formara una alianza entre grupos urbanos y rurales. La segunda subsección aplica el concepto de marcos de acción colectiva (mac) para analizar cómo distintas quejas fueron enmarcadas discursivamente en el contexto social, cultural e histórico más amplio; y la manera en que la alianza urbano-rural fue justificada en la arena pública. La tercera subsección analiza las características organizacionales de la Coordinadora. Entre otros aspectos, se muestra la importancia que las estructuras de movilización preexistentes y los aliados poderosos, tales como la Unión de Cocaleros de Cochabamba, tuvieron para el éxito del movimiento. Se ofrecen algunas explicaciones de por qué ciertas organizaciones sociales no se unieron o sólo tuvieron una contribución marginal durante la Guerra del Agua. En la quinta y última subsección se explora la manera en que distintos elementos de la Estructura de Oportunidades Políticas (eop) facilitaron el surgimiento y el éxito del movimiento social liderado por la Coordinadora. En este sentido, se enfatiza la debilidad del sistema de partidos políticos que prevalecía en Bolivia en ese momento y de la coalición gobernante, así como el ambiente de tensión social en un contexto de estancamiento económico. El subtítulo de la p. 176 analiza el caso del Frente de Pueblos y del movimiento contra la construcción del naicm entre 2001 y 2002. La primera subsección se enfoca a las principales quejas que detonaron el surgimiento y escalamiento del movimiento social. Se concluye que la principal queja no fue la expropiación per se, sino la naturaleza de los decretos y la ausencia de canales de participación que pudieran ser usados de manera efectiva antes de que el proyecto aeroportuario y los decretos de expropiación fueran anunciados. La segunda subsección analiza los respectivos procesos de enmarcamiento e interpretación, incluyendo su relación con distintos recursos organizativos tales como la existencia de liderazgos y redes sociales informales. La tercera subsección enfatiza la relación entre los procesos de enmarcamiento y el a aliados que fueron clave para el movimiento social. Estos incluyen a expertos técnicos, especialistas en derecho público, el ezln, otras organizaciones sociales de izquierda y algunos actores institucionales. La cuarta y última subsección sobre el caso mexicano explica la relación entre la acción colectiva y las oportunidades políticas que la facilitaron.


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DISCURSOS, RECURSOS ORGANIZATIVOS Y OPORTUNIDADES POLÍTICAS Los teóricos de los movimientos sociales han propuesto una serie de conceptos para dar cuenta de cómo y por qué se moviliza la gente, incluso si cuentan con recursos materiales e institucionales limitados y si las posibilidades de éxito parecen prácticamente inexistentes.1 Aunque parezca cosa de sentido común, una precondición es la existencia de una queja; es decir, un grupo social generalmente no se moviliza de manera espontánea o sin razón. En el contexto de la política beligerante, una queja surge cuando un grupo de personas ordinarias se decide a desafiar a los actores poderosos, generalmente las autoridades,2 como respuesta a acciones que consideran injustas. La queja aparece generalmente después de eventos concretos que evidencian las inequidades en la distribución del poder o la riqueza entre distintos actores,3 o bien, cuando dichos eventos alteran las relaciones entre los quejosos y los actores sujetos de queja.4 Un ejemplo es la expropiación de tierra en condiciones consideradas como injustas, el incremento desproporcionado en las tarifas de servicios básicos como es el agua o la aprobación de regulaciones que no reconocen el papel sociocultural de los usos y costumbres. Como argumentaremos en este capítulo, las principales fuentes de queja en los casos de Bolivia y México no eran simplemente las políticas públicas en sí mismas. Si escarbamos y problematizamos las quejas con mayor detalle, es evidente que el timing, el discurso y la forma en que se condujo el proceso de políticas públicas se conjuntaron para galvanizar el descontento de distintos grupos sociales. Ahora bien, una queja no es suficiente para explicar una movilización social. Incluso si nos da una idea de las razones por las cuales un grupo decide movilizarse, la queja en sí misma carece del poder explicativo para determinar el alcance, la durabilidad y los resultados de una movilización. Más aún, el hecho de que la queja puede ser transformada en una demanda más concreta no siempre es evidente para todos los participantes potenciales de un movimiento social. La queja debe ser reinterpretada y “traducida”, de tal manera que los integrantes de un grupo se puedan identificar con ella


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y perciban que efectivamente vale la pena arriesgarse para movilizarse y desafiar a las autoridades.5 Por lo tanto, una primera condición para el surgimiento de un movimiento social fuerte y duradero es el enmarcamiento de una queja en el contexto económico, sociopolítico e histórico más amplio. Se trata de un proceso que puede ser visto como una interpretación de los eventos inmediatos y la construcción de una “guía para la acción”.6 Los movimientos sociales deben construir y desplegar una identidad colectiva, hacer que los pronombres “nosotros” —los que desafiamos— y “ellos” —a los que desafiamos— se vuelvan visibles a partir de formas verbales y no verbales que expresen y publiciten los fundamentos y las razones para la movilización social. En pocas palabras, es necesario construir un mac. El mac, concepto usado generalmente por los sociólogos políticos, es un discurso con el poder simbólico para transformar quejas en razones por las que vale la pena movilizarse7 y para hacer que aquellas cosas que son consideradas como “naturales” sean vistas como problemas sociales o políticos. En otras palabras, los mac explican la manera en que algunos temas se vuelven moralmente urgentes a pesar de los riesgos asociados y de las pocas probabilidades de éxito.8 Un claro ejemplo es la problematización de las políticas de privatización de los sapa. Desde una perspectiva técnica y económica, la privatización de servicios en algunos países de América Latina se ha visto como una herramienta “natural” e “inevitable” para mejorar la cobertura y la calidad de los sapa en las últimas décadas (véase la discusión sobre Bolivia en los capítulos anteriores). Por esta razón, cualquier movimiento de oposición debe revelar los problemas sociales y políticos asociados a dicho esquema e introducir al debate nuevas dimensiones de conflictividad. En otras palabras, es necesario superar “la movilización del sesgo”,9 desnaturalizar las políticas públicas y despojarlas de su aura de inevitabilidad. El caso del proyecto aeroportuario constituye un ejemplo similar. Desde una perspectiva gubernamental y de desarrollo, un aeropuerto puede ser visto como un símbolo de modernización y desarrollo económico. Generalmente se considera que es esencial para apoyar el comercio, el crecimiento 5

Tarrow, “Mentalities”, 1992, p. 177. Della Porta y Diani, Social, 1999, p. 68, y Tarrow, Power, 1992, p. 177. 7 Snow y Benford, “Master”, 1992, y Tarrow, “Mentalities”, 1992, y Power, 1994. 8 Snow et al., “Frame”, 1986, p. 466. 9 Véase Bachrach y Baratz, “Two”, 1962, p. 949; Lukes, Power, 1974, y Schattschneider, Semisovereign, 1960. 6

1

Véase Gamson, “Social”, 1992; Tarrow, Power, 1992. Tarrow, “Mentalities”, 1992. Lukes, Power, 1974, y Plattner, “Introduction”, 1989, p. 16. 4 Tilly, “Politics”, 2003, p. 198. 2 3


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económico y la movilidad humana en general. Sin embargo, desde un ángulo distinto, un aeropuerto puede también representar un fuerte golpe para la fábrica social de aquellas comunidades que son desplazadas y conllevar impactos ambientales irreversibles. Mostrar estos aspectos es parte del proceso de problematización, necesario para articular la oposición en contra de este tipo de proyectos. Una vez que un movimiento ha ganado legitimidad y ha justificado su existencia en la arena pública, dicha problematización debe servir también para convencer a simpatizantes y aliados potenciales de que vale la pena movilizarse y participar en distintas actividades del movimiento, incluso si hay una probabilidad importante de que este sea reprimido. De esta manera, el mac constituye un instrumento discursivo que requiere de elaboraciones simbólicas con el poder para incrementar las capacidades de reclutamiento, activar recursos organizativos y acceder a aliados poderosos. Utiliza como insumos las identidades colectivas que ya existen, las culturas políticas, las tradiciones culturales, distintos elementos ideológicos y justificaciones de por qué un grupo debería actuar de manera colectiva. El mensaje y la manera en que este es propuesto influyen en las posibilidades de que una movilización ocurra o no.10 El mac no puede asumir que los participantes de un movimiento social son homogéneos. Incluso si comparten una queja, estos tienen distintos antecedentes, intereses y opiniones sobre distintos aspectos de la vida.11 En este contexto, el mac influye sobre quién y por cuánto tiempo se moviliza12 y, por tanto, no puede ser una simple proyección de la cultura y la identidad colectiva en el campo político.13 El principal desafío de los líderes es enmarcar las quejas de tal manera que un movimiento social gane suficiente masa crítica.14 Por un lado, el mac debe ser lo suficientemente “familiar”15 para ser entendido por los simpatizantes de un movimiento y, por otro lado, 10

Gamson, Power, 1992, p. 58; Snow y Benford, “Master”, 1992, pp. 133-137; Tarrow, “Mentalities”, 1992, pp. 174, 180, y Zald, “Looking”, 1992, p. 332. 11 Este argumento ya fue explorado con anterioridad por Manuel Castells al concluir que los movimientos sociales urbanos no se definen por la lucha de clases y al concluir que un movimiento social puede estar compuesto por individuos de varias clases sociales o de un subgrupo cultural en particular. Véase Castells, City, 1983. 12 Friedman y McAdam, “Collective”, 1992, p. 156. 13 Tarrow, “Mentalities”, 1992, p. 109. 14 Marwell y Oliver, Critical, 1993, pp. 1-4. 15 Al hablar de los mac entenderemos el término “familiar” como la medida en la que un discurso hace referencia a circunstancias y símbolos que son bien conocidos por los integrantes y por los simpatizantes potenciales de un movimiento.


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debe ser lo suficientemente “flexible”16 para adaptarse a circunstancias cambiantes y atraer a aliados poderosos. Para cumplir con ambos objetivos de manera simultánea, los símbolos y los insumos discursivos que haya a la mano deben ser trabajados y adaptados.17 Como mostraremos a lo largo de este capítulo, las estrategias discursivas utilizadas por ambos movimientos sociales para problematizar las políticas públicas en cuestión, construir identidades colectivas y crear recursos de negociación contribuyeron a que la oposición ante ambos proyectos fuera efectiva. Podría decirse que este enfoque sobreestima el papel de los líderes y niega la capacidad de agencia de otros simpatizantes dentro de los movimientos sociales. Sin embargo, en línea con otros autores, como Castells y Tilly,18 debemos añadir que las experiencias diarias que parecen no tener importancia en sí mismas —tales como una reunión en un bar o algún encuentro casual en la calle— constituyen espacios sumamente importantes para el intercambio de información. De esta manera, el mac debe ser visto como un discurso que se construye a partir de expresiones de largo plazo, incluyendo las identidades colectivas y las culturas políticas, las cuales de hecho resultan de la regularidad en la vida diaria. Es decir, un mac constituye un medio que se construye en el corto plazo, pero que depende de insumos que se han ido construyendo a lo largo de muchos años. El líder no inventa identidades o tradiciones, las incorpora en discursos, pronunciamientos públicos y entrevistas con los medios. Por lo tanto, negamos la capacidad de aquellos que no son “líderes”, lo que afirmamos es que sus contribuciones quedan implícitas en los insumos que los líderes utilizan para construir los mac. Desde la perspectiva de los llamados nuevos movimientos sociales (nms), las juntas, los encuentros en las calles y las reuniones sociales más ordinarias —cumpleaños, bautizos, etc.— son de suma importancia para la construcción de identidades colectivas. En pocas palabras, hay una relación dialógica entre estos procesos de formación de identidad, durante las fases no visibles de la movilización, y los discursos que los líderes de un movimiento publicitan en la arena pública.19 16 Al hablar de los mac entenderemos el término “flexible” como la medida en la que un discurso puede ser atractivo y puede ser adoptado por sus integrantes y por otros simpatizantes y aliados potenciales, sin que implique una contradicción fundamental entre su contenido y las creencias de estos últimos. 17 Snow y Benford, “Master”, 1992, p. 136, y Tarrow, Power, 1994, p. 109. 18 Castells, City, 1983, y Tilly, “Politics”, 2003. 19 Para una discusión más amplia sobre esta relación dialógica, véase Steinberg, “Talk”, 1999.


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Como analizaremos más adelante, la Coordinadora y el Frente de Pueblos en la ciudad de México ilustran algunas formas en que esta relación dialógica puede ocurrir. Más aún, las principales diferencias entre uno y otro casos de estudio se explican porque dicha relación dialógica puede ser facilitada u obstaculizada por otros aspectos, incluyendo las estructuras organizativas y los elementos que conforman una oportunidad política en un momento dado. Estas diferencias son determinantes de la capacidad de un movimiento para mantener e incrementar su legitimidad y cohesión interna. Una segunda condición es la existencia de estructuras de movilización y de otros activos organizacionales que puedan sustituir la falta de a recursos materiales e institucionales. Las estructuras de movilización proveen canales que pueden ser usados para publicitar y poner en práctica los discursos y marcos colectivos que han sido construidos. No importa qué tan graves sean las quejas o qué tan poderosos son los mac, un movimiento social debe tener a la mano recursos organizativos para difundir sus quejas y demandas, reclutar simpatizantes, formar alianzas estratégicas y sostener sus actividades beligerantes a lo largo del tiempo. En palabras de Klandermans, “el potencial de movilización resulta de poca utilidad si los movimientos sociales no tienen a redes que les permitan llegar a la gente”.20 En este sentido, Klandermans propone cuatro indicadores que deben ser analizados para entender la capacidad de un movimiento social para ganar apoyo: 1) la magnitud del potencial de movilización; 2) la orientación de la acción; 3) las características organizativas, y 4) la composición de los campos multiorganizacionales. Los primeros dos indicadores se encuentran estrechamente relacionados con los procesos de enmarcamiento discursivo explicados más arriba. Por un lado, la magnitud del potencial de movilización se puede definir como “la proporción de individuos en una sociedad que estarían dispuestos a mostrar su apoyo por un movimiento social”.21 Sin embargo, quién está dispuesto a movilizarse depende de que las situaciones se enmarquen discursivamente como injustas y de que las quejas se transformen en demandas más concretas. Por otro lado, el término orientación de la acción se refiere a los objetivos que los individuos esperan obtener al apoyar un movimiento social. Por ejemplo, una acción puede estar orientada a la promoción de va-


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lores porque los individuos esperan redefinir un valor cultural o promover cierta ideología.22 Una acción puede también estar orientada a ganar espacios de poder porque el éxito depende de que un grupo gane el derecho a participar en el proceso de políticas públicas. Otra posibilidad es la orientación a la participación porque los individuos anticipan cierta satisfacción personal derivada del acto mismo de movilización per se, quizá como parte de un proceso de reafirmación de sí mismos. El tercer indicador son las características organizacionales, las cuales se refieren a un conjunto de canales de comunicación y otras formas de organización, conexión y construcción de redes que facilitan la interacción entre una o más organizaciones de un movimiento social y entre estas y sus seguidores. Por ejemplo, un movimiento puede ser vertical y muy jerárquico, con una estructura piramidal, o bien, una red menos jerárquica, organizada de manera más flexible y horizontal. Como explicaremos más adelante, aquí radica una diferencia clave entre la Coordinadora y el Frente de Pueblos. Aunque ambos casos muestran una estructura que asemeja una especie de asociación de asociaciones, la primera era mucho más descentralizada y menos jerárquica en comparación con la segunda. El cuarto y último indicador —la composición de campos multiorganizacionales— se refiere a los vínculos que una organización de un movimiento social establece con la finalidad de alcanzar sus distintos objetivos. Hasta cierto punto se trata de una medida de su capacidad para ar y atraer aliados poderosos que pueden incrementar el potencial de movilización o facilitar el éxito de un movimiento social de otras maneras. Algunos de estos aliados pueden incrementar la capacidad de negociación de un movimiento social a partir de sus propios recursos, incluyendo el a caminos u otra infraestructura pública que puede ser bloqueada como parte de una estrategia más amplia de movilización. En otros casos, los aliados complementan las actividades de protesta de un movimiento social con actividades más convencionales. Este es el caso, por ejemplo, de académicos y asesores técnicos que ayudan a descifrar la complejidad de las leyes existentes o a proveer argumentos para la problematización de políticas públicas, como se explicó más arriba. Ambos casos de estudio son ilustrativos de este tipo de procesos. 22

20

Klandermans, “Theoretical”, 1993, p. 388. 21 Ibid., p. 286.

Algunos de los llamados “nuevos movimientos sociales” —ejemplo: el movimiento ambientalista, el movimiento feminista o el movimiento lgbt— podrían clasificarse de acuerdo con este tipo de acción.



Finalmente, los teóricos de los movimientos sociales han enfatizado la existencia de oportunidades políticas como una condición importante para que tenga lugar la acción colectiva de carácter beligerante.23 Definida como el realineamiento de las fuerzas políticas, de tal forma que viejos y nuevos actores encuentran espacios para volverse más visibles, una oportunidad política representa una oportunidad para que los grupos beligerantes bloqueen las iniciativas gubernamentales. Es un momento en que los grupos sociales que han sido excluidos sistemáticamente de las decisiones de política pública, pueden ganar la atención de las autoridades.24 Aunque no hay mucho consenso sobre los elementos que conforman una oportunidad política, una posible clasificación es la propuesta por Gamson y Meyer,25 quienes sugieren cuatro categorías a partir del entrecruzamiento de dos categorías: oportunidades estables versus volátiles y oportunidades culturales versus institucionales (véase cuadro 1). Dependiendo del caso, hay distintas variables que resultan útiles para estudiar diferentes aspectos de la estructura de oportunidad política. Por ejemplo, los elementos estables hacen más sentido al hacer comparaciones transversales, mientras que los elementos volátiles son más útiles para comparaciones a lo largo del tiempo.26 En el caso de América Latina, el estudio de las oportunidades políticas se ha centrado en gran medida en las variables estables-institucionales y, de manera más concreta, en los procesos macropolíticos que tuvieron lugar desde mediados de la década de 1980, o bien, en lo que Fox llama la “alta política” (high politics).27 En este sentido, hay autores que se han enfocado en las maneras en que los movimientos sociales contribuyeron a los procesos de redemocratización, detonando cambios en las estructuras del Estado y en las relaciones entre este y la sociedad civil.28 23

Jenkins, “Politics”, 1985, y Tarrow, “Mentalities”, 1992. Domínguez, “Collective”, 2005, p. 14. 25 Gamson y Meyer, “Framing”, 1996. 26 Ibid., pp. 278, 281. 27 Fox, Politics, 1997, p. 392. 28 Sólo por mencionar algunos ejemplos, en el caso de México, Foweraker, “Popular organization”, 1990, y Popular, 1993, ilustra la forma en que el sistema del pri cambió paulatinamente el terreno legal e institucional después de 1968, lo que dio forma e influyó en las respuestas de los movimientos sociales. De forma similar, los trabajaos de Foweraker y Cusminsky, “Los movimientos”, 1989; Foweraker, “Popular movements”, 1990, y Tamayo, “Neoliberalism”, 1990, analizan las coyunturas políticas y económicas que debilitaron al Estado mexicano y facilitaron la articulación de un amplio movimiento de oposición en 1988. Bruhn, “Seven”, 1997, y Fox, “Difficult”, 1997, también se enfocan en este capítulo histórico de la política mexicana, pero extienden el análisis para incorporar el impacto que dichas movilizaciones tuvieron en el mediano y largo plazos. Algunos ejemplos 24


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Cuadro 1. Oportunidades políticas: matriz analítica para comparar casos de estudio Volátil Estable

Cultural Institucional

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(I) • Distribución y alineación de partidos políticos • Apertura relativa del proceso de políticas públicas

(II) • Estructura del Estado • Relaciones entre el Estado y la sociedad civil

(III) • Opinión pública • Posicionamientos de los medios

(IV) • Cultura política

Fuente: elaboración propia con base en Gamson y Meyer, “Framming”, 1996.

En relación con la categoría institucional-volátil, es importante estudiar los grados de apertura relativa del proceso de decisiones.29 En este sentido, conceptos usados por analistas de política como ventanas de oportunidad 30 y puntuaciones de gran escala,31 son útiles para entender las oportunidades políticas que surgen a partir de la instrumentación de ciertas políticas públicas, como sucedió precisamente con los dos casos de estudio que estamos analizando a detalle. Por desgracia, hay pocos autores que hayan usado estos conceptos para complementar el análisis de movimientos sociales y de los escenarios de conflictividad en los que estos se desenvuelven. Desde la perspectiva de las estructuras de oportunidad política, las variables del proceso de decisión son tratadas de manera exógena y muy pocas adicionales son el trabajo de Garretón, “Popular”, 1989, sobre el papel de las asociaciones de vecinos durante el régimen de Pinochet en Chile; Mainwaring, “Grassroots”, 1989, pp. 168-199 sobre la manera como los movimientos urbanos populares contribuyeron a y fueron influidos por las respuestas estatales durante la democratización en Brasil, y Van Cott, From, 2005, sobre la contribución de los movimientos indígenas a los procesos de democratización en Argentina, Bolivia, Colombia, Perú y Venezuela. Los trabajos de Hipsher, “Democratic”, 1998, y de Van Cott, “From”, 2003, también caen en esta categoría. 29 Burstein et al., “Success”, 1996, p. 288. 30 Kingdon, Agendas, 1984. 31 Baumgartner y Jones, Agendas, 1993.


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veces son teorizadas.32 En el caso de los aspectos culturales-estables, vale la pena mencionar el análisis histórico-estructural de autores como Eckstein33 o Wickham-Crowley sobre la manera en que algunos factores culturales y estructurales influyen en los intereses, niveles de compromiso y repertorios de acción colectiva, sólo por mencionar algunas variables. En el caso de la Guerra del Agua y del conflicto generado por el proyecto aeroportuario, hay elementos de los cuatro cruces presentados en el cuadro 1 que vale la pena analizar, pero, sobre todo, es importante mencionar que las oportunidades políticas deben analizarse junto con otras variables mencionadas anteriormente —por ejemplo: discursos, estructuras de movilización y aliados poderosos–. En pocas palabras, las dimensiones analíticas propuestas funcionan como una especie de prisma caleidoscópico: si una variable se mueve, las otras responden y se ajustan, generando una nueva combinación de figuras y colores. De esta manera, la dinámica interna de un movimiento social y las decisiones estratégicas de un grupo beligerante se conectan con los contextos sociopolíticos más amplios y, para los propósitos de este libro, se conectan también con las decisiones y las iniciativas de política pública que son promovidas por los actores institucionales. En este sentido, debemos señalar que las precondiciones y las condiciones para la acción colectiva no se registran de manera secuencial. No suceden unas después de las otras, siguiendo una cadena de causalidad perfecta. Al contrario, pueden coincidir en el tiempo y están estrechamente interconectadas y correlacionadas entre sí, de manera sensible a los contextos. En palabras de Charles Tilly, “el dónde y el cuándo ocurren los procesos políticos influye sobre la manera como ocurren”.34

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En el caso de América Latina, algunos ejemplos incluyen el trabajo de Nash, “Interpreting”, 1992, sobre las protestas en contra de las políticas de estabilización en Bolivia; Ramírez Saiz, Cambio, 1990, y Varley, “Clientelism”, 1993, y “Clientelismo”, 1994, sobre la influencia de los movimientos urbanos populares sobre las políticas de tenencia de la tierra en la ciudad de México; Walton, “Debt”, 1989, y Walton y Seddon, Free, 1994, sobre las movilizaciones sociales que surgieron ante la aplicación de medidas de austeridad en América Latina en la década de 1980, y Zamosc, “Peasant”, 1989 sobre la relación entre los movimientos campesinos y la instrumentación de políticas agrícolas en Colombia en la década de 1970. 33 Eckstein, “Power”, 1989, y Wickham-Crowley, “Winners”, 1989. 34 Tilly, “Why”, 2007, p. 420.


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LA GUERRA DEL AGUA EN COCHABAMBA Quejas en Cochabamba: tarifas, leyes y secrecía En el capítulo i mostramos que los agricultores que viven en las afueras de la ciudad de Cochabamba ya se habían movilizado contra las políticas de agua, mucho antes de 2000, principalmente contra la perforación de pozos, que había sido promovida por el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado (Semapa) y otras autoridades oficiales. En línea con teóricos como Tarrow,35 vale la pena hacernos una primera pregunta: ¿cuál era entonces la queja concreta que detonó un movimiento social de la intensidad y alcance como el que fue liderado por la Coordinadora durante la Guerra del Agua? La respuesta requiere de una perspectiva histórica. En sus inicios, el Semapa dependía principalmente de fuentes de agua superficiales tales como la reserva de Escalerani, en la municipalidad de Tiquipaya (véase mapa 1 del capítulo i), de tal manera que la perforación de pozos constituía algo excepcional y realmente no figuraba como una de las principales políticas para resolver los problemas de abastecimiento de agua en las áreas urbanas. Por lo tanto, las movilizaciones eran escasas, dispersas y en general reflejaban la oposición social a que se perforara en sitios muy particulares. Sin embargo, dos cosas cambiaron en la deácada de 1990. Por un lado, la falta de alternativas de política pública para solucionar los problemas de abastecimiento de agua en Cochabamba obligó al gobierno a intensificar la explotación de agua subterránea (véase subtítulo de la p. 42) y, por otro, los campesinos en Cochabamba experimentaron un proceso de aprendizaje antes de concientizarse plenamente sobre los efectos ambientales que dicha política conllevaba. Dicho ambientalismo se basaba no necesariamente en argumentos conservacionistas, es decir, en una división artificial entre naturaleza y sociedad, o en la idea de que la naturaleza tiene un valor intrínseco. Después de todo, la extracción de agua en Cochabamba no sólo amenazaba la disponibilidad de un recurso natural vital y la sostenibilidad de un ecosistema determinado, sino la viabilidad de una organización económica y una forma de vida; se trataba de lo que autores como Guha y Martínez-Alier llaman “ambientalismo de los pobres”.36 35

Tarrow, Power, 1994. Para Guha y Martínez-Alier, el “ambientalismo de los pobres” se origina a partir de conflictos y luchas sociales por acceder y controlar los recursos naturales. Para una discusión más detallada, véanse Guha y Martínez-Alier, Varieties, 2000, pp. xii-xiv, y Martínez-Alier, Environmentalism, 36


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Para los regantes, las implicaciones naturales y sociales de la gestión del agua van de la mano. De esta manera, la queja sólo puede entenderse en relación con ambas preocupaciones: tanto la preservación de la naturaleza, como el deseo de mantener el poder para controlar la gestión del agua, recurso que era esencial para su productividad agrícola. Se trataba de una lucha constante desde los tiempos coloniales y los episodios más recientes incluían la resistencia a dos iniciativas que ponían en peligro las formas tradicionales de manejo del agua en áreas rurales: la Ley de Participación Popular y la oposición a la nueva legislación del agua en 1998.37 En este contexto, los regantes se dieron cuenta desde la década de 1990 de que la extracción de agua subterránea en un sitio determinado no constituía un hecho aislado sino que era parte de una estrategia regional promovida desde las instituciones del gobierno. La naturaleza de la queja cambió y, en consecuencia, la resistencia se trasladó de la escala local a la escala regional.38 Como más adelante se explica con mayor detalle, los regantes se volvieron más organizados y el movimiento más cohesivo y fuerte. Y sin embargo, el conflicto nunca alcanzó los niveles que alcanzaría con la Guerra del Agua en 2000; tampoco llegaría a tener las mismas implicaciones. En contraste, el movimiento de resistencia se detuvo parcialmente y la llamada Guerra de los Pozos en la década de 1990 tuvo un final relativamente feliz cuando el Semapa “convenció” a los regantes de que era necesario continuar con la perforación de pozos para satisfacer la demanda de agua en la ciudad de Cochabamba. Por lo tanto, el déficit de agua y las políticas que fueron instrumentadas como respuesta no son suficientes para entender el surgimiento de un movimiento social amplio como el que fue liderado por la Coordinadora en 2000. Si tratamos de identificar una queja concreta como precondición para el surgimiento de un movimiento social, debe haber algo más que detonó la alianza entre grupos rurales y urbanos para oponerse a la política de privatización que fue promovida por el gobierno y que eventualmente provocó que el movimiento escalara. Como se explicó en capítulos anteriores, 2002. Por supuesto, este concepto resulta controvertido en aquellos casos en que es posible identificar una especie de “antiambientalismo” de los pobres; es decir, cuando la lucha que sostienen grupos en situación de pobreza y marginación para mantener el control de recursos naturales genera situaciones de depredación de los mismos. 37 Para una revisión histórica de estas luchas y sus significados sociales, véase Lagos, Autonomía, 1997. 38 Los Tiempos, “¿Conflicto…?”, 1998, y Perreault, “Reestructuración”, 2005. Para una discusión general sobre las implicaciones de este tipo de cambios, véase Tarrow, New, 2005, p. 32.


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en 1999 el gobierno declaró desierto el proceso de licitación del Semapa y Misicuni y anunció el inicio de negociaciones para llegar a un acuerdo con Aguas del Tunari (adt) (véase subtítulo de la p. 42). Esta decisión no era legal porque, en todo caso, el gobierno debía organizar un nuevo proceso de licitación. A pesar de la secrecía con que se negoció con adt, había poca oposición por parte de los grupos urbanos de Cochabamba. Una de las pocas reacciones fue la creación del Comité de Defensa del Agua y la Economía Popular (Codaep), una organización que reunía a representantes de arquitectos, ingenieros, abogados, economistas y otras asociaciones de profesionales y que eventualmente contribuyeron también a formar la Coordinadora.39 El Codaep publicó varios boletines de prensa, organizó pláticas informativas y reuniones en la plaza central de Cochabamba. El principal objetivo era advertir a la población sobre las irregularidades en la concesión y el incremento potencial en las tarifas de agua debido, por un lado, a la manera como se estaban llevando a cabo las negociaciones entre el Semapa y adt y, por otro, a la manera en que Misicuni había sido incluido como parte de los requisitos para obtener la concesión de los sapa. Pero en general, el Codaep fracasó en su intento de conseguir suficientes simpatizantes y no pudo organizar un movimiento de resistencia efectivo. Al menos en esa primera etapa, un buen número de organizaciones urbanas que más tarde tendrían un papel protagónico en la Guerra del Agua, como la Federación de Fabriles de Cochabamba (ffc) o la Asociación de Sistemas de Agua del Sur de Cochabamba (Asicasur), no hicieron caso a los llamados y advertencias del Codaep. La población urbana no percibía que el incremento en las tarifas de agua constituyera una amenaza seria y, en general, parecía desconfiar del Codaep debido a que esta organización cuestionaba la viabilidad de Misicuni en el contexto de los acuerdos alcanzados por el Semapa y adt. En palabras de un congresista que fungió como fundador de esta organización, “la gente, crédula e inocente, de hecho creía que Cochabamba finalmente tendría Misicuni y que los problemas del agua serían finalmente resueltos [...] por eso dudaban de la información provista por el Codaep”.40 En otras palabras, hacia finales de 1999 la queja no se relacionaba con ningún cambio material importante, como podía ser el fin de una forma de 39

Maldonado, H2O, 2004, p. 26; entrevistas a Osvaldo Pareja y a Gonzalo Maldonado, Cochabamba, Bolivia, 5 y 12 de septiembre de 2005, respectivamente. Entrevista a Gonzalo Maldonado, Cochabamba, Bolivia, 12 de septiembre de 2005.

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sustento, el incremento del gasto en agua o una reducción del ingreso disponible. Al menos en este punto, el único efecto visible de la concesión a adt era la condición que se les había impuesto a los inversionistas de instrumentar el pmm. Más allá de esto no había ningún evento concreto que evidenciara las inequidades en el y ejercicio del poder entre distintos actores. Esto cambió en los meses siguientes. Ya que la concesión a adt carecía de sustento legal, el gobierno debía proveer alguno. Dos semanas más tarde, el gobierno se apresuró a aprobar la nueva ley de alcantarillado y agua potable.41 De esta manera, la Ley 2029 —promovida por el Ministerio de Vivienda en octubre de 1999— buscaba subsanar la falta de un marco legal y facilitar la transferencia de los sapa a los concesionarios privados. El proceso de aprobación estuvo rodeado de tanta secrecía que la Federación de Regantes de Cochabamba (Fedecor) no le prestó atención. De hecho, los regantes pensaron que trataba acerca del consumo y gestión del agua en áreas urbanas y que no se relacionaba con las fuentes de agua.42 Mientras se organizaban talleres con representantes de la Fedecor y funcionarios de gobierno para discutir los principios y posible contenido de una nueva ley de agua —la cual supuestamente se enfocaría al tema de las fuentes de abastecimiento—, el gobierno había ya aprobado la Ley 2029. En teoría, este instrumento legal no afectaba los usos y costumbres en las áreas rurales, excepto por un último artículo transitorio que fue introducido justo antes de que fuera aprobada.43 Dicho artículo transitorio abría la puerta para que el concesionario solicitara la expropiación de las fuentes de agua si lo consideraba necesario para cumplir con sus obligaciones contractuales. Y ciertamente, dicha medida incluía también las fuentes de agua localizadas en las municipalidades rurales alrededor de la ciudad de Cochabamba, como El Paso, Tiquipaya, Quillacollo y Vinto (véase mapa 3 del capítulo i; Ley 2029). Por lo tanto, al final del día, la Ley 2029 sí afectaba los usos y costumbres y, de nuevo, ponía en riesgo el poder que los regantes tenían sobre algunas fuentes de agua. Liderados por la Fedecor, campesinos de los distintos valles de Cochabamba organizaron marchas y bloqueos en noviembre de 1999 para presio-


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nar al gobierno a que cambiara la Ley 2029. Aunque la respuesta organizada en las áreas rurales fue contundente, todavía no había ninguna coalición entre grupos rurales y urbanos así es que la resistencia no ganó suficiente masa crítica. La reacción urbana no se registró realmente hasta enero de 2000. De pronto, las cuentas de agua mostraron incrementos de hasta 150% en varias zonas de la ciudad y adt anunció que dicho aumento era necesario para que la compañía pudiera cumplir con sus compromisos, incluyendo la instrumentación del pmm. Aunque el Codaep había advertido sobre esta posibilidad desde la segunda mitad de 1999,44 la gente no lo creyó hasta que recibieron las nuevas cuentas de agua. Ahora sí había una queja mucho más concreta y visible. En palabras de uno de los asesores técnicos de la Coordinadora, “cuando ves un aumento en las tarifas de agua de entre 100 y 200%, entonces sí entiendes lo que ellos [los del Codaep] te estaban diciendo y esto ayudó a que el movimiento social ganara la confianza de la gente”.45 El incremento en las tarifas de agua constituyó una queja compartida y legítima que generó enojo e indignación en muchos grupos urbanos. Sin embargo, hubo otros dos factores que también contribuyeron a que el movimiento escalara y que prepararon el escenario para una alianza urbanorural mucho más fuerte: 1) la concientización de amplios sectores de la población de que el gobierno había preparado la concesión a adt y aprobado la Ley 2029 en un ambiente de secrecía, y 2) las respuestas indiferentes de distintos funcionarios del gobierno cuando el movimiento social comenzó a surgir en Cochabamba.

Alianzas rurales-urbanas y la importancia de los marcos de acción colectiva (mac) La construcción de un discurso o mac adecuado fue particularmente importante en el caso de la Guerra del Agua, ya que la Coordinadora46 representaba una colección de diferentes grupos urbanos y rurales. Era una “organización de organizaciones”47 que era extremadamente diversa y, por tanto, el mac constituía un elemento clave para darle cohesión y sentido de dirección. Más allá de los detalles organizacionales, que analizaremos con mayor detalle

41

Entrevista a Carlos Crespo, Cochabamba, Bolivia, junio de 2005. Entrevista a Gonzalo Maldonado, Cochabamba, Bolivia, y Peredo et al., Regantes, 2004, pp. 86-87, 123. 43 Una comparación entre varios borradores que fueron discutidos en el Congreso, muestra que este artículo no fue incluido sino hasta la última versión, justo antes de que fuera aprobada definitivamente. 42

44

Pareja, “Misicuni”, 1999. Entrevista a Samuel Soria, Cochabamba, agosto de 2005. 46 La Coordinadora fue fundada el 9 de diciembre de 1999. Pero incluso cuando tenía representantes de algunos grupos urbanos y rurales, la respuesta general de la población fue muy limitada. 47 García Linera et al., Sociología, 2004, p. 634. 45


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en las siguientes secciones, el principal reto era construir una identidad que cumpliera con los requisitos de familiaridad y flexibilidad, de forma que pudiera ser compartida por distintos simpatizantes.48 Y sobre todo, es importante recordar que había grupos representando a sectores de la población que tan sólo unos años atrás habían manifestado intereses opuestos en el medio de otro conflicto por el agua: el conflicto entre usos urbanos y rurales durante la llamada Guerra de los Pozos (véase subtítulo de la p. 42). Sin embargo, dicho discurso se basaba en un argumento, muy sencillo pero muy poderoso: la idea de que el agua es una condición para la reproducción de la vida, que el derecho al agua es inmutable y, por tanto, que su istración le concierne a todos. A partir de este argumento fue posible construir una identidad compartida pues la mercantilización del agua y la privatización de los sapa no sólo afectaba a aquellos que manejaban las fuentes de abastecimiento en el área rural, sino a aquellos que debían pagar tarifas más altas en la ciudad.49 El pronombre “nosotros” se refería a los afectados por las políticas de mercantilización del agua, como era el caso de la Ley 2029, y por los afectados por la concesión a adt. Entonces, el símbolo del agua como condición para la vida se convirtió en el tema principal que eclipsó los conflictos entre los usos urbano y rural y permitió que surgiera una identidad “sombrilla”, la cual hizo a un lado los enfrentamientos entre ambos grupos. El pronombre “ellos” se refería a aquellos que, asociados con el capital privado y sin consultar a la población, habían promovido políticas encaminadas a controlar y apropiarse de dicho recurso. Más tarde, conforme fueron sucediendo los eventos en Cochabamba, dicha identidad se referiría a aquellos que una vez más se comportaban de manera represiva y se rehusaban a entender y tomar en cuenta las necesidades y las expectativas de la gente. Sin embargo, como hemos dicho al inicio de este capítulo, un mac no es estático sino que cambia a lo largo de distintas fases de la acción colectiva. Un análisis más sofisticado requiere identificar sus distintas transformaciones y la manera en que distintas identidades colectivas son desplegadas. En el caso concreto de Cochabamba en 2000, es posible reconocer por lo menos tres procesos:50 1) la vinculación entre dos marcos que previamente 48

Snow y Benford, “Master”, 1992, p. 136, y Tarrow, Power, 1994, p. 109. Entrevistas a Carlos Crespo y Óscar Olivera, Cochabamba, Bolivia, 2005. 50 Para mayor detalle sobre la descripción teórica de estos procesos, véase Snow et al., “Frame”, 1986. La aplicación de estos conceptos teóricos al caso específico de la Guerra del Agua en Cochabamba puede también encontrarse en Domínguez, “Discursos”, 2007. 49


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no habían sido conectados; 2) la extensión de un marco discursivo para cubrir a un grupo más amplio de simpatizantes y, finalmente, 3) la sustitución de un universo discursivo por otro. La identidad “sombrilla”, compartida por los grupos urbanos y rurales que apoyaban a la Coordinadora, fue sólo posible gracias al vínculo entre dos discursos que habían permanecido sin conexión, o bien, que sólo se habían conectado de manera circunstancial y tangencial. Uno de ellos se basaba en los usos y costumbres que los regantes mantienen en las áreas rurales de Cochabamba. El otro se basaba en la idea de la defensa de la economía popular y en la demanda generalizada por instrumentar mayores niveles de control social sobre las políticas promovidas desde el Estado; es decir, por construir una democracia más participativa. En este sentido, había tres elementos discursivos que estaban presentes en ambos mac y que funcionaron como una especie de bisagra entre lo rural y lo urbano. En primer término, debemos mencionar la importancia de la solidaridad y la reciprocidad como valores fundamentales para sostener la fábrica social; ambos valores opuestos al individualismo y mercantilismo del discurso usado por los actores institucionales. El segundo ingrediente discursivo que funcionó como “bisagra” entre los mundos rural y urbano fue la idea de la gente o la multitud plebeya 51 como un cuerpo social o una colección de entidades sociales cuya movilización constituyó, casi de manera tautológica, una fuente de legitimidad para el movimiento social. Es decir, la idea de que la Coordinadora no existía más allá de las demandas y preocupaciones de la gente, y que no existía más allá de la capacidad de la gente para organizarse de manera autónoma y superar las formas tradicionales de movilización. En las entrevistas realizadas por el autor a voceros y líderes del movimiento, tanto urbanos como rurales, estos enfatizaron que la gente los llegó muchas veces a sobrepasar, forzándolos a ajustar sus decisiones porque era “la gente”, y no los líderes, la que le daba vida a la Coordinadora. Por ejemplo, vale la pena comparar las reflexiones de Óscar Olivera —uno de los principales voceros del lado urbano de la Coordinadora— du 51

Este concepto, también usado como forma multitud, fue acuñado originalmente por el intelectual boliviano René Zavaleta para referirse a la conformación de un bloque y construcción de una identidad compartida por distintos grupos —campesinos, obreros y el pueblo en general—, en contraste con la identidad y la conciencia de cada clase en lo particular, como sería, por ejemplo, el ser obrero o ser campesino. Se trata de un concepto que fue adoptado —y adaptado— por intelectuales y activistas como Álvaro García Linera, quien años después de la Guerra del Agua se convertiría en vicepresidente de Bolivia, para referirse precisamente a esta conciencia compartida por distintos grupos. Véanse Zavaleta Mercado, Masas, 1983, y García Linera et al., Retorno, 2000, p. 151.


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rante una entrevista realizada por Ceceña52 con las ideas y anécdotas descritas por Omar Fernández —el principal líder de los regantes–.53 Ambos expresan ideas muy similares sobre el papel de “la gente” vis-a-vis el papel de los líderes y voceros.54 Estas prácticas discursivas y estrategias de enmarcamiento fueron también acompañadas de otros procesos, quizá menos visibles, de formación de identidad; es decir, procesos de identificación durante la propia acción colectiva y no necesariamente con anterioridad. Como lo expresaron varios “guerreros del agua”, las barricadas, las marchas y los bloqueos se convirtieron en espacios donde los desconocidos se encontraban e intercambiaban y compartían experiencias personales. Al darse cuenta de que luchaban por la misma causa, sus sentimientos de solidaridad se reforzaban. En pocas palabras, “las calles y los caminos eran espacios para el reconocimiento mutuo”.55 El tercer y último elemento que funcionó como bisagra fue la idea muy simple de que el agua era una condición para la vida y, por tanto, que tiene un significado natural, social e histórico que trasciende cualquier valuación económica. Como se explica con mayor detalle más adelante, en el caso de los regantes esta idea se basaba en los usos y costumbres cuyos antecedentes históricos y culturales son muy amplios. En el caso de los grupos urbanos, el valor cultural e histórico asignado al agua es mucho más ambiguo y menos visible. Sólo en las áreas de mayor marginación social y económica —como el sur de la ciudad— es posible observar que dicho valor no económico se deriva de los esfuerzos comunales llevados a cabo durante las décadas de 1980 y 1990 para construir sistemas de agua tradicionales con la finalidad de compensar por el limitado a las redes formales de agua y alcantarillado.56 Sin embargo, el mac publicitado por los regantes despertó un discurso similar en la ciudad; un discurso para legitimar y justificar el apoyo de otros sectores urbanos, además de aquellos con altos grados de marginación social y económica. En palabras de Óscar Olivera, uno de los voceros más importantes y más visibles de la Coordinadora:


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Cuando Omar Fernández de Fedecor vino, creo que él empezó a abrirnos los ojos un poco y dijo: “Hemos valorado su lucha [la lucha de los trabajadores fabriles de Cochabamba], la cual se circunscribe a las cuatro paredes de esta planta [...] pero vengo aquí a decirles que quieren quitarnos un derecho fundamental que es el derecho al agua.” Esto nos hizo pensar mucho. Decidimos que debíamos hacer algo más y desde entonces hubo una afinidad cercana con el lado rural [del movimiento].57

Por otro lado, el mac hizo posible la alianza urbano-rural con base en elementos discursivos lo suficientemente flexibles como para atraer a otros aliados poderosos, más allá de los regantes o las asociaciones de vecinos del sur de la ciudad. El principal de estos elementos es de carácter históricoideológico y, de acuerdo con las visiones personales de los líderes sociales y académicos que simpatizaban con el movimiento social, hace referencia a la larga lucha contra las elites injustas y los gobiernos represivos. Desde esta perspectiva, las movilizaciones de abril de 2000 fueron una primera señal de que habían revivido las formas y los niveles de movilización social que no se habían registrado desde 1986, después de la Marcha por la Vida.58 En este contexto, el movimiento de resistencia encabezado por la Coordinadora pudo ser enmarcado en el contexto de una guerra más larga y más amplia; una batalla que ya trascendía el descontento debido a la Ley 2029 o a la privatización de los sapa. En otras palabras, se convirtió en un capítulo más de la “historia larga” de Bolivia,59 la cual incluye eventos como el sitio liderado por Túpac Katari en 1781, la Revolución de 1952 y muchos otros episodios, cuando la gente, en particular la población indígena, ejerció su derecho “a ser guías del destino de la nación”.60 El último capítulo de esta historia larga era la lucha contra las políticas neoliberales que había comenzado quince años antes de la Guerra del Agua, cuando el gobierno de Paz Estenssoro emitió el Decreto 21060 en 1985. Entonces, las circunstancias que catalizaron la Guerra del Agua, tales como las negociaciones secretas entre autoridades oficiales y adt, facilitaron la extensión del mac. Para cuando la llamada “batalla final” se anunció, en abril de 2000,

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Ceceña, Guerra, 2004, p. 72. Peredo et al., Regantes, 2004, pp. 127-128. Otros autores también coinciden en señalar esta fuente de legitimación para el movimiento social. Véase Albró, “Water”, 2005, p. 254. 55 Olivera, citado en Ceceña, Guerra, 2004, p. 74. Este argumento también se desarrolla con más detalle en Domínguez, “Discursos”, 2007. 56 Entrevista a Abraham Grandydier, Cochabamba, Bolivia, 2005. 53

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Entrevista a Óscar Olivera, Cochabamba, Bolivia, 2005. La Marcha por la Vida fue una protesta en la que participaron alrededor de 30 000 personas. Tuvo lugar en agosto de 1986, después de que el gobierno anunciara el cierre de los centros mineros debido al colapso en los precios del estaño. Véase García Linera et al., Retorno, 2000, p. 125. 59 Entrevistas a Juan Ramón Quintana y Carlos Mamani. 60 Entrevista a Carlos Mamani.


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era evidente que el pronombre “nosotros” no sólo se refería a aquellos que se habían opuesto a las políticas privatizadoras en el sector agua, sino a todos aquellos que se habían opuesto a las políticas neoliberales en general. En este sentido, fue posible extender el universo de posibles simpatizantes y legitimar la participación de aliados importantes. Un claro ejemplo fueron los cocaleros de las áreas tropicales de Cochabamba, encabezados por Evo Morales, como discutiremos más adelante. El tercer y último proceso de enmarcamiento —estrechamente relacionado con la flexibilidad del propio mac— fue la sustitución de un universo discursivo por otro. Las demandas publicitadas por la Coordinadora cambiaron gradualmente, conforme evolucionó el conflicto y las posturas se fueron radicalizando. Poco a poco cambiaron, de pedir que se revisaran el contrato de adt y el contenido de la Ley 2029, a una postura donde se demandaba su respectiva cancelación y anulación. Estos cambios fueron una respuesta a muchos errores políticos y operacionales que el gobierno cometió al instrumentar la nueva política del agua (véase capítulo ii para mayores detalles). Como se explica más adelante, esta transformación en el discurso fue también crítica para el resultado final de la Guerra del Agua y para dar cauce a las interacciones de mediano y largo plazo entre la política pública y los movimientos sociales en Bolivia (véase capítulo iv). Después de todo, como lo explica con mayor detalle Domínguez,61 cambios sutiles como el uso del verbo “cancelar” en lugar de “revisar” o “anular” en lugar de “modificar”, implicaron también cambios sustantivos en dos aspectos del movimiento social. En primer lugar, se modificaron la orientación de la acción y la fuente de legitimidad en el espacio público. Segundo, y como consecuencia del primer cambio, la identidad colectiva que se había construido sufrió también modificaciones. En pocas palabras, se reemplazó un universo discursivo en el que la validez y funcionalidad de las fronteras institucionales como fronteras legítimas de la política y de las políticas públicas eran cuestionadas, por otro universo discursivo en el que dichas fronteras debían ser completamente anuladas o sustituidas. Al final del día, cuando la gente invadió las oficinas de adt y tomó control de la istración del Semapa, los propios líderes no cayeron en la cuenta de que el pronombre “nosotros” había cambiado de nuevo, y ahora no sólo se refería a aquellos que se oponen a políticas públicas injustas sino a quienes pueden y deben tomar el control del proceso de políticas públicas.


De nuevo, estas transformaciones en el discurso no fueron maquinadas por un reducido grupo de líderes y voceros. Aunque estos actores de sempeñaron sin duda un papel protagónico articulando el discurso que se proyectó en la esfera pública, el discurso fue también el resultado de una relación dialógica entre las capas ocultas y las capas visibles del movimiento social.62 Por ejemplo, los enfrentamientos con la policía forzaron a menudo a la multitud a dispersarse y correr de una barricada a otra. De esta manera, en el curso de muchos días de resistencia, los activistas tenían la oportunidad de conocer a gente con historias y antecedentes muy distintos, de compartir experiencias y, poco a poco, construir una identidad colectiva que se volvió más fuerte en el contexto de las respuestas erróneas por parte del gobierno y de otras instituciones.63 Como se mencionó más arriba, las reuniones y asambleas del movimiento constituían espacios donde los límites entre lo público, lo político y lo privado desaparecían. La discusión abierta de temas vitales como el agua y la defensa del agua contribuyeron a una identidad compartida basada en las ideas de que el agua es para todos, es vida y constituye un regalo de la Pachamama, la Madre Tierra.64

La Coordinadora del Agua: recursos organizacionales y aliados poderosos Los procesos descritos en la última subsección se relacionan de manera estrecha con los recursos organizacionales de la Coordinadora y, sobre todo, con la magnitud de los potenciales de movilización y con la orientación de la acción. Ya que los voceros fueron muy exitosos al enmarcar la resistencia como un esfuerzo para mantener un derecho fundamental, los simpatizantes potenciales incluían a todos aquellos que vivían en los límites estipulados como parte de la concesión de adt y que, por tanto, serían afectados por el incremento en las tarifas y por la expropiación de fuentes de abastecimiento de agua. Al mismo tiempo, los grupos rurales de Cochabamba y de otros departamentos donde los usos y costumbres serían afectados por la Ley 2029, se unieron también y contribuyeron al potencial de movilización. El desplazamiento de un universo discursivo por otro, como se discutió más arriba, también iba de la mano con un cambio en la naturaleza de 62 63

61

Domínguez, “Discursos”, 2007, p. 226.

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Ibid. Entrevista a algunos “guerreros del agua”, Cochabamba, Bolivia, junio de 2005. Entrevista a Carlos Crespo, Cochabamba, Bolivia, junio de 2005.


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la acción colectiva. Aunque no hay una frontera clara entre ambas, es posible identificar dos fases: en primer término, la acción se había orientado hacia el cambio de valores y la búsqueda espacios de poder, pero más tarde cambió a una mezcla entre la búsqueda de espacios de poder y la participación en sí misma. Para muchos simpatizantes hubo un punto del conflicto cuando la confrontación con las autoridades era cada vez menos sobre la concesión de adt o la Ley 2029 y cada vez más sobre el deseo de resistir la represión y desafiar otras respuestas arbitrarias de las autoridades.65 Otros dos determinantes del éxito de la Coordinadora fueron su estructura organizacional y su composición de campos multiorganizacionales. En comparación con otros movimientos tradicionales en Bolivia, su organización y la manera en que se llevaba a cabo la movilización constituye un punto de quiebre en la historia de los movimientos sociales de este país debido a cuatro razones principales: a) era una asociación de asociaciones; b) en consecuencia, la Coordinadora no tenía su propia base sino que dependía de las organizaciones que se unían (o que se separaban del movimiento) durante cada etapa del movimiento; c) dependía de las alianzas y arreglos que eran contingentes sobre un conjunto de demandas, instrumentados a partir de la acción en sí misma;66 y d ) en el contexto de estas tres últimas características, la Coordinadora tenía liderazgos movibles. El resultado fue lo que uno de los asesores técnicos de la Coordinadora llama surgimiento de “formas rizomáticas de resistencia”.67 En comparación con los movimientos tradicionales como el movimiento obrero liderado por la Central Obrera Boliviana (cob), o el movimiento campesino liderado por la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (csutcb), los cuales tienen estructuras verticales y jerárquicas, la Coordinadora era una red mucho más flexible y mucho menos jerárquica. Al mismo tiempo, la Coordinadora no creó sus propias fronteras entre los que eran y los que no eran parte del movimiento. Al contrario, no había ninguna membresía estricta excepto por el compromiso informal que se mostraba a partir de la acción en sí misma. En contraste con la cob o la csutcb, la posibilidad de unirse y de pertenecer no dependía de categorías fijas como “ser campesino” o “ser obrero” sino que se trataba de una decisión completamente voluntaria. Esto abrió la puerta para acceder a una

masa de simpatizantes que crecía o disminuía dependiendo de la situación en particular. Esto no significa que todas las organizaciones que se unieron al movimiento o que apoyaron a la Coordinadora fuesen igualmente importantes para su éxito. Distintos individuos, grupos y organizaciones sociales contribuyeron a los esfuerzos del movimiento, pero algunos fueron más cruciales que otros. Como parte de esta estructura flexible, casi modular, había grupos cuya participación fue más consistente en el tiempo y que llegaron a ser indispensables para la resistencia. Por ejemplo, los regantes, la Asicasur y la ffc fueron esenciales para proveer de masa crítica, “repertorios de contención”68 y experiencia de movilización. En el caso particular de los regantes, la experiencia histórica y las estructuras de movilización existentes, fueron vitales durante la Guerra del Agua. De hecho, las movilizaciones organizadas por los regantes durante la Guerra de los Pozos (véase el subtítulo de la p. 42) en la década de 1990 y en la Guerra del Agua en 2000 eran parte de un esfuerzo por defender los usos y costumbres desarrollados históricamente por estas comunidades. Dichos usos y costumbres han sido transmitidos de generación en generación y son parte de un modelo social basado en la importancia de la solidaridad y la reciprocidad.69 Los usos y costumbres tienen al menos tres fundamentos históricos: a) los modelos prehispánicos para el manejo de los recursos naturales, incluyendo el agua; b) las luchas de grupos indígenas para recuperar la tierra y los derechos sobre el agua que fueron violentados durante la colonia; y c) la reforma de la tierra después de la Revolución de 1952, lo cual trajo consigo una redistribución de los derechos de agua en favor de los grupos indígenas.70 La participación de generaciones pasadas en estos eventos históricos y su contribución a los trabajos necesarios para acceder a las fuentes de abastecimiento de agua —por ejemplo: la construcción de represas y los trabajos de restauración y limpieza—, es lo que permite que un grupo pueda mantener el derecho a acceder y usar el recurso. Es decir, los usos y costumbres no sólo describen meras reglas y arreglos sociales sobre el al agua; de hecho incorporan un derecho histórico que los grupos indígenas han ganado para controlar un recurso que es vital para preservar sus condiciones

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Entrevista a algunos “guerreros del agua”, Cochabamba, Bolivia, junio de 2005. García Linera et al., Sociología, 2004, p. 634. 67 Entrevista a Carlos Crespo, Cochabamba, Bolivia, junio de 2005.

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Tilly, From, 1978. Peredo et al., Regantes, 2004. García Linera et al., Sociología, 2004, p. 646, y Peredo et al., Regantes, 2004, pp. 17, 29, 38, 54.


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de reproducción social. Desempeñan también un papel vital en la cultura y la cosmogonía andinas de acuerdo con las cuales el agua es un regalo de Pachamama,71 y sobre los cuales el Estado no tiene derecho de injerir o ejercer control. Los usos y costumbres son las formas a partir de las cuales estos grupos reafirman su derecho a manejar el recurso. Fueron heredados por los pobladores originales —en otras palabras, siempre han estado ahí— y han sido transmitidos de generación en generación. Al ser un conjunto de reglas y convenciones sociales, los usos y costumbres varían de acuerdo con las características físicas de cada cuenca, la existencia de sistemas de irrigación, la temporada y la disponibilidad de recursos hídricos. De esta manera, la necesidad social de mantenerlos a lo largo del tiempo ha dado lugar a organizaciones sumamente fuertes y complejas. Mucho antes de la Guerra del Agua en 2000 los campesinos de varias comunidades de Cochabamba estaban organizados para gestionar sus sistemas de agua, coordinar a distintas comunidades en relación con el tema agua, y defender sus usos y costumbres ante las distintas amenazas, como la extracción del vital recurso para usos urbanos y mineros (véase el subtítulo de la p. 42). Y aunque la Fedecor, organización regional aglutinadora de otras organizaciones de regantes, es relativamente nueva, sus estructuras organizativas, en un nivel más local, pueden rastrearse hasta los tiempos coloniales y pre-coloniales. De esta manera, hay una larga tradición de lucha, que permite combinar la presión social con la negociación para proteger y mantener sus formas tradicionales de gestión del agua. Como ya se mencionó (véase subtítulo mencionado) en la Guerra del Agua en 2000 incluyeron la oposición a la construcción de pozos para la extracción de agua subterránea a mediados de la década de 1990, la llamada Guerra de los Pozos; la oposición a la Ley de Participación Popular; y por más de treinta años, la resistencia a más de treinta borradores e iniciativas gubernamentales para modernizar la Ley de Aguas aprobada originalmente en 1906. Todos estos proyectos fallaron porque no tomaron en cuenta los usos y costumbres.72 En este contexto, la Fedecor se convirtió en el principal espacio de convocatoria para campesinos con al agua en Cochabamba. No es sorpresa, entonces, que la Fedecor funcionara como una


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“organización de organizaciones”73 en la que los representantes de distintos sistemas de agua, de distintas subcuencas, se unían para defender los usos y costumbres y debatir diversas políticas públicas, como la de perforación de pozos. Por ejemplo, en 1998 la fuerza y legitimidad de esta organización forzó al gobierno a reconsiderar y cancelar un proyecto para una nueva ley de agua. Después de organizar debates y talleres con académicos y oficiales de gobierno, y de discutir las conclusiones con sus , los representantes de la Fedecor decidieron rechazar el contenido de la nueva ley. Los principales argumentos eran: 1) la ley no tomaba en cuenta los usos y costumbres existentes; 2) no reconocía la posibilidad de instrumentar modelos de gestión comunitaria, y 3) el derecho al agua era tratado como un derecho económico y no como un derecho social.74 De esta manera, la Fedecor contaba con estructuras de movilización, con experiencia organizativa y con experiencia discutiendo los temas del agua en Cochabamba. Estos aspectos fueron cruciales para el desarrollo y resultado final de la Guerra del Agua porque permitieron que el movimiento social no sólo desafiara las políticas privatizadoras a partir de la acción directa, sino que participara en el debate con argumentos técnicos y legales más complejos. Además, la experiencia de movilización no estaba ausente en un número importante de grupos urbanos que se unieron a la Coordinadora, aunque se manifestó de manera distinta. Como hemos explicado en el subtítulo de la p. 42, Cochabamba experimentó flujos crecientes de migración después de la reestructuración de la Corporación Minera de Bolivia (Comibol) y el cierre de muchos centros mineros en 1985. Muchas áreas del sur de la ciudad fueron ocupadas por ex mineros, ex obreros y sus familiares a lo largo de dos décadas. Por lo tanto, aunque el movimiento de trabajadores liderado por la cob fue debilitado hacia mediados de la década de 1980, había núcleos importantes que permanecían activos en las áreas periféricas de Cochabamba. Al momento de iniciar la Guerra del Agua, el movimiento sindical tal vez era débil pero aun así contaba con una larga experiencia histórica que se había mantenido viva gracias a muchos de sus líderes anteriores. Muchos de ellos se unieron a la Coordinadora directamente o a partir de sus actividades en la Unión de Cocaleros. Su contribución fue particularmente importante en los momentos en los que los grupos urbanos —nor-

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La importancia de Pachamama puede también advertirse en las áreas urbanas donde la gente a menudo lleva a cabo K’oas, rituales andinos para darle gracias a la Madre Tierra. 72 García et al., “Guerra”, 2003, pp. 42-43, y entrevista a Guillermo Justiniano en La Paz y a Carlos Crespo en Cochabamba, junio de 2005.

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García Linera, et al., Sociología, 2004, p. 649. Peredo et al., Regantes, 2004, pp. 66-67.


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malmente más indecisos a participar en actividades de protesta— dudaban sobre contribuir o no a las marchas y bloqueos de caminos. Sobre la composición de los campos multiorganizacionales, la Coordinadora era en sí misma un sistema de alianzas que cambiaba de acuerdo con los distintos momentos de la Guerra del Agua. Esto era posible gracias a su estructura organizacional flexible, parecida a un rizoma, pero también era posible gracias a que el mac estaba basado en dos ideas: que el derecho al agua es un derecho fundamental que no se puede violar y que la Guerra del Agua era parte de la llamada historia larga de Bolivia. Estos factores contribuyeron a expandir el número de posibles aliados a los que la Coordinadora pudo acceder a lo largo del conflicto en Cochabamba. Por ejemplo, además de la participación de la Fedecor, de la Asicasur y de la unión de trabajadores fabriles, debemos mencionar al menos tres grupos que fueron cruciales para el éxito del movimiento: académicos y asesores técnicos de la Universidad Mayor de San Simón (umss), la Coordinadora de Cocaleros del Trópico de Cochabamba y otros sindicatos campesinos en otros departamentos de Bolivia. En el primer caso, diferentes académicos de la umss, la universidad pública de Cochabamba, colaboraron con algunos profesionales que habían apoyado originalmente al Codaep, para crear un grupo de trabajo que asesorara a los líderes y voceros de la Coordinadora en distintos aspectos técnicos y legales. Dicho grupo de trabajo estaba dividido en dos: una parte se dedicaba a revisar el contrato de concesión de adt, y la otra parte a revisar la Ley 2029. Estos asesores influyeron en el resultado del conflicto de dos maneras. Por un lado, complementaron la experiencia histórica de los regantes y ayudaron a la Coordinadora a encarar temas técnicos y legales. Encontraron muchas fallas y errores tanto en la concesión de adt como en la Ley 2029, lo cual eventualmente contribuyó también a la radicalización del movimiento social y a que las quejas y las demandas subieran de tono. Por otro lado, al proveer argumentos técnicos y legales en la arena pública, dotaron al movimiento de una fuente adicional de legitimidad más allá de la simple idea de que el agua constituía un derecho inviolable. Incluso muchos años después de que la Guerra del Agua había terminado, algunos de estos asesores siguieron colaborando en la batalla legal contra Bechtel, el consorcio internacional que estaba detrás de adt en Bolivia y que más tarde, después de la Guerra del Agua, promovería un litigio inter-


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nacional contra el gobierno boliviano por haber rescindido el contrato de manera anticipada.75 En el segundo caso, los cocaleros de Cochabamba proveyeron a la Coordinadora con masa crítica y mejoraron su posición estratégica en las negociaciones con el gobierno. De acuerdo con muchos simpatizantes de la Coordinadora, los cocaleros asumieron un papel protagónico porque le dieron al movimiento de resistencia un mayor ímpetu. En palabras de uno de los entrevistados, “la gente en las áreas urbanas es muy lenta para movilizarse, pero el hecho de que los cocaleros vinieron a la ciudad ayudó a que se concientizaran y muchos se unieron a las marchas y bloqueos”.76 Al mismo tiempo, gracias a su localización geográfica, los cocaleros pueden bloquear y controlar una de las carreteras principales de Bolivia: la carretera que conecta a las ciudades de Cochabamba y Santa Cruz. En consecuencia, desde una “perspectiva de negociación”,77 los cocaleros tenían a la mano un instrumento muy poderoso que compensaba por su falta de a otros recursos institucionales y materiales. No es sorpresa que la Guerra del Agua ayudó a Evo Morales, quien en ese entonces era líder de los cocaleros de Cochabamba y que más tarde se convertiría en presidente de Bolivia, a ganar una gran visibilidad pública. En tercer y último lugar, el conflicto en Cochabamba alertó a otros grupos campesinos en el país sobre los efectos de la Ley 2029. De esta manera se registraron otras marchas y protestas en los departamentos de La Paz y Santa Cruz para manifestar el apoyo al movimiento liderado por la Coordinadora.78 Eventualmente, dichas muestras de solidaridad dotaron al movimiento de una presencia nacional, de más legitimidad y de una mejor posición de negociación. Otras organizaciones de la sociedad civil estuvieron ausentes del campo multiorganizacional de la Coordinadora y otras se opusieron al movimiento de manera abierta. Por ejemplo, se supone que el Comité Cívico de 75

Después de que adt fue expulsada de Bolivia en 2000, Bechtel demandó una compensación de 25 000 000 de dólares por ganancias perdidas. Sin embargo, después de una extensa campaña por parte de una gran cantidad de ong alrededor del mundo, el Centro Internacional sobre Disputas Internacionales del Banco Mundial decidió no favorecer a Bechtel. De hecho, “el caso fue arreglado fuera de la corte con un pago simbólico a Bechtel de 5 bolivianos (equivalentes a un dólar)”. Véase Food y Water Watch, “Cochabamba”, 2006, en . [Consulta: 25 de marzo de 2007.] 76 Entrevista a Abraham Grandydier, Cochabamba, Bolivia, junio de 2005. 77 Burstein et al., “Success”, 1996. 78 “La Paz y Santa Cruz se suman”, Los Tiempos, 2000.


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Cochabamba (ccc) representaba los intereses del pueblo ante el gobierno. Sin embargo, el desempeño del ccc durante la Guerra del Agua fue más bien antagonista hacia el movimiento social. Desde el inicio del conflicto sus representantes desacreditaron a la Coordinadora como un movimiento que buscaba fines políticos y prefirieron suscribirse al discurso institucionalizador del gobierno, de acuerdo con el cual el ccc constituía el único canal legítimo para representar a la sociedad civil. De hecho, como se ha explicado en secciones anteriores, sus representantes participaron activamente en las reuniones para negociar con adt en 1999 y ya desde entonces se habían opuesto a la cancelación del contrato y la anulación de la Ley 2029.79 Aunque la posición del ccc sobre la política de agua de Cochabamba se mantuvo constante en las primeras etapas del conflicto, sus posicionamientos comenzaron a cambiar cuando el gobierno reprimió algunas marchas y protestas que habían sido organizadas por la Coordinadora. Es decir, el ccc sólo expresó su apoyo por el movimiento social después de que el gobierno respondió violentamente. Sin embargo, cuando esto sucedió, esta organización ya había sido desacreditada como un canal de comunicación válido. Otro ejemplo es la Federación de Juntas Vecinales (Fejuve). Al ser una organización de movimiento social creada décadas atrás para articular las demandas de los grupos más marginados y para mejorar el espacio urbano —por ejemplo, legalizando tierra o mejorando el a los sapa—, podría esperarse que también participaría en la oposición a la nueva política del agua en Cochabamba y apoyaría a la Coordinadora. Sin embargo, la Fejuve nunca fue reconocida como un interlocutor válido que pudiera influir en las decisiones del gobierno porque la gente tenía la percepción de que había sido cooptada por el alcalde de Cochabamba. Aunque no hay suficiente evidencia para apoyar esta hipótesis en el caso de la Guerra del Agua, esta no hubiera sido la primera vez que algo así sucedía. Después de todo, este tipo de federaciones han canalizado demandas desde las décadas de 1960 y 1970 y, a lo largo del tiempo, se han establecido como actores válidos en el diseño e implementación de la política pública en conjunto con las autoridades municipales; por desgracia, esta cooperación cercana


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siempre ha abierto oportunidades al tráfico de influencias y arreglos poco transparentes.80 La csutcb constituye otro ejemplo de una organización de movimiento social que no fue parte del campo multiorganizacional de la Coordinadora. Su ausencia se puede explicar por tres factores: a) su influencia histórica y su rivalidad con la Fedecor a nivel local en Cochabamba; b) las rivalidades entre los líderes de la csutcb y los líderes de los cocaleros en Cochabamba, y c) las diferencias insalvables entre el proyecto político de esta organización y los objetivos inmediatos que buscaba conseguir la Coordinadora. La creación de la csutcb en 1979 tiene un significado histórico de gran importancia porque sucedió tras el rompimiento de la alianza entre el Estado boliviano y los campesinos, la cual había resultado de la Revolución de 1952. Es decir, a partir de 1979 la csutcb se convirtió en el espacio principal de reunión para los campesinos de Bolivia. De esta manera, cuando la Fedecor fue creada en la década de 1990 para enfrentar exclusivamente los problemas del agua, los líderes de las uniones campesinas tradicionales mostraron su descontento, argumentando que dicha organización debilitaría al movimiento campesino, entendido como un proyecto más amplio.81 Adicionalmente, el liderazgo de la csutcb estaba en proceso de renovación en el año 2000 y había dos grupos que contendían al interior de esta organización. Uno de estos grupos era liderado por Evo Morales, que en ese momento también encabezaba a los cocaleros de Cochabamba, y el otro grupo por Felipe Quispe, que en ese momento era líder de la csutcb y cuya principal fuerza movilizadora se encontraba en el Altiplano boliviano. En este contexto y dada la participación de Morales en la Guerra del Agua, los grupos liderados por Quispe, incluyendo gran parte de la csutcb, tuvieron una participación marginal en el movimiento contra adt y la Ley 2029. Las pocas protestas y bloqueos que fueron organizados por Quispe en el Altiplano boliviano82 tenían como objetivo demostrar su potencial de movilización vis-a-vis Morales, en lugar de mostrar un apoyo genuino a la Coordinadora.83 80

Laserna, “Movimiento”, 1986, p. 231. Peredo et al., Regantes, 2004, p. 60. La más importante de estas movilizaciones fue un bloqueo que tuvo lugar en la provincia de Achacachi durante los primeros días de abril y que resultó en un enfrentamiento entre activistas y militares. En estos hechos, por lo menos un campesino y un militar resultaron muertos. Véase Fiscal General de la República de Bolivia, 30 de mayo de 2000. 83 Albó, Pueblos, 2002. 81 82

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La razón de esto es, supuestamente, que el ccc debía representar los intereses de los ciudadanos en Cochabamba en relación con un tema tan importante como era la concesión de la compañía de los sapa de la ciudad.


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Adicionalmente a las rivalidades entre distintas organizaciones de movimiento social, había una especie de choque discursivo entre la csutcb y la Coordinadora, el cual reflejaba divergencias entre sus respectivos objetivos. Por un lado, desde su creación en 1979, la csutcb ha impulsado un proyecto político basado en un discurso etnolinguístico que promueve la restitución de las formas originales de organización política y social que prevalecían antes de la conquista española.84 Por otra parte, aunque el respeto por los usos y costumbres constituía uno de los pilares que daban forma al marco de acción colectiva de la Fedecor, dichas referencias no reflejaban, al menos no en ese momento, la intención de llevar a cabo un proyecto político más ambicioso para tomar el control sobre el Estado. En palabras de Felipe Quispe, “cuando había bloqueos en todo el país y ellos [la Coordinadora] habían logrado expulsar a adt de Cochabamba [...] era la oportunidad de derrocar a Banzer... pero no quisieron”.85 Años más tarde, cuando la segunda istración del presidente Gonzalo Sánchez de Lozada (2002-2003) promovió el proyecto Pacific-lng para exportar gas natural licuado a México y California a través del puerto chileno de Patillos, esta iniciativa causó un gran descontento entre la población, detonando la llamada Guerra del Gas. Durante este episodio se volverían a retomar formas de organización rizomáticas, flexibles y descentralizadas; se construiría de nuevo un discurso con tintes etnonacionalistas y antineoliberales con elementos histórico-culturales que forman parte de la historia larga de Bolivia, y volverían a generarse alianzas entre distintas organizaciones y sectores de la población, tanto urbanos como rurales. En cierta medida, los actores de los movimientos sociales aplicarían en la Guerra del Gas gran parte del aprendizaje derivado de la Guerra del Agua, pero esta vez a escala nacional (véase cuadro 2). Eventualmente, el proyecto Pacific-lng fue también cancelado a mediados de octubre de 2003 y el presidente Sánchez de Lozada fue expulsado unos días después, marcando el inicio de una crisis política que culminaría con la elección de Evo Morales en 2005 y la celebración de una Asamblea Constituyente en 2006.


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Cuadro 2. El Proyecto Pacific-lng en Bolivia, 2002-2003 En el año 2003, el presidente Gonzalo Sánchez de Lozada promovió el proyecto Pacificlng, el cual consistía en la construcción de un ducto para exportar gas a México y California, usando el puerto de Patillos en Chile. La iniciativa estaba fundamentada en tres creencias de política pública: 1) el gas natural debía ser explotado y monetizado en los mercados de exportación para beneficio de los bolivianos; 2) técnica y económicamente, la mejor opción era la exportación vía el mencionado puerto de Patillos, y 3) para llevar a cabo dicha iniciativa, era crucial contar con la participación de capital extranjero. De nueva cuenta, como había sucedido con la Guerra del Agua años atrás, había actores políticos y económicos a favor de este proyecto y había algunas señales que parecían apuntar a la existencia de una ventana de oportunidad. Sin embargo, el proyecto fue evaluado y diseñado de acuerdo con parámetros muy estrechos de factibilidad técnica y económica, sin tomar en cuenta aspectos culturales e histórico-estructurales de gran relevancia. Por ejemplo, para algunos sectores de la población, una de las principales fuentes de queja del movimiento social era el hecho de que el gas natural sería industrializado y exportado desde un puerto chileno. En este sentido, debemos recordar el peso simbólico que tiene para muchos bolivianos la memoria de la guerra del Pacífico (1879), episodio durante el cual Chile invadió territorio de Bolivia, privando a este país del al mar. Para otros sectores, la queja no era tanto que el gas fuera exportado por Chile (o por Perú) sino que se dieran demasiadas concesiones a los inversionistas privados que participarían en el proyecto. Otro factor que contribuyó a que el movimiento social creciera significativamente y se radicalizara fueron las respuestas ambiguas por parte del gobierno de Sánchez de Lozada después de un mes de protestas entre septiembre y octubre del 2003. Los intentos de resolver el conflicto vía el diálogo mientras se registraban confrontaciones que dejaron más de treinta muertos, generó la sensación de que el gobierno de nuevo estaba empecinado en promover un proyecto a toda costa, sin consultar a la población. Fuente: elaboración propia con base en Domínguez, “Collective”, 2005, y revisión hemerográfica en 2002-2004.

El papel de las oportunidades políticas en Cochabamba

84 85

García Linera et al., Sociología, 2004, pp. 169, y 178. Entrevista a Felipe Quispe en La Paz, Bolivia.

En relación con la primera dimensión de la eop, los aspectos volátiles e institucionales, el gobierno del ex dictador Banzer constituía una mega coalición de nueve partidos políticos con ideologías y plataformas políticas muy


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disímiles entre sí.86 Las debilidades y las divisiones de una coalición tan heterogénea y tan divergente se hicieron evidentes desde los inicios de la istración de Banzer en 1997, cuando fue casi imposible ponerse de acuerdo en programas básicos de gobierno. A lo largo de los años esta situación impactó negativamente en el diseño e implementación de políticas públicas, incluyendo la concesión a adt y la Ley 2029. También debemos tomar en cuenta que el general Banzer era un personaje muy particular pues había sido dictador entre 1971 y 1978. Es decir, ahora tenía la tarea de probar su habilidad para gobernar bajo los parámetros de la democracia. Esta circunstancia contribuyó a que tuviera respuestas ambiguas y erróneas durante la Guerra del Agua en 2000. Una historia descrita por la Defensora del Pueblo87 durante una entrevista realizada por el autor en La Paz ilustra los problemas que Banzer tenía en la toma de decisiones: “Estábamos en una reunión con su gabinete [durante la Guerra del Agua] [...] Yo le dije al general Banzer que no podía ordenar un estado de sitio en Cochabamba, pero él argumentó que todos los presidentes anteriores lo habían hecho [...] No me podía creer cuando le insistí que era ilegal.”88 Por otra parte, en relación con la segunda dimensión de la eop, las relaciones entre el Estado y la sociedad civil de Bolivia habían cambiado de manera radical después de la transición a la democracia en 1982. Entre las décadas de 1950 y 1980 los principales canales de comunicación habían sido las uniones de trabajadores y campesinos, sobre todo la cob y, más adelante, la csutcb respectivamente. Bajo este modelo corporativista, los partidos políticos excepto el Movimiento Nacional Revolucionario (mnr) eran muy débiles o prácticamente no existían.89 Por lo tanto, después de la transición a la democracia en 1982, estas instituciones no estaban bien equipadas para representar los intereses de 86

Los partidos políticos más importantes en esta coalición eran Acción Democrática Nacional (adn), Nueva Fuerza Republicana (nfr), Conciencia de Patria (Condepa), Movimiento de Izquierda Revolucionaria (mir) y Unión Cívica Solidaridad (ucs). Véase Lazarte, Entre, 2005, pp. 139; 231. 87 El Defensor(a) del Pueblo actúa como observador en temas de derechos humanos. 88 Resulta emblemático que el primer gobierno del general Banzer (1971-1978) fuera responsable de una masacre en Cochabamba después de que la gente protestó contra un nuevo paquete económico que fue instrumentado en 1974. En este sentido, es posible que parte del enojo de la población durante la Guerra del Agua se explicara por la memoria de esta primera experiencia de represión. 89 Incluso cuando un decreto de 1956 le otorgó a los partidos políticos el derecho exclusivo de contender por posiciones electorales, las uniones —en asociación con el mnr, el partido político que había emanado de la Revolución de 1952— constituían los principales canales para canalizar demandas ante el Estado.


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sectores más amplios de la población boliviana. En lugar de llevar a cabo reformas internas más profundas, los llamados “partidos tradicionales” promovieron cambios normativos, prácticamente nominales, que tendrían pocas implicaciones para el sistema de representación durante los siguientes años. De esta manera, para mediados de la década de 1990, había un desen canto significativo con su desempeño. En este contexto, y considerando que otras organizaciones como el ccc habían fallado también en la representación de los intereses de los cochabambinos, existía una “abertura en el espacio político”90 para el surgimiento de nuevas formas de representación, como la Coordinadora, la cual era más ad hoc a las nuevas circunstancias. La tercera dimensión abarca los aspectos culturales y más volátiles de la oportunidad política. Cuando la Guerra del Agua tuvo lugar en 2000, el ambiente social era favorable para un movimiento que fuera capaz de articular las quejas económicas del momento.91 Aunque Bolivia había experimentado algunas mejoras en el índice de desarrollo humano (idh) y otras variables utilizadas para medir el bienestar, así como cierto crecimiento económico en las dos décadas anteriores, esto no había sido suficiente para compensar los atrasos económicos y sociales que Bolivia seguía sufriendo. En el año 2000, el pib per cápita seguía siendo de alrededor de 1 000 dólares al año y el coeficiente de Gini era de alrededor de 0.51. Tan sólo un año antes de la Guerra del Agua, Bolivia había experimentado una recesión como consecuencia de factores externos, como la crisis financiera de Brasil, cuyo efecto dominó afectó a toda América Latina. En Bolivia, la tasa de crecimiento económico cayó a casi cero y la tasa de desempleo se incrementó en más de 7%, casi el doble en comparación con los últimos cinco años. Estas dificultades económicas, en conjunto con la crisis de representación política que hemos discutido anteriormente, contribuyeron a un escenario de conflictividad que fue conducente para construir y difundir el discurso y las identidades colectivas de la Coordinadora. Para muchos activistas que participaron en la Guerra del Agua en Cochabamba, el mero hecho de marchar y tomar las calles se convirtió en un objetivo en sí mismo. En muchos casos se trataba de una forma de ganar “algo de dignidad a través de la lucha y la expresión moral”,92 debido a la frustración y la impotencia causadas por la deplorable situación económica y política. Incluso 90 91 92

Gamson y Meyer, “Framing”, 1996, p. 277. Entrevista a Mauricio Barrientos, integrante del ccc. Bell, 1992, citado en Jasper, “Emotions”, 1998, p. 417.


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aquellos grupos que no habían sido afectados directamente por las políticas de privatización —por ejemplo, los niños de la calle— participaron entusiastamente en las barricadas y otras actividades del movimiento. Contribuyeron con recursos de movilización y con la construcción de una identidad colectiva a partir de la acción. En palabras de Gabriel Herbas, “había niños de diez o doce años que estaban luchando en las trincheras; en algunos casos sin saber el porqué, sin saber sobre los problemas de agua, pero sabiendo que querían algo diferente, algo mejor”.93 La generación de un mayor espacio político, en conjunto con otras condiciones exploradas en las siguientes secciones, contribuyó al éxito de la Coordinadora. Las otras condiciones incluyen el enmarcamiento de las quejas y la problematización de las políticas públicas; una estructura organizacional flexible y no jerárquica; el apoyo de aliados poderosos que se unieron a su campo multiorganizacional, y la relación dialógica entre los procesos de construcción de identidades al nivel individual y de grupo. Como se explicó al principio de este capítulo, estas condiciones están conectadas e interrelacionadas; a menudo coinciden en el tiempo y es difícil determinar el orden en el que aparecen en la realidad. La siguiente sección, la cual se centra en el caso de estudio mexicano, confirma la utilidad de estas categorías analíticas para identificar patrones comunes entre distintas instancias de movilización social, así como para identificar especificidades que son necesarias para entender cada caso de estudio en sí mismo.

LA OPOSICIÓN EN CONTRA DEL NAICM Quejas en Atenco y Texcoco: “Oídos sordos” y expropiaciones injustas En el caso del Frente de Pueblos, las movilizaciones comenzaron meses antes de que el aeropuerto fuera anunciado oficialmente en octubre de 2001, pero se trató de eventos incipientes, no violentos y esporádicos. Fue hasta que se emitieron los decretos de expropiación cuando la resistencia ganó fuerza y las movilizaciones se incrementaron de unos cientos a casi tres mil personas (véase gráfica 4 del capítulo i). Como lo describió uno de los líde 93

Citado en Ceceña, Guerra, 2004, p. 42. Otras referencias similares también pueden encontrarse en Crabtree, Patterns, 2005; Peredo et al., Regantes, 2004, p. 147, y García Linera et al., Retorno, 2000, p. 149.


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res del Frente de Pueblos: “cuando los decretos expropiatorios fueron emitidos, nosotros empezamos a hablar de manera más activa con la gente de nuestro pueblo [la cabecera municipal de Atenco] para convencerlos de que nos organizáramos [...] luego fuimos a las villas de Tocuila y de Santa Isabel Ixtapan para conseguir su apoyo”.94 Había detalles específicos de los decretos expropiatorios que hicieron que el movimiento escalara. En este sentido, una fuente de quejas eran los términos de dichos decretos; de manera más concreta, el que la tierra había sido expropiada a un valor de 7.5 y 25 pesos por metro cuadrado, dependiendo de si era irrigada o no.95 Estos términos resultaban ofensivos para los atenquenses. Sin embargo, el término “ofensivo” es un concepto subjetivo y se requiere más que la estipulación de un precio castigado para reclamar que se ha cometido una injusticia. Después de todo, Atenco, Texcoco y otras municipalidades en los alrededores están localizados en tierra lacustre, la cual es salina, con poca vegetación y con poco potencial agrícola. El área está completamente erosionada, las especies endémicas se han extinguido casi por completo y los ríos de la zona están contaminados con aguas residuales de la zona oriente de la ciudad de México.96 Debido a la baja productividad de la tierra y a los pocos usos alternativos se podría argumentar que el precio era de hecho “justo”. Este parecía ser el espíritu de la Ley de Expropiaciones: la compensación de un bien privado que es expropiado para fines públicos debe ser equivalente a su valor comercial de acuerdo con los usos actuales y no de acuerdo con el valor presente neto de los posibles usos futuros.97 Por lo tanto, decidir si la compensación era “justa” o “injusta” requiere que pongamos el precio por metro cuadrado en perspectiva. Es decir, la pregunta es cómo y de qué manera los atenquenses llevaron a cabo dicho cálculo.98 Puede ser que Atenco sea una zona marginada social y económicamente, pero el oriente de la ciudad de México ha experimentado un crecimiento poblacional dramático debido a la migración desde otras regiones del país desde hace más de tres décadas, contribuyendo a que ahora forme 94

Entrevista a Adán Espinoza, Atenco, Estado de México, agosto de 2003. Al parecer, una de las quejas también era que el registro agrario no estaba actualizado y, por tanto, algunos terrenos con irrigación habían sido clasificados de manera errónea como “de temporal”. Entrevista a Francisco Kuri-Pérez, ciudad de México, septiembre de 2005. 96 Sánchez, Atenco, 1999. 97 Para mayores detalles, véase la Ley de Expropiaciones, 1936. 98 Es importante recordar que, dadas las circunstancias en las que se llevó a cabo el trabajo de campo correspondiente, era difícil hablar de este tema de manera abierta. 95


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parte del área metropolitana. En consecuencia, incluso aquellos atenquenses que trabajan la tierra con fines de autoconsumo saben perfectamente que su tierra es codiciada por desarrolladores inmobiliarios,99 son semiurbanos y continuamente interactúan con la vida urbana. El centro de Texcoco, el cual constituye una zona considerablemente urbanizada, se encuentra a quince minutos caminando de la cabecera municipal de Atenco. La gente de Atenco vive una vida dual entre la ciudad y el campo. Cuando no trabajan la tierra, participan en actividades comerciales o trabajan en fábricas textiles y maquiladoras en Texcoco y Chiconcuac. De hecho, para muchos de ellos las actividades no agrícolas constituyen la principal fuente de ingresos monetarios; de otra manera, no estarían en posición de sostenerse.100 Ellos mismos usan el término “semiurbano” y están conscientes de su significado y sus implicaciones.101 Hasta cierto punto, esta condición explica la falta de proyectos de desarrollo en la zona, ya que la condición de semiurbanos los coloca en un vacío institucional: no son rurales, lo que significa un limitado a los programas de desarrollo promovidos por la Secretaría de Agricultura, y no son urbanos, lo que implica un limitado a aquellos programas que son promovidos desde distintas dependencias gubernamentales encargadas del desarrollo urbano.102 Incluso cuando es improbable que terminen sus estudios, las generaciones más jóvenes van a la universidad y muchos de ellos dejan Atenco para ir a vivir a otras áreas de la ciudad de México y a otras ciudades del país. En ambos casos, algunos sienten la obligación moral de regresar periódicamente para participar en eventos especiales relacionados con la tierra —sin omitir la planeación y la cosecha de cultivos— y para ayudar a su comunidad en las temporadas de trabajo más duro.103 Muchos de aquellos que no se van de Atenco y Texcoco, deciden trasladarse diariamente entre el oriente y el centro de la ciudad de México. Muchas de estas municipalidades han sido a menudo descritas por algunos funcionarios públicos como

“dormitorios” donde la gente sólo pasa la noche con la finalidad de tener a un techo a bajo costo.104 Adicionalmente, esta no fue la primera vez que diversas agencias gubernamentales habían negociado para obtener tierra en la zona baja de la subcuenca de Texcoco. Aunque no fue posible obtener los detalles de proyectos específicos anteriores al caso del aeropuerto, algunos burócratas de carrera que trabajaban en la Comisión Nacional del Agua (Conagua) aseguraron que en el pasado hubo tierra que había sido adquirida para extender los trabajos de la Zona de Restauración Ecológica del Ex Lago de Texcoco (zreelt), o bien, para construir líneas de electricidad en la zona. Esto, sin embargo, no había sido posible sin un largo proceso de negociación con las comunidades, registrándose en ese momento precios de mercado que a veces superaban los 100 pesos por metro cuadrado.105 De manera conjunta, esto sugiere que el espíritu de la Ley de Expropiaciones, la cual data de 1936, es debatible con base en tres argumentos. Primero, el concepto de “valor comercial” en sí mismo está limitado por parámetros que son inflexibles y cuyo espíritu ha caducado.106 Estos parámetros legales no tomaban en cuenta los posibles usos futuros ni el valor que puede tener la tierra en un ambiente de especulación. En segundo lugar, un precio no sólo es una expresión monetaria, sino un valor que refleja un “tipo de situación” social y cultural.107 Por lo tanto, incluso cuando el precio estipulaba una compensación de mercado de acuerdo con los usos actuales de la tierra en Atenco, dicha reparación estaba castigada en el contexto de una relación desigual entre los poderosos promotores de un proyecto de infraestructura y los propietarios de la tierra que se necesitaba, la cual resultaba estar localizada en un área poco privilegiada de la ciudad de México. En tercer y último lugar, la compensación no reflejaba la pérdida de la vida comunal, de capital social y de otros bienes y activos inconmensurables. Todo esto sugiere, naturalmente, que los atenquenses tenían una idea clara de lo que representaba y valía su tierra y estaban perfectamente cons-

99 Entrevista a informante anónimo, integrante del cgh y poblador, Atenco, Estado de México, septiembre de 2003. 100 Esta posición ha sido estudiada y documentada en otras áreas conurbadas de la ciudad de México por autores como Manuel Castells. Véase Castells, City, 1983, pp. 194-199; 211. 101 Entrevistas a integrantes del Frente de Pueblos en Defensa de la Tierra. 102 Entrevista a Rodolfo Tuirán, ciudad de México, septiembre de 2005, y Varley, “Clientelism”, 1993. 103 Entrevistas a integrantes del Frente de Pueblos.

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Entrevista a Francisco Kuri-Pérez, ciudad de México, septiembre de 2005. Entrevistas con funcionarios de Conagua, septiembre de 2005. 106 Como lo señaló uno de los entrevistados, la Ley de Expropiaciones fue publicada en la década de 1930 con el principal propósito de “quitarle la tierra a los pocos para dársela a los muchos” (por ejemplo, para desmantelar las haciendas e instrumentar la distribución de programas en favor de los pequeños propietarios), pero el aeropuerto, en cierto sentido, era un caso de quitarle a los muchos para dársela a los pocos. 107 Appadurai, Social, 1986, p. 34. 105


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cientes del hecho de que siete pesos por metro cuadrado representaba, sin duda, una oferta injusta. En otras palabras, se trataba de una fuente razonable de queja y, sin embargo, no era la única. Los intentos fallidos de los atenquenses por hablar con las autoridades antes del anuncio público del proyecto contribuyeron también a magnificar la queja en Atenco.108 Algunos meses antes del anuncio oficial, cuando ya había rumores sobre el proyecto, los atenquenses trataron de acercarse al presidente Vicente Fox y a Pedro Cerisola, entonces titular de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (sct), así como a autoridades municipales y estatales y autoridades ejidales. Cada uno de estos dijo no saber nada sobre el futuro del proyecto, o bien, minimizó la importancia de hablar del tema antes de que se tomara una decisión final al respecto.109 De acuerdo con uno de los líderes del Frente de Pueblos: “nosotros [los atenquenses] organizamos una marcha para protestar enfrente de la sct y solicitamos una reunión con Cerisola, pero nos dijeron: ¿Hay alguna decisión sobre el proyecto? No hay ninguna decisión, ¿cierto? Entonces, ¿por qué están protestando? No hay ninguna razón para protestar.”110 De esta manera, una vez que la decisión fue anunciada oficialmente, el contenido de los decretos expropiatorios creó la percepción entre los atenquenses de que el gobierno estaba tratando de engañarlos. “Era un negocio seguro para ellos”, comentó un integrante del Frente de Pueblos durante una conversación en Atenco. Y continuó: “es lo mismo cuando estás tratando de tirarle la onda a una muchacha [...] Si sabes que le gustas, entonces te sientes más confiado. Eso es lo que el gobierno estaba haciendo, porque si compras la tierra a siete pesos puedes estar seguro de que hay alguien que está haciendo un gran negocio.”111 Como sucedió en el caso de la Guerra del Agua en Cochabamba, las respuestas elusivas por parte de los funcionarios gubernamentales acentuaron las quejas y detonaron el descontento entre los atenquenses. En este sentido, las palabras de uno de los líderes del Frente de Pueblos resultan ilustrativas de dichos sentimientos:

108 109

2003.

110 111

Entrevista con Adán Espinoza, Atenco, Estado de México, septiembre de 2003. Entrevistas a Adán Espinoza e Ignacio del Valle, Atenco, Estado de México, septiembre de Entrevista a Adán Espinoza en Atenco, Estado de México, septiembre de 2003. Entrevista a simpatizante anónimo del Frente de Pueblos, septiembre de 2003.


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ese día [cuando se publicaron los decretos expropiatorios], yo regresé de trabajar la tierra muy temprano en la mañana y vi que en la plaza pública había mucha gente [...] había muchos granaderos y periodistas por todos lados [...] le pregunté a mis compadres que era lo que estaba pasando y me dijeron: “compadre, la tierra ya no es nuestra” [...] Me dijeron de los decretos expropiatorios y me puse furioso y dije, bueno pues ahora menos, ahora a ningún precio.112

Procesos de enmarcamiento y estructuras de movilización en Atenco La construcción de un marco de acción colectiva también fue crucial para que el Frente de Pueblos se opusiera al proyecto de un nuevo aeropuerto. Después de todo, las comunidades afectadas por los decretos expropiatorios se enfrentaron a un escenario sumamente adverso: la istración Fox estaba promoviendo uno de los proyectos más importantes del sexenio y, al ser el gobierno de la transición democrática, parecía contar con el capital político necesario para hacerlo. Más aún, la decisión de construir un nuevo aeropuerto había sido retrasada por más de tres décadas y, hasta cierto punto, se había convertido en una especie de profecía cuyo plazo se había cumplido: la instrumentación del proyecto parecía, al menos a primera vista, inevitable. Para superar estos retos, la gente de Atenco y de las comunidades aledañas necesitaba activar cualquier recurso organizativo que tuvieran, atraer aliados y movilizar a la opinión pública nacional e internacional. Como sucedió con el caso de la Coordinadora en Cochabamba, era necesario hacerse de cualquier recurso a la mano para superar la movilización del sesgo. El marco de acción colectiva en Atenco estaba basado, social e históricamente, en la importancia de la solidaridad con el pueblo y la solidaridad con la tierra.113 Esta idea no era nueva y no apareció de manera espontánea sino que ya existía, incluso antes de que el gobierno federal anunciara los decretos expropiatorios.114 Es decir, el decreto expropiatorio no constituía un evento aislado sino “la gota que derramó el vaso”. En palabras del principal vocero del Frente de Pueblos, “la gente aquí [en Atenco] estaba 112 113

2003.

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Entrevista a Adán Espinoza en Atenco, Estado de México, septiembre de 2003. Entrevistas a Adán Espinoza e Ignacio del Valle, Atenco, Estado de México, septiembre de Ortega, “San”, 2005, llega a conclusiones similares.


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acostumbrada a enfrentarse a la burocracia del gobierno [...] y a las decisiones clientelares y arbitrarias del gobierno [en relación con la provisión de servicios y bienes públicos, incluyendo justicia y derechos civiles básicos] [...] Por lo tanto, la protesta ya estaba latente adentro de cada uno de nosotros”.115 Como toda construcción cultural, el valor social de las proclamas en Atenco hacía sentido sin importar los decretos expropiatorios. Se deriva de las adversidades que estas comunidades han enfrentado históricamente en los suburbios de la ciudad de México y va de la mano con el descontento hacia las instituciones del Estado, dada la indiferencia aparente hacia los atenquenses y la percepción de que siempre ha sido mejor organizarse para solucionar los problemas económicos y sociales por sí mismos. Sin embargo, construyendo sobre las ideas de Castells,116 los decretos expropiatorios hicieron evidente el hecho de que los atenquenses estaban, estructuralmente, en oposición al Estado. Ninguno de los informantes en Atenco negó que la producción agrícola de la zona era usada principalmente para subsistencia, tal como lo argumentaba en gobierno federal. Sin embargo, esto no significa que la tierra no sea importante o no tenga valor. Al contrario, hay un sentimiento —al menos entre las generaciones menos jóvenes— de que la tierra simboliza una pelea que puede rastrearse hasta la revolución mexicana.117 Representa la expresión tangible de un esfuerzo por mantener un lugar y conservar un patrimonio que es transferido de generación en generación.118 La expresión “nuestros abuelos pelearon por esta tierra y nosotros la heredamos de ellos” estuvo presente en muchas de las entrevistas y declaraciones públicas del Frente de Pueblos.119 En este contexto, no sólo la solidaridad sino la solidaridad alrededor de la tierra parece ser uno de los más altos valores sociales en Atenco.120

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Entrevista a Ignacio del Valle en Atenco, Estado de México, septiembre de 2003. Castells, City, 1983, p. 171. Davis y Rosán, “Social”, 2004, p. 285; Ortega, “San”, 2005, p. 14, y Sánchez, Atenco, 1999. La mayor parte de los ejidos en Atenco fueron reconocidos legalmente en 1992 como parte de las reformas agrarias del periodo posrevolucionario. Véase Ortega, “San”, 2005, p. 14. 118 Entrevista a Ignacio del Valle en Atenco, Estado de México, septiembre de 2003. De acuerdo con informantes entrevistados por Alcayaga, Atenco, 2002, y de acuerdo con funcionarios del gobierno del Estado de México, las mujeres desempeñan el papel de “guardianas” de este espacio. 119 Véanse comunicados del Frente de Pueblos, Atenco, 2003; Fragmentos, 2003, y Manifiesto, 2003. 120 Davis y Rosán, “Social”, 2004, p. 285, y Ortega, “San”, 2005, también llevaron a cabo trabajo de campo en la zona y encontraron narrativas similares. 116 117


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Presentar un análisis etnográfico exhaustivo de los atenquenses está más allá de los alcances de este trabajo. Sin embargo, las visitas a la cabecera municipal, las entrevistas con líderes del Frente de Pueblos y las conversaciones con otros integrantes de este grupo, contribuyen en su conjunto a identificar referencias a los lazos con la tierra y las dificultades históricas que los atenquenses han enfrentado para defender este recurso de las amenazas externas. Esta hipótesis está también en línea con estudios previos en las áreas periféricas de la ciudad de México. Por ejemplo, una de las principales conclusiones de Castells y de Ramírez Saiz es precisamente que el espacio urbano o semiurbano y la lucha por mantener dicho espacio constituyen la base de la identidad de aquellas personas que deciden unirse a movimientos urbanos populares.121 La referencia a las adversidades históricas y las injusticias no era sólo un insumo discursivo que una sola vez se usó en la oposición a los decretos expropiatorios. Constituye el fundamento de importantes estructuras de movilización que fueron desarrolladas mucho antes de que se anunciara el naicm. En otras palabras, esta no fue la primera vez que los atenquenses se unieron para solucionar un problema. Ya se habían organizado antes para construir pozos de agua, adquirir equipo, expulsar a invasores ilegales y, en general, para luchar contra las injusticias del Estado.122 De manera similar a otros movimientos sociales en la ciudad de México, cada servicio o bien público que es provisto sin la ayuda del gobierno constituye una victoria que reduce la esfera de influencia de este.123 Hubo dos estructuras de movilización que fueron cruciales para el Frente de Pueblos: las redes sociales informales y el liderazgo informal.124 Las redes sociales informales están ancladas en las experiencias del día a día de los atenquenses y pueden ser diferenciadas entre redes internas y externas. Las primeras están fundadas en las celebraciones alrededor de la tierra, esto es, las festividades para venerar y expresar gratitud a San Salvador y otros santos por la oportunidad de trabajar la tierra, no importa si la cosecha es buena o mala. Otros eventos sociales, incluidos funerales, bodas, bautizos, celebraciones paganas durante el carnaval y las festividades de 121

Castells, City, 1983, y Ramírez Saiz, “Urban”, 1990. Entrevista anónima con simpatizante del Frente de Pueblos. 123 Ramírez Saiz, “Urban”, 1990, p. 239. 124 Una conclusión similar sobre la importancia que tienen las redes sociales informales para la movilización política entre las comunidades pobres que migran a las afueras de la ciudad de México ha sido alcanzada por otros autores. Un ejemplo es Cornelius, Politics, 1975. 122


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Pascua proveen también de experiencia organizacional útil para enfrentarse a circunstancias adversas. Muchas veces durante el conflicto se encendían antorchas, se echaban cohetes o se tañían las campanas de la iglesia en medio de la noche para advertir a los atenquenses sobre las incursiones de la policía.125 Los responsables de liderar algunas festividades tradicionales estaban a menudo también a cargo de vigilar la cabecera municipal de Atenco cuando estaba todavía a cargo del Frente de Pueblos. De acuerdo con varios entrevistados, siempre hay un sentimiento de obligación comunitaria y de que la gente contribuya a la organización de eventos tradicionales más allá de los conflictos y peleas entre distintas facciones.126 En un lugar tan pequeño como Atenco,127 las redes sociales se conforman a partir de encuentros cara a cara, lo cual constituye la base para la confianza entre de la comunidad. Esto significa que, al menos en teoría, la magnitud del potencial de movilización era equivalente a aquellos afectados directamente por los decretos expropiatorios —que ascendían a cerca de 4 400 titulares de tierra—128 además de otros de la comunidad que se identificaron y simpatizaban con la causa del movimiento. Sin embargo, es difícil definir realmente qué porcentaje de la población estaba activa durante las marchas, los actos de protesta y otras actividades organizadas por el Frente de Pueblos. El mayor número de participantes, más de 3 500, se registró dos meses después de que el proyecto fuera cancelado oficialmente. Los más activos y beligerantes eran los habitantes de San Salvador Atenco, Acuescomac y Tocuila.129 Sin embargo, a partir de evidencia indirecta, incluyendo notas de periódico y declaraciones de servidores públicos y de líderes del movimiento social, no todos los activistas eran de estas comunidades. Había necesariamente otras organizaciones de movimiento social que estuvieron involucradas. Desde el principio, los atenquenses que se unieron al movimiento sabían que era necesario contar con el apoyo y activar otras 125

“Divide a ejidatarios defensa de tierras”, periódico Reforma, 17 de noviembre de 2001, en . [Consulta: 3 de junio de 2007.] 126 Entrevista a Adán Espinoza en Atenco, Estado de México, septiembre de 2003; Sánchez, Atenco, 1999 127 La cabecera municipal de Atenco tenía una población de 14 000 personas en 2000 y ninguna de las comunidades afectadas por los decretos expropiatorios tenían poblaciones mayores a los 4 000 habitantes. Véase Apéndice ii. 128 Véase nota 5 de la Introducción de este libro. 129 Entrevista a Ignacio del Valle en Atenco, Estado de México, septiembre de 2003, y a Francisco Kuri-Pérez, ciudad de México, septiembre de 2005.


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redes sociales informales, más allá de los asentamientos citados. En palabras de un integrante del Frente de Pueblos, “sabíamos que no había manera de hacer esto nosotros solos [...] nos empezamos a mover, a visitar otros pueblos y a difundir nuestro movimiento nacional e internacionalmente”.130 Estas redes externas estaban fundadas en el carácter semiurbano de los atenquenses. Como hemos explicado arriba, el ser semiurbano implica una dualidad entre las formas de vida urbana y rural, la cual se manifiesta en un movimiento continuo entre la ciudad y el campo. Este movimiento continuo implica no sólo el o con mercados sino con instituciones tales como universidades, centros de investigación y, sin duda, en el contexto de la acción colectiva beligerante, con aliados potenciales. Dos ejemplos claros de cómo funcionaron estas redes externas fueron, por un lado, los os entre integrantes del Frente de Pueblos y académicos de la Universidad de Chapingo (uch) y, por otro, los campesinos de Tepoztlán, Morelos. Cuando la gente en Atenco no pudo obtener información confiable sobre la localización del aeropuerto por parte del gobierno, buscaron a académicos de la uch. Más aún, organizaron un foro para hablar de las implicaciones del proyecto y, al parecer, dicha reunión constituyó un punto de quiebre en el rechazo hacia el proyecto: los académicos discutieron el desplazamiento de población y los impactos ambientales, entre otros efectos negativos.131 Aunque no queda clara la calidad de la información provista a los atenquenses, debemos recordar que, en el contexto de una intensa competencia entre los proyectos de Texcoco y Tizayuca, resultaba sencillo manipular la información y sacar de contexto algunos argumentos. De manera similar, cuando la gente en Atenco y Texcoco tuvo incertidumbre sobre las expropiaciones que eran necesarias para desarrollar el proyecto aeroportuario, decidieron ar a organizaciones campesinas en Tepoztlán, Morelos. Años antes, a mediados de la década de 1990, los campesinos de esta localidad se habían opuesto exitosamente a la expropiación de tierra para un campo de golf y eran vistos por los integrantes del Frente de Pueblos como un ejemplo positivo y una fuente confiable de asesoría. Más aún, como explicamos más adelante con detalle, el o entre los atenquenses y los tepoztecos también facilitó el a otras or 130

Entrevista a integrante anónimo del Frente de Pueblos, septiembre de 2003. Entrevista a Ignacio del Valle en Atenco, septiembre de 2003, y Estado de México, “Cronología”, 2003. De acuerdo con entrevistas llevadas a cabo por Ortega, “San”, 2005, los chapingueros acordaron apoyar al prd en las elecciones municipales de Texcoco en 2000 si este partido se oponía abiertamente, a nivel local, al proyecto aeroportuario. 131


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ganizaciones del movimiento como el propio Frente Zapatista de Liberación Nacional (fzln).132 Ambos ejemplos muestran la importancia que las redes externas tienen para determinar el curso y el resultado de una movilización social. En el primer caso, los académicos ayudaron a problematizar el proyecto aeroportuario al incluir una serie de dimensiones de conflictividad que habían sido omitidas por los promotores del proyecto y, en el segundo caso, los campesinos de Tepoztlán contribuyeron a la “liberación cognitiva”133 en Atenco y Texcoco —inspirando a la gente, contra todas las probabilidades, sobre la posibilidad de que un proyecto de tal magnitud podía de hecho ser detenido. Los vínculos entre el Frente de Pueblos y el Consejo General de Huelga (cgh), organización de estudiantes formada a finales de la década de 1990 para oponerse al incremento de tarifas en la unam, constituyen otro ejemplo de este tipo de redes externas. El Frente de Pueblos había estado en o con el cgh desde tiempo atrás a través del Frente Popular del Valle de México (fpvm) e, incluso, hubo habitantes de Atenco que habían apoyado a los estudiantes durante la huelga de la universidad en 1999. De hecho, no debemos perder de vista que América del Valle, una de las principales lideresas estudiantiles del cgh, es hija del principal vocero del Frente de Pueblos, y que sus contribuciones a la articulación de los discursos del movimiento fueron muy significativas.134 De manera paralela, la preexistencia de liderazgos informales fue también crucial para las movilizaciones del Frente de Pueblos. Como lo comentaron en su momento las propias autoridades del gobierno del Estado de México que estuvieron a cargo de las negociaciones con esta organización, los principales líderes son identificados como gestores sociales; es decir, eran mediadores sociales muy influyentes por su capacidad de organizar a la gente para presentar sus demandas ante las autoridades.135 Estos actores se asemejan a lo que Wolf llama political brokers:136 aquellos que guardan los vínculos críticos entre las comunidades locales y el sistema político en su 132

Para un análisis más detallado de la oposición de campesinos al campo de golf en Tepoztlán, véase Quero, “Periferia”, 2002. 133 Véanse Jasper, “Emotions”, 1998; Kurzman, “Structural”, 1996, y McAdam, Political, 1982. 134 Entrevistas a Ignacio del Valle y Adán Espinoza en Atenco, Estado de México, septiembre de 2003. 135 Entrevista a Miguel Contreras, subsecretario de Gobierno del Estado de México, en Toluca, septiembre de 2005. 136 Wolf, Peasant, 1965, p. 97.


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conjunto. La duración y la legitimidad de estos liderazgos informales están íntimamente relacionadas y de hecho dependen de las redes sociales informales. Los líderes del Frente de Pueblos son locales, toda la gente de la cabecera municipal los conoce y se sabe dónde viven. Los encuentros cara a cara en el día a día se convierten en una manera de rendir cuentas. En palabras de uno de los líderes, “ahora que hemos triunfado en contra de los decretos expropiatorios, la gente mantiene los ojos sobre nosotros para asegurarse que no hay nada raro [por ejemplo, que reciban sobornos para echarse para atrás]”.137 Aunque diversos autores han estudiado el papel de los mediadores sociales en las áreas periféricas de la ciudad de México,138 el proceso a partir del cual un integrante específico de la comunidad surge como líder informal no ha sido estudiado con mucho detalle. Una excepción es el trabajo histórico de Wayne Cornelius,139 quien documenta el surgimiento y desarrollo de liderazgos comunitarios en seis comunidades de migrantes pobres en las afueras de la ciudad de México. Sin embargo, este tipo de análisis no se pueden trasladar directamente al caso de Atenco. Mientras que el análisis de Cornelius se centra en migrantes rurales que invadieron tierra para fundar nuevos asentamientos en la ciudad de México —es decir, un movimiento de gente que va a la ciudad—, Atenco y otras comunidades adyacentes representan ejemplos de campesinos cuya tierra ha estado bajo la presión continua debido a la expansión urbana sobre tierra ejidal —es decir, la ciudad expandiéndose sobre la gente–. Por lo tanto, la invasión de tierra y la lucha para obtener títulos de propiedad no figuran entre las experiencias que los individuos pueden usar para construir y afirmar su papel de representantes comunitarios en el caso de Atenco. Hay todavía mucho por hacer para entender los microprocesos que influyen en la construcción de liderazgos informales en los barrios pobres de los municipios conurbados de la ciudad de México. Una de las dificultades para el científico social es que este tipo de fenómenos no suceden en un punto concreto en el tiempo, sino que se manifiestan en procesos acumulativos, de manera casi imperceptible. De vez en cuando la gente en Atenco organiza elecciones informales, es decir, votan levantando la mano, para cambiar delegados y consejeros municipales. Al menos en teoría, estos de 137

Entrevista a Adán Espinoza en Atenco, Estado de México, septiembre de 2003. Véanse, por ejemplo, Castells, City, 1983; Fox, “Difficult”, 1997; Gilbert y Ward, “Public”, 1981, y Varley, “Clientelism”, 1993. 139 Cornelius, Politics, 1975, pp. 135-165. 138


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legados son independientes de los partidos políticos y constituyen una estructura paralela a la del ejido. Su papel principal consiste en llevar a cabo procesos burocráticos relativamente sencillos y en canalizar sus demandas a las autoridades municipales. Es posible que, si alguien demuestra que es particularmente eficiente en la articulación de demandas y en la solución de problemas comunitarios, la gente comience a reconocer su valor moral y su liderazgo informal. Este reconocimiento probablemente se mantiene y a lo largo del tiempo se acumula, incluso después de que esta persona ha terminado su gestión como delegado o consejero. Algunos procesos similares deben ocurrir en la organización de otros eventos; en el caso de las personas que son seleccionadas para organizar el carnaval o para liderar alguna cooperativa agrícola u otra actividad similar. Pero más allá de llevar a cabo este tipo de gestiones relativamente sencillas, los líderes y voceros del Frente de Pueblos no tenían una gran experiencia liderando organizaciones de movimiento social más grandes.140 En comparación, por ejemplo, con algunos integrantes de la Coordinadora en Cochabamba, los líderes en Atenco no tenían experiencia práctica con algún sindicato de trabajadores o de campesinos de gran tamaño, como la cob, la csutcb o la Fedecor, en el caso de Bolivia. En este sentido, hay una brecha significativa entre los atributos necesarios para resolver problemas a nivel comunitario en el día a día y las cualidades requeridas para articular demandas más amplias en el contexto de un movimiento social. Por lo tanto, el a aliados externos y la expansión del campo multiorganizacional del Frente eran incluso más importantes en la oposición contra el aeropuerto en Atenco y Texcoco. De hecho, en relación con el surgimiento de liderazgos informales, no debemos descartar la hipótesis de que los voceros que prevalecieron en el caso del Frente de Pueblos no sólo contaban con atributos tradicionales, como el de expresarse de manera articulada, sino que contaban también con la capacidad de construir redes y de negociar con actores fuera de Atenco.141 Un ejemplo era Ignacio del Valle, el líder con mayor visibilidad en el Frente de Pueblos, quien, como ya mencionamos, tenía vínculos con el cgh gracias a su hija y, según informantes anónimos del Centro de Inteligencia y Seguridad Nacional (Cisen), también se rumoraba que los tenía con el Ejército Popular Revolucionario (epr).

140 141

Entrevista anónima a ex funcionario del Cisen. Diani, “Direct”, 2003, p. 55, y Tarrow, New, 2005, p. 190.


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Marcos flexibles, redes dispersas y aliados poderosos en Atenco El marco de acción colectiva del Frente de Pueblos no hacía referencia exclusiva a las quejas de la gente en Atenco. Las categorías construidas eran suficientemente amplias como para ser compartidas por otros actores. Entre otros aspectos, es posible identificar los términos desfavorables expresados en los decretos expropiatorios como una fuente de queja, el Estado y la burguesía como enemigos, y todos aquellos que luchan contra las injusticias del gobierno como simpatizantes potenciales del Frente de Pueblos.142 Aunque sólo fuera con pronunciamientos públicos, la gente en Atenco y las municipalidades aledañas recibieron el apoyo de diversos actores porque su marco de acción colectiva era atractivo o conveniente para estos. En la lista debemos incluir ong internacionales, asesores legales y técnicos que ofrecieron su apoyo de manera independiente,143 el gobierno perredista del Distrito Federal y el movimiento zapatista. En otras palabras, sus demandas particulares y sus estatutos encontraron eco en y se identificaron con las causas del Frente de Pueblos. En algunos casos, la resonancia era directa. Por ejemplo, las alusiones visuales y discursivas al héroe revolucionario Emiliano Zapata y el uso de machetes como símbolos visuales constituyeron una especie de proceso de amplificación del marco de acción colectiva:144 un intento de identificarse, incrementar la visibilidad e idealizar la importancia de la tierra y de la lucha histórica para defender este recurso. Esta estrategia resultó atractiva para otros movimientos campesinos alrededor del país. El ezln, el epr y grupos de Tepoztlán, Morelos, que hemos mencionado, constituyen unos pocos ejemplos, quizá los más visibles, pero no los únicos. En el caso específico de los zapatistas había una relación de dos vías entre su discurso y el del Frente de Pueblos. Por un lado, como uno de los primeros, más conocidos y populares movimientos indígenas antiglobalización, el movimiento zapatista cuenta con un poderoso y consolidado marco discursivo de referencia,145 un tipo de mac que cumple con las mismas funciones —es decir, condensa la realidad del mundo “allá afuera”—, pero lo 142

Entrevistas a Ignacio del Valle, Adán Espinoza y otros pobladores de Atenco, Estado de México, septiembre de 2003, y Edomex, “Cronología”, 2003. 143 Un ejemplo es el de Ignacio Burgoa (1918-2005), renombrado abogado constitucionalista y profesor emérito de la Facultad de Leyes de la unam. 144 Snow y otros autores, “Frame”, 1986, p. 470. 145 En inglés hablamos normalmente de master frame. Véase Snow y Benford, “Master”, 1992, pp. 137-138.


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hace en una escala mucho más amplia y de tal manera que restringe las opciones discursivas de otros movimientos sociales que vienen después. Este fenómeno no es exclusivo de México pues los zapatistas son percibidos alrededor del mundo como una referencia obligada para diversos movimientos dedicados a la defensa de los derechos indígenas, del medioambiente y antiglobalización en general. De hecho, la Coordinadora en Cochabamba representa un ejemplo claro de la influencia zapatista en otros países de América Latina. Aunque sea a nivel anecdótico, no es casual que en una de las visitas del autor a Bolivia, durante una entrevista grupal con integrantes de la Coordinadora, los entrevistados mencionaron que una de las razones por las cuales consideraban que los discursos de Óscar Olivera eran tan persuasivos era porque, además de los elementos sustanciales que ya han sido analizados en secciones anteriores, su estructura era similar a la manera como hablaba el Subcomandante Marcos.146 El marco discursivo de referencia de los zapatistas ha evolucionado a lo largo de los años desde el momento en el que el ezln hizo su primera aparición pública en 1994. De acuerdo con Bruhn,147 ha evolucionado hasta convertirse en un discurso sofisticado que usa el lenguaje de manera creativa, con metáforas, narrativas, humor y prosa poética al mismo tiempo, mezclando cosmología maya, teoría de la liberación148 y algunas ideas marxistas-leninistas. De hecho, el discurso enarbolado originalmente por el movimiento durante la istración de Salinas de Gortari (1988-1994) estaba basado en demandas concretas como la distribución de tierra y la oposición al tlcan. En años recientes, y especialmente tras el fracaso de los Acuerdos de San Andrés en 1996, el marco discursivo ha sufrido una transformación al enfatizar las demandas por una mayor autonomía indígena,

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Entrevistas con Jim Schulz y Marcela Olivera, Cochabamba, Bolivia, junio de 2005. Por ejemplo, las ideas de Olivera sobre una democracia más participativa, según las cuales los líderes supuestamente “no deben hablar, sino escuchar” (citado en Albró, “Water”, 2005, p. 252), son similares a las famosas palabras “mandar obedeciendo” de los zapatistas. 147 Bruhn, “Antonio”, 1999. 148 Para un análisis más detallado véase Nash, Mayan, 2001. Un ejemplo de este tipo de referencias y combinaciones discursivas es el reemplazo de Cristo como “uno de nosotros” en las fábulas y cuentos cortos del Subcomandante Marcos. Este sólo es un ejemplo de por qué el ezln ha sido tan exitoso al usar y replantear otro marco discusivo de referencia: el de los zapatistas originales durante la revolución mexicana. Esto también es parte de las razones detrás de la consolidación de su propio marco discursivo de referencia, el cual resuena en el contexto de otras luchas populares, tanto en México como en otros países.


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para promover principios más generales como justicia, libertad o paz e incluir categorías más generales como capitalismo, globalización y oligarquía. El Frente de Pueblos nunca logró construir un discurso que fuera tan sofisticado como el de los zapatistas —o el de la Coordinadora en Bolivia. Sin embargo, al ser un movimiento abanderado con la idea de solidaridad con la tierra, el Frente de Pueblos compartía referencias y alusiones que son comúnmente usadas por los zapatistas. Las referencias discursivas y los fuertes posicionamientos del movimiento como “¡No hay país sin maíz!” o “¡La tierra no se vende, se ama, se defiende!” se pueden encontrar en los primeros discursos y comunicados del ezln.149 Fueron reproducidos textualmente, o casi textualmente, por el Frente de Pueblos durante el conflicto en Atenco. De la misma manera, los zapatistas estaban obligados a responder este gesto. Después de todo, la extensa red de alianzas con otras organizaciones de movimiento social y ong internacionales ha sido forjada con base en este tipo de intercambios de simpatía y obligación moral;150 más aún, esta es una de las razones por las que el movimiento zapatista se ha mantenido vivo a pesar del desgaste inevitable, las divisiones y la desmoralización después de dos décadas de lucha —una década, al momento del conflicto en Atenco— sin conseguir nada más allá de pequeñas victorias materiales.151 En palabras de Le Bot,152 “es como un acuerdo: [los aliados internacionales] obtienen del zapatismo lo que necesitan, el recordatorio [de seguir adelante con la lucha], ese trampolín para despegar de nuevo y las comunidades [de zapatistas] obtienen el apoyo, la ayuda que garantiza su supervivencia”. Las protestas contra la construcción del naicm no requirieron de una gran movilización física de simpatizantes desde Chiapas a Atenco. De hecho, la información que se reunió a partir de entrevistas de campo y fuentes secundarias confirma que sólo unos cuantos zapatistas viajaron para apoyar a los atenquenses en su propio “campo de batalla” en 2001-2002. Sin embargo, sólo fueron necesarios un par de pronunciamientos públicos por parte de representantes del fzln153 y la difusión del conflicto por el ae 149

Ross, ¡Zapatistas!, 2006. Los zapatistas han construido de manera efectiva lo que Yashar llama una “red transcomunitaria” y lo que Tarrow llama “redes de solidaridad”. Véanse Yashar, Contesting, 2005, y Tarrow, New, 2005, p. 101. 151 Para mayores detalles, véanse Nash, Mayan, 2001, p. 231, y Ross, ¡Zapatistas!, 2006, p. 127. 152 Citado en Bruhn, “Antonio”, 1999, p. 48. 153 No debemos olvidar que el fzln, organización fundada en 1997 a partir de la Cuarta Declaración de la Selva Lacandona, funcionaba como un paraguas para muchos grupos indígenas, campesinos y de izquierda que simpatizaban con la ideología zapatista hasta su disolución en 2005. 150


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ropuerto en la Internet para que la gente de Atenco tuviera a ong internacionales que habían apoyado a los zapatistas a lo largo de la década de 1990.154 Este proceso facilitó también el a otros grupos indígenas y campesinos cuyos vínculos entre sí datan de la década de 1970. La red del movimiento zapatista expandió el campo multiorganizacional del Frente de Pueblos y les proporcionó además otros repertorios de protesta. De nueva cuenta, el uso inteligente de la Internet y de otros medios por parte de los zapatistas ayudó a movilizar la opinión pública internacional. Atenco se volvió otro ejemplo de lo que José Ángel Gurría, ex secretario de Relaciones Exteriores entre 1994 y 1998, alguna vez llamaría como una guerra de tinta y de Internet.155 Los eventos en Atenco demostraron de nueva cuenta que siempre que los zapatistas participan en la defensa de los desposeídos, sus acciones tienen resonancia alrededor del mundo.156 Es así que el mensaje del Frente de Pueblos se volvió atractivo para un actor, más difuso, pero no menos importante: la opinión pública.157 En otras circunstancias hubiera sido difícil que los “ciudadanos ordinarios” decidieran si los decretos expropiatorios eran justos o injustos. El problema es que un decreto expropiatorio se emite con base en el interés público, lo cual constituye un concepto evasivo y difícil de aterrizar.158 Sin embargo, este no era el caso en Atenco y Texcoco. En este caso había dos razones que hacían que los decretos fueran injustos sin mayor ambigüedad: primero, el que la tierra fuera valuada en 7.5 pesos por metro cuadrado —25 en el caso de tierra irrigada— y segundo, incluso si la tierra no era muy productiva y tenía muy pocos usos alternativos en el presente, sería usada para desarrollar el aeropuerto más importante de América Latina.


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En este contexto, la opinión pública desempeñó un papel crucial para determinar el resultado final del proyecto.159 Desde el punto de vista de un subsecretario que estuvo trabajando muy de cerca en el proyecto, nosotros [el gobierno federal] nunca logramos convencer a la gente, incluyendo a las clases medias, de que siete pesos no era la última oferta para la gente en Atenco y de que la mayor parte de los beneficios vendrían en el futuro [...] al contrario, la idea de los siete pesos [incluso cuando esta cantidad fue incrementada durante los procesos de negociación posteriores] era algo que se mantendría en la memoria de todos los mexicanos [énfasis del autor]”.160

De acuerdo con el representante de presidencia para la negociación del aeropuerto, los atenquenses y sus simpatizantes creían que el aeropuerto era para la gente rica y que sólo serviría para consolidar el poder de la elite económica, aquellos que están en posición de comprar un boleto de avión. Esta idea, en combinación con los precios desdeñables que se estipularon en los decretos expropiatorios, crearon la impresión generalizada de que el proyecto representaba una lucha de clases entre los pobres y desfavorecidos y los ricos y poderosos.161 “Preferimos morir que darle nuestra tierra a Fox y Montiel, representantes de la burguesía”, era una de las consignas que podía leerse en las pancartas hechas por simpatizantes del Frente de Pueblos. La categorización del aeropuerto como un proyecto “burgués” y “neoliberal” funcionó, usando la terminología de Snow y otros autores,162 para vincular el marco de acción colectiva del Frente de Pueblos con las causas de otras “víctimas” del Estado neoliberal, como lo eran maestros en huelga, integrantes del cgh y otras organizaciones del movimiento social cuyas raíces pueden encontrarse en la oposición al desplazamiento forzado de población y a la expropiación de tierra. El caso más ilustrativo es el del Frente

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Davis y Rosán, “Social”, 2004, pp. 287-288. Citado en Nash, Mayan, 2001, p. 222. 156 Ross, ¡Zapatistas!, 2006, p. 359. 157 Para los propósitos de este trabajo, este concepto será definido como “no la opinión de la mayoría sino la opinión que permanece presente de manera activa en la esfera pública… [traducción del autor]”. Véase Scruton, Dictionary, 1982, pp. 387-388. Puede ser definida alternativamente como “el producto de procesos a partir de los cuales los integrantes de comunidades, grupos o colectivos llegan a desarrollar opiniones compartidas sobre eventos, objetos y temas [traducción del autor]”. Véase McCarthy y otros autores, “Accessing”, 1996, p. 294. 158 Con base en la discusión de Robertson, Routledge, 2002, sobre el concepto de interés público, hoy en día hay muy pocas políticas u objetivos públicos sobre las cuales estén de acuerdo todos los integrantes de una sociedad sin importar su nivel de riqueza, estatus o posición de poder. 155

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Por ejemplo, una encuesta publicada el 19 de julio de 2002 —es decir, tan sólo doce días antes de que el proyecto fuera cancelado— mostraba que 84.7% de los encuestados consideraba que el movimiento en Atenco era legítimo, incluso cuando 53.3% opinaba que sí era necesario construir un nuevo aeropuerto en la ciudad de México. Al mismo tiempo, 74.2% opinaba que el gobierno debía buscar otras alternativas después de la violencia que había ocurrido en el área del proyecto. Véase Consulta Mitofsky, “Aeropuerto”, 2002. Una encuesta diferente mostró que 85% de los encuestados consideraba que la lucha en Atenco era legítima en 2002 y 76% que la ley debía ser “suavizada” para resolver el conflicto. Véase Parametría, “Lucha”, 2006. 160 Entrevista a Cassio Luiselli, ciudad de México, septiembre de 2003. 161 Entrevista a Francisco Kuri-Pérez, ciudad de México, septiembre de 2005. 162 Snow et al., “Frame”, 1986, p. 467.


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Popular Francisco Villa (fpfv),163 una organización de movimiento social creada en 1989 cuando 5 000 familias fueron expulsadas de Lomas del Seminario, una reserva natural localizada al sur de la ciudad de México.164 El fpfv, conocido también como “los Panchos”, fue creado originalmente para demandar nuevas viviendas, pero la necesidad de ampliar sus demandas se hizo cada vez más clara para sus líderes: una vez que un integrante ya tenía casa, también era necesario conseguir los servicios, a salud, educación, entre otras cosas. Los líderes también se dieron cuenta de que necesitaban unirse a otros grupos para poner presión sobre el gobierno y comenzaron a aglutinar sus demandas con las de otros sectores, incluyendo vendedores ambulantes y taxis ilegales.165 Su estrategia de supervivencia se basaba en ganar masa crítica y crear recursos de negociación. De esta manera, el apoyar a otras organizaciones de movimiento social, con demandas y quejas similares, no es cosa extraña para el fpfv. Es, de hecho, parte de su modus operandi. Pero más allá de los vínculos discursivos entre el fpfv y el Frente de Pueblos, es probable que los Panchos tuvieran intereses materiales mucho más concretos en la cancelación del aeropuerto. Después de todo, sus métodos de lucha para conseguir vivienda y servicios son poco convencionales. Primero invaden un terreno que no está ocupado, a menudo localizado en reservas naturales, por ejemplo, en la zreelt, o en barrancos donde los asentamientos humanos están prohibidos por las leyes existentes y las disposiciones de ordenamiento urbano. Los paracaidistas, como son llamados coloquialmente, construyen casas sencillas, a veces sólo con aluminio. Se mantienen ahí por un par de años y comienzan a presionar a las autoridades por agua, electricidad y caminos. Gracias a sus relaciones clientelares las autoridades a menudo deciden no expulsarlos y, en algunos casos, incluso 163

Debemos recordar que el término “Frente Popular” se acuñó en la década de 1930 y fue usado por primera vez en Europa para describir la alianza entre el movimiento de obreros y la burguesía de izquierda. En el contexto latinoamericano, el término se ha usado de manera más flexible desde la segunda mitad del siglo veinte para describir una coalición amplia de distintos grupos de izquierda. En el caso específico de México, el término se ha usado de manera más frecuente en conjunto con el nombre de algunos héroes revolucionarios como Francisco Villa o Emiliano Zapata. Estas organizaciones han aparecido, se han transformado y han desaparecido —especialmente en las décadas de 1970 y 1980— dependiendo del contexto político específico. Para los propósitos de este trabajo, los antecedentes descritos aplican exclusivamente al fpfv, que fue creado tras el desplazamiento forzado de población en Lomas del Seminario en 1989. 164 Jiménez, “Pie”, 2001, en . [Con sulta: 2 de febrero de 2007.] 165 Hilgers, “Nature”, 2005, pp. 15-18.


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proporcionan servicios urbanos a cambio de su apoyo político. Como lo expresaron Gilbert y Ward al escribir sobre este fenómeno hace varias décadas, “el hecho de que la mayoría de estos asentamientos continúen siendo irregulares o ilegales provee una palanca que el Estado puede utilizar en momentos difíciles para asegurar la lealtad de asentamientos específicos”.166 Este proceso ha sido muchas veces doloroso ya que depende de la discreción de los políticos. Hasta hace relativamente poco tiempo, los líderes e integrantes prominentes del fpfv eran perseguidos, asesinados o encarcelados.167 Las zonas oriente y suroriente de la ciudad de México constituyen precisamente áreas donde la invasión de tierras y los asentamientos irregulares se han vuelto muy comunes desde la década de 1970.168 Este fenómeno fue inducido, sobre todo, durante la hegemonía priista anterior a la década de 1990, por las propias oficinas de gobierno, con el uso de la legalización selectiva de colonias proletarias o populares como parte de una estrategia conservadora para contener el descontento de las clases urbanas populares y por agencias internacionales que han promovido la legalización o “formalización” de activos como un medio para mejorar las condiciones en los barrios suburbanos.169 Como se explicó en secciones anteriores, en 1982 las autoridades se vieron en la necesidad de redefinir los límites de la 170 zreelt como consecuencia precisamente de la expansión de asentamientos irregulares.171 De hecho, una de las desventajas del proyecto en Texcoco era, precisamente, que la infraestructura hidráulica planeada podía contener estas presiones al crear un barrera física entre la zona de compensación ambiental del proyecto y el área semiurbana circundante (véase mapa 5 del capítulo i). 166

Gilbert y Ward, “Public”, 1981, p. 100. Jiménez, “Pie”, 2001. 168 De hecho, algunas de las comunidades donde Wayne Cornelius y Gilbert y Ward llevaron a cabo sus investigaciones se localizan en esta zona de la ciudad. Véase la discusión sobre “liderazgos informales” en secciones anteriores. Para mayores detalles, véanse Cornelius, Politics, 1975, y Gilbert y Ward, “Public”, 1981. 169 De hecho, esta política se volvió mucho más explícita e institucionalizada durante la istración del presidente Echeverría (1970-1976), cuando las políticas urbanas se volvieron ligeramente más participativas y cuando los institutos de vivienda como Infonavit (1972) y las oficinas de legalización de tierra como la Comisión para la Regularización de la Tierra (Corett, 1973) y el Fideicomiso para el Desarrollo Urbano de la Ciudad de México (Fideurbe) fueron creados. Para mayores detalles véanse también Myers, “Dynamics”, 2002, pp. 239-240, y Varley, “Clientelism”, 1994. 170 El área original de la zreelt se estableció en 1971. 171 No debe sorprender que la multiplicación y subsecuente legalización de asentamientos irregulares constituye una de las principales razones por las cuales Zumpango fue descartado como alternativa de localización para el naicm en la década de 1970 y una de las razones por las cuales la expansión del aeropuerto en el sitio actual se descartó desde la década de 1980. 167


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En este contexto, no debemos descartar la hipótesis de que los Panchos tuvieran el objetivo de invadir o de ocupar, a partir de la subdivisión de los ejidos existentes, alguna de las áreas que serían ocupadas por el proyecto aeroportuario. Incluso, es posible que algunas de las áreas ya estuvieran ocupadas por este grupo, pero que el gobierno federal no tomara en cuenta este factor porque el registro de tierra sobre el cual se basaron los decretos expropiatorios estaba desactualizado. Si este fue el caso, entonces la instrumentación del proyecto en 2001 constituía una amenaza directa a los intereses inmediatos del fpfv y de otras organizaciones similares. Al mismo tiempo, el proyecto constituía una fuente de identificación mutua para aquellos actores institucionales que se habían opuesto antes del anuncio público. Los más importantes eran el gdf y el gobierno del estado de Hidalgo, como se explicó en el capítulo ii. En otras palabras, el marco de acción del movimiento fue expandido de tal manera que no sólo se trataba de “la expropiación de tierra” sino de la “expropiación de tierra para un aeropuerto en Texcoco”. Este detalle no es trivial pues después de que el naicm en Texcoco fuera cancelado indefinidamente, el estado de Hidalgo anunció un esquema para expropiar poco a poco la tierra en Tizayuca. A diferencia del caso en Texcoco, este esquema no detonó mayor descontento o conflictividad social. No queda claro si el gobierno perredista del Distrito Federal apoyó de manera activa al movimiento en Atenco y Texcoco y, si lo hizo, en qué medida. Por una parte, funcionarios de alto nivel del gobierno perredista, entrevistados durante esta investigación, negaron rotundamente que hubiese existido otro apoyo más allá de los pronunciamientos públicos y los llamados al gobierno federal para compensar de manera adecuada a las comunidades afectadas. Por otra parte, la evidencia indirecta sugiere que las autoridades de la ciudad sí desempeñaron un papel crítico apoyando la oposición al proyecto aeroportuario. En primer lugar, incluso si el apoyo del gdf se limitó a simples pronunciamientos públicos, el hecho de que estos vinieran de un actor institucional tan importante contribuyó de manera significativa a minar la legitimidad del proyecto y limitó la movilización del sesgo en su favor.172


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En segundo lugar, incluso cuando la decisión de construir el aeropuerto en Texcoco, en lugar de Tizayuca, ya había sido tomada oficialmente por el gobierno federal, los representantes del gdf nunca formaron parte en las mesas de discusión o grupos de trabajo que se crearon para discutir los detalles técnicos y políticos del naicm. Construyendo sobre las ideas de Bachrach y Baratz,173 el uso efectivo del poder no sólo abarca los aspectos visibles del proceso de decisiones sino del proceso de “no decisiones”. Se trataba de un proyecto para un nuevo aeropuerto internacional en la ciudad de México e, incluso si estaba localizado físicamente en una zona federal al interior del Estado de México, era imposible que el proyecto se instrumentara sin la aprobación del gobierno de la ciudad de México: es decir, las (no) decisiones por parte del gdf crearon una barrera difícil de superar por el gobierno federal. Tercero y último, de los tres principales partidos políticos en México, el Partido de la Revolución Democrática (prd) es probablemente el más dividido. Dados sus orígenes históricos, siempre se ha caracterizado por ser una organización política amorfa, una “red asociativa”174 compuesta por un grupo disímil de movimientos de izquierda, grupos y asociaciones. Tiene varias facciones que difieren en sus posiciones ideológicas, objetivos políticos y estrategias. Aunque esta característica es a menudo una desventaja para coordinarse en la acción política, también puede ser una ventaja al jugar una estrategia de dos caras. Algunas facciones, como Nueva Izquierda (ni) o Unidad y Renovación (ur) son generalmente más moderadas y suelen ejercer presión a través de la política institucional, mientras que otras facciones como Izquierda Democrática Nacional (idn) son más radicales y prefieren recurrir a la llamada política en las calles. La combinación de estos dos instrumentos puede constituir una herramienta muy poderosa. Dependiendo de la facción del prd a la que pertenecieran, algunos funcionarios públicos podían dar la impresión de no estar conectados con el movimiento de oposición al aeropuerto y, al mismo tiempo, otras facciones, como idn, pudieron haber tenido una participación más directa. idn está constituida por una extensa red que incluye a muchos movimientos urbanos populares. Antes de ser parte del prd en años recientes, estos movimientos se contaban entre los movimientos de masas más autónomos a lo largo de las décadas de 1970 y 1980 —muchos de ellos, enca-

172

Algunos ejemplos son los pronunciamientos que el jefe de gobierno de la ciudad de México, Andrés Manuel López Obrador publicó en el periódico Reforma el 23 y el 27 de octubre de 2001 y el 4 de noviembre de 2011.

173 174

Bachrach y Baratz, “Two”, 1962. Siguiendo el término de Chalmers et al., “Associative”, 1997, p. 555.


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bezados por ex líderes del movimiento estudiantil de 1968.175 Una de sus raíces organizativas es la Coordinadora Única de Damnificados (cud), establecida en 1985 para organizar a las víctimas del terremoto de 1985 con objeto de demandar nuevos proyectos de vivienda. Años más tarde, la cud empezaría a movilizar a otros grupos con demandas de vivienda similares y, eventualmente, se convirtió en la Unión Popular Nueva Tenochtitlán (upnt). Esta última organización constituyó un parteaguas histórico en las movilizaciones de la sociedad civil independiente en México: se convirtió en un actor protagónico de la política pública durante el diseño y la instrumentación de planes de vivienda y reconstrucción y, después de unirse al Frente Democrático Nacional en 1988, se convirtió en una de las principales fuentes de apoyo electoral para Cuauhtémoc Cárdenas.176 Otra organización que pertenece a idn es precisamente el fpfv, que ya mencionamos párrafos arriba. Hacia mediados de la década de 1990, el fpfv tenía entre 10 000 y 20 000 integrantes y había acumulado un considerable capital político que era codiciado por partidos a nivel nacional y por políticos locales en la ciudad de México. Cuando el fpfv dejó la clandestinidad a finales de esa misma década, y decidió participar en la política electoral, el candidato natural era el prd, y la facción natural al interior de este partido era idn. Gracias a organizaciones como los Panchos y la upnt, la facción de idn ha provisto al prd con una fuente significativa de movilización política:177 así lo hizo durante la campaña presidencial de 1988, durante la campaña local de 1997 y durante la instrumentación de muchos programas sociales y económicos. Es posible que la oposición contra el proyecto aeroportuario no fuera una excepción. La pregunta es si estas organizaciones apoyaron al Frente de Pueblos bajo iniciativa propia, dada la resonancia discursiva y sus intereses inmediatos, o bien, si lo hicieron como parte de una estrategia política más amplia que estaba vinculada al prd. La evidencia es insuficiente.178

175

Para mayores detalles sobre los movimientos urbanos populares en México a través del siglo y hasta la creación de la Coordinadora Nacional del Movimiento Urbano Popular (Conamup) en 1981, véanse Bennett y Bracho, “Orígenes”, 1993, y Perló y Schteingart, “Movimientos”, 1984. 176 Ramírez Saiz, “Urban”, 1990, pp. 234-238. 177 Hilgers, “Nature”, 2005, p. 9, y Ramírez Saiz, “Urban”, 1990, pp. 234-238. 178 Incluso sin evidencias concluyentes, es difícil no prestar atención al hecho de que el secretario particular del jefe de gobierno de la ciudad de México durante el conflicto aeroportuario (20012002) era René Bejarano, coincidentemente una de las figuras más importantes de idn. xx


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Por una parte, como hemos discutido anteriormente, el mac explica en parte la magnitud y el alcance de la movilización social. Por otra parte, este concepto teórico también es útil para dar cuenta de la continuidad o declive de un movimiento. Por ejemplo, una vez que las quejas originales han desaparecido, hay aliados que pueden abandonar el movimiento o mantener su apoyo, pero esto depende, entre muchos factores, de qué tan hábiles son los líderes para reenmarcar las quejas y las demandas.179 En el caso del Frente de Pueblos, cuando los decretos expropiatorios fueron cancelados, la orientación de la acción cambió y el mac tomó otro giro con base en tres demandas: a) la familia de un campesino que murió durante los enfrentamientos del 11 de julio debía recibir una indemnización; b) las órdenes de aprehensión giradas en contra de integrantes del Frente de Pueblos debían ser canceladas, y c) Atenco debía ser declarado “municipio autónomo”. La primera demanda parece ser justa sin muchas ambigüedades y podía constituir una justificación para que algunos aliados externos, como organizaciones de derechos humanos, mantuvieran su apoyo. Sin embargo, la idea de revocar las órdenes de arresto resultaba mucho más controvertida porque la distinción entre violencia colectiva y crimen puede ser difícil de delinear.180 Incluso aunque ciertos actos estén prohibidos legalmente, la frontera entre ilegalidad e ilegitimidad puede borrarse cuando un acto que es prescrito por la ley resulta claramente injusto —por ejemplo: los decretos expropiatorios en Atenco y Texcoco.181 En este sentido, el Frente de Pueblos se volvió cada vez más radical hacia las etapas finales del conflicto. Líderes y simpatizantes bloquearon caminos, quemaron vehículos, tomaron a servidores públicos como rehenes y amenazaron con matarlos (véase el subtítulo de la p. 72). Todos estos actos eran ilegales, pero no queda claro si eran vistos como ilegítimos en el contexto de los decretos expropiatorios. En cualquier caso, el argumento relevante es que un cambio en el repertorio de protesta y la ambigüedad de las nuevas quejas y demandas hicieron seguramente que algunos aliados externos retiraran su apoyo al Frente de Pueblos. Algunos actores que habían mostrado su simpatía, como el gobierno perredista de la ciudad de México, algunos académicos y asesores técnicos se volvieron cada vez más neutrales o simplemente “pintaron su raya” y se deslindaron de los eventos en Atenco y Texcoco. 179 180 181

Véanse Snow y Benford, “Master”, 1992, y Tarrow, “Power”, 1994. Tilly, Politics, 2003, p. 19. Véase Parametría, “Lucha”, 2006.


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La tercera demanda —“declarar a Atenco municipio autónomo”— tenía profundas implicaciones para la cohesión social y política del país y nos lleva a una discusión que se ha dado en México en el contexto del movimiento zapatista y de otros movimientos indígenas. El gobierno de México ha dudado en otorgar mayores niveles de autonomía, incluso en el caso de Chiapas, donde las comunidades que han demandado un mayor grado de autonomía ostentan costumbres y tradiciones que claramente tienen un fuerte contenido etnolingüístico. Una razón es que la definición de quién es indígena no es tan evidente, en especial cuando los límites de las propias identidades indígenas siguen ampliándose, incluso en áreas rurales del país. Al mismo tiempo, los representantes gubernamentales han expresado preocupación por la posible incompatibilidad, por un lado, entre los usos y costumbres, y por otro, los derechos políticos y ciudadanos individuales. Pero más importante aún es que la autonomía de grupos indígenas podría poner en jaque el control sobre el territorio, incluyendo recursos ambientales y naturales estratégicos, desde el punto de vista del Estado mexicano. Esto incluye recursos petroleros, biodiversidad y ríos que actualmente contribuyen a abastecer la mitad de la energía eléctrica en el país. Este no es el caso de Atenco y Texcoco, donde el medio ambiente ha sido deteriorado de manera irreversible (véase el subtítulo de la p. 65). Sin embargo, el conceder al Frente de Pueblos sus demandas de autonomía podía tener un efecto dominó en otras comunidades alrededor del país. Se trataba, en pocas palabras, de una demanda muy poco realista. Las supuestas demandas de autonomía no tenían legitimidad y no tenían un fundamento sólido. Por lo tanto, no hacía sentido que algunos actores institucionales como el Distrito Federal o el gobierno del estado de Hidalgo participaran activamente en dicha discusión, sobre todo cuando el aeropuerto en Texcoco ya había sido cancelado. Incluso entre la población de Atenco no queda claro si existía un apoyo generalizado a esta aspiración política. De hecho, el Frente de Pueblos y los atenquenses en general mostraron fuertes divisiones después de que el proyecto fuera cancelado en 2002. Muchas comunidades que ya habían alcanzado un acuerdo con el gobierno federal expresaron su descontento cuando el aeropuerto fue cancelado y meses después se suscitaron algunas disputas entre integrantes y no integrantes del Frente de Pueblos.182 La 182 Edomex, “Acciones”, 2003; entrevistas Benito Méralo, Toluca, Estado de México, 20 de octubre de 2003 y a Francisco Kuri-Pérez, ciudad de México, 6 de octubre de 2005; Reforma, 22 de agosto de 2002.


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confrontación más dramática tuvo lugar cuando líderes del movimiento trataron de obstruir las elecciones municipales de 2003 y fueron recibidos con palos y piedras por habitantes de Santa Isabel Ixtapan.183 A partir de algunas conversaciones del autor con integrantes del Frente de Pueblos y otros habitantes en Atenco, es posible identificar cierta pauta de acción. En primer lugar, los activistas que favorecían esta idea solían justificar la idea de una municipalidad autónoma con el argumento de que el gobierno siempre los había tratado como niños, como si fueran incapaces de tomar decisiones responsables por sí mismos. En segundo lugar, los entrevistados indicaban que algunas personas de Atenco no entendían las implicaciones de lo que el Frente de Pueblos estaba proponiendo y de cómo iba a afectar su bienestar. Sin embargo, al preguntarles cuál era la diferencia entre el gobierno y el Frente de Pueblos diciéndole a la gente qué hacer, la mayoría de los entrevistados no podía encontrar una respuesta convincente. Por supuesto, este tipo de conversaciones tienen un valor más anecdótico que científico pero, incluso en este nivel, las conversaciones son indicativas de la posibilidad de tensiones y perspectivas encontradas sobre el tema de la autonomía de Atenco y sobre el papel que el Frente de Pueblos debía desempeñar en las distintas etapas del conflicto, en especial después de la cancelación del proyecto.184 Es posible que estas tensiones fueran exacerbadas por las características organizacionales del Frente de Pueblos, que era, al parecer, mucho más jerárquico y centralizado en comparación con la Coordinadora en Cochabamba y tenía mayores ingredientes de lo que autores como Cornelius llaman “caciquismo urbano”.185 Los simpatizantes de la Coordinadora podían expresar sus opiniones abiertamente mientras se mantuvieran participando activa y continuamente; los insumos y las preocupaciones eran de hecho tomados en cuenta, con base en la idea de la “multitud plebeya” (véase el subtítulo de la p. 153). En contraste, aunque los simpatizantes del Frente de Pueblos eran bienvenidos a unirse a la resistencia, sus oportunidades para contribuir a la discusión del movimiento eran más restringidas.186 Este factor influyó en los espacios 183

“Queda Atenco en suspenso”, periódico Reforma, 10 de marzo del 2003, en . [Consulta: 4 de junio de 2007.] 184 En su trabajo de campo, Davis y Rosán, “Social”, 2004, reconocieron también señales similares. 185 Cornelius, Politics, 1975, pp. 139-150. 186 “Autónomos y divididos”, 22 de agosto del 2002, en periódico Reforma, en . [Consulta: 4 de junio de 2007.]


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de participación, creó asimetrías entre distintos integrantes del movimiento y contribuyó a que los procesos de formación de identidades y de toma de decisiones fueran canalizados de distinta manera. En palabras del principal vocero del Frente de Pueblos, “todos eran bienvenidos mientras tuvieran buenas intenciones. No decíamos que no, pero íbamos a encontrar quién no era leal al movimiento cuando les pedíamos que hicieran trabajos difíciles y no querían [...] escuchábamos, pero las decisiones finales las tomábamos nosotros (énfasis del autor)”.187 La naturaleza más inclusiva y flexible de un mac hace sentido durante las primeras etapas de una movilización porque uno de los objetivos es hacer que las quejas y las demandas sean visibles en la esfera pública y, de ser posible, hacer que se coloquen en la agenda de políticas públicas. Pero la inclusión de una colección amplia de intereses e identidades puede generar fricciones si la orientación del movimiento social cambia radicalmente etapas más adelante. Cuando esto sucede es posible que algunos intereses y algunas identidades sean privilegiados a expensas de otros, detonando conflictos entre diferentes facciones del movimiento. La posibilidad de conflictos aumenta si un movimiento social no ha creado un espacio participativo para discutir y legitimar este tipo de transformaciones. En este sentido, hay muchos ejemplos de cómo los atenquenses y otros simpatizantes construyeron una identidad compartida a partir de la acción: los activistas compartían sus quejas en barricadas y bloqueos, y estudiantes del cgh hacían obras de teatro y pintaban murales para recordarle a la gente la conexión entre el movimiento en Atenco y la figura de Emiliano Zapata. El marchar por las calles de la ciudad de México golpeando el asfalto con machetes constituye otro ejemplo de actos cargados de una energía simbólica y que contribuyeron también a construir y consolidar las identidades del movimiento. Sin embargo, a diferencia del caso de Cochabamba (véase el subtítulo de la p. 153), parece que estas expresiones no fueron complementadas con procesos abiertos y no jerárquicos de toma de decisiones que permitieran que todas las comunidades afectadas y todos los aliados se hicieran escuchar. Por lo tanto, la relación dialógica entre los procesos de identificación que sucedían “detrás de bambalinas” y la articulación más visible de demandas se vieron limitadas cuando se trataba de tomar algunas decisiones estratégicas, como negociar o no con el gobierno

187

Entrevista a Ignacio del Valle, Atenco, Estado de México, septiembre de 2003.


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y entregar o no el control de las oficinas municipales después de que el proyecto fue cancelado.

Amplificación de quejas y oportunidades políticas Un mac cuyo tema principal es la injusticia funciona como un instrumento amplificador.188 Esto es, las categorías construidas como queja, enemigo, simpatizantes y soluciones son enfatizadas con la finalidad de darles visibilidad y hacerlas convincentes. De esta manera, el estudio de un movimiento social no puede basarse exclusivamente en analizar las capas discursivas de un marco debido a que la distorsión y la amplificación forman parte de su propia naturaleza estratégica para ganar apoyo, retar a las autoridades, obtener la ayuda de aliados y alcanzar la solución a una queja determinada. Más aún, como se ha explicado en secciones anteriores, un mac provee una sombrilla a simpatizantes con distintos antecedentes e ideas y, por tanto, distintos objetivos. De acuerdo con el delegado del presidente para solucionar el conflicto en Atenco y de acuerdo con otros funcionarios públicos, incluyendo funcionarios del Cisen, había dos tipos de activistas entre las comunidades afectadas: aquellos que querían parar el proyecto a cualquier costo y aquellos que estaban dispuestos a negociar mejores términos de indemnización con el gobierno. Ambos grupos apoyaron la creación del Frente de Pueblos y acordaron las estrategias que debían seguirse al inicio del conflicto en Atenco y Texcoco. Trabajaron de manera conjunta para atraer aliados, generar masa crítica y crear recursos de negociación. Era necesario ganar visibilidad, apelar a la opinión pública, problematizar el proyecto aeroportuario y expandir los alcances del conflicto. Sin embargo, sus objetivos últimos y su orientación política diferían de manera importante y algunos activistas eventualmente quedaron desencantados y rompieron con el movimiento. Para entender la diferencia entre estos dos grupos al interior del Frente de Pueblos es necesario examinar una dimensión analítica adicional que ha sido propuesta por algunos teóricos de movimientos sociales: la eop. Por un lado, la selección de Texcoco como sitio ideal para la construcción del nuevo aeropuerto colocó a las comunidades afectadas en el mapa. Esta situación representó la apertura de espacio político, en los términos enten 188

Tarrow, “Mentalities”, 1992.


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didos por Gamson y Meyer,189 gracias a un factor volátil e institucional: las comunidades semiurbanas que por mucho tiempo habían vivido en un limbo institucional se volvieron, de la noche a la mañana, sumamente importantes para el desarrollo; incluso si la razón era que su tierra era necesaria para construir el naicm. Aunque el aeropuerto representaba una queja, también constituía una oportunidad importante para mejorar las condiciones en Atenco y Texcoco. En otras palabras, representaba una oportunidad para aquellas comunidades que habían permanecido invisibles a la política pública por más de tres décadas de poner sobre la mesa sus demandas, levantar la voz y atraer la atención de las autoridades, independientemente de los decretos expropiatorios. Tres hechos constituyen el fundamento de esta hipótesis. Primero, la gente de Atenco no sólo es consciente de las implicaciones de su vida dual como “semiurbanos”. Están al tanto de los cambios que vendrán cuando las nuevas generaciones sean más urbanas que rurales. Como lo expresó un entrevistado, “no estamos en contra del progreso [...] pero creemos que los cambios deben venir poco a poco”.190 En esta dirección la “solidaridad alrededor de la tierra” no puede considerarse como una consigna imposible de negociar, pero seguramente sólo es negociable bajo ciertas circunstancias. Segundo, las entrevistas en Atenco sugieren la posible existencia de un doble discurso sobre la disposición a vender la tierra pues existe un patrón común en la narrativa de algunos entrevistados. Si bien es cierto que los aspectos culturales e históricos que hemos mencionado más arriba contribuyen al valor, aparentemente inconmensurable, que los atenquenses asignan a la tierra, estos argumentos suelen convivir con razonamientos de corte económico. ¿Se trataba de una posición de negociación que hubiese cambiado si el gobierno hubiera mejorado su oferta? Los hechos más recientes, al momento de escribir este libro, sugieren que sí.191


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En tercer lugar, como hemos explicado más arriba, una vez que el proyecto fue cancelado, el Frente de Pueblos continuó controlando la cabecera municipal de Atenco pero el movimiento fue descalificado en otras comunidades que también habían sido afectadas por decretos expropiatorios. Un ejemplo fue el caso de Santa Isabel Ixtapan. Más aún, varios grupos llegaron incluso a expresar que la cancelación del proyecto era una lástima porque la última oferta que había hecho el gobierno no estaba “tan mal”.192 De hecho, de acuerdo con algunos funcionarios públicos del gobierno federal y del Estado de México, la mayor parte de las comunidades, excepto aquellas en San Salvador Atenco y en San Francisco Acuescomac, ya habían acordado, de manera privada, vender su tierra.193 Por supuesto, dicho “consentimiento” debe interpretarse con ciertas precauciones. Después de todo, puede ser simplemente una señal de una dimensión oculta del poder: la capacidad de la autoridad de influir sobre las percepciones subjetivas y la resignación inconsciente de las comunidades afectadas. En los términos de Gaventa,194 la aceptación de ciertos términos de negociación no necesariamente significa consenso. Por otro lado, a diferencia del caso boliviano en 2000, el sistema de partidos políticos de México no estaba experimentando una crisis entre 2001 y 2002 y, por tanto, el conflicto en Atenco no abrió el espacio político necesario para el surgimiento de formas alternativas de representación política y social como sucedió en el caso de la Coordinadora en Cochabamba. En su conjunto, la oportunidad política era mucho más estrecha porque el pan había ganado las elecciones presidenciales con un amplio margen y se había convertido en el primer partido de oposición después de más de setenta años de gobierno ininterrumpido por parte del pri. De esta manera, todavía había amplios sectores de la población que eran optimistas sobre la transición política.195 Sin embargo, el proyecto aeroportuario representaba una nueva oportunidad para organizaciones de movimiento social —por

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Gamson y Meyer, “Framing”, 1996, p. 277. Entrevista con Adán Espinoza, Atenco, Estado de México, septiembre de 2002. Como comentaremos en las conclusiones generales de este libro, el proceso de adquisición de tierras por parte de instituciones oficiales, particularmente la Conagua en la zona del proyecto ha continuado de manera silenciosa en los últimos doce años desde que se canceló el proyecto. Un hecho adicional en apoyo de esta hipótesis se relaciona con la expansión de asentamientos ilegales en el área del proyecto, ya que esto sucede a menudo a partir de la subdivisión de los ejidos existentes. Es decir, gracias a la venta ilegal de tierra, la cual ha llegado a alcanzar valores cercanos a los 100 pesos por metro cuadrado. Entrevista con Próspero Ortega, ciudad de México, septiembre de 2012, y Reforma, 4 de agosto de 2002, en . [Consulta: 3 de junio de 2007.] 190 191

192

Entrevista a Humberto Navarro, director regional de la Oficina de Gobierno del Estado de México en el momento del conflicto, septiembre de 2005; “Descartan negociar tierras”, periódico Reforma, 22 de julio de 2002, en . [Consulta: 4 de agosto de 2007.] 193 Entrevista a Francisco Kuri-Pérez, ciudad de México, septiembre de 2005. 194 Gaventa, Power, 1980. Para una discusión más detallada del papel que las distintas dimensiones del poder desempeñan en el contexto de la negociación de proyectos de desarrollo y, más específicamente, del desplazamiento forzado y el reasentamiento involuntario, véase Domínguez, Desplazamiento, 2014, pp. 17-19. 195 Entrevista telefónica a Jorge G. Castañeda, octubre de 2007.


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ejemplo el fpfv— que tradicionalmente se habían opuesto al pri, que se convirtieron en “huérfanos de oposición” y perdieron su bandera política después de las elecciones históricas de 2000.196 La magnitud del proyecto y el apoyo de la opinión pública ejercieron una especie de efecto gravitacional: “Todos querían salir en la foto porque era una oportunidad para demostrar que el partido de derecha, el pan, debía pagar derecho de piso para poder reclamar el título de ‘gobierno de la transición’…”197 Para otros grupos como el ezln, el proyecto aeroportuario representó otra oportunidad para recuperar visibilidad. En 2001 y 2002, los zapatistas estaban relativamente debilitados después de su lucha continua desde el levantamiento de 1994; la necesidad de resistir a ataques paramilitares y los magros logros materiales que habían conseguido para las comunidades zapatistas en Chiapas los habían desmoralizado y dividido.198 Los Acuerdos de San Andrés no habían sido instrumentados durante el mandato de Zedillo y una ley indígena de alcances muy limitados había sido aprobada en el Congreso durante la istración de Fox —de hecho, sólo seis meses antes de que el naicm fuera anunciado–. Como hemos explicado más arriba, había una relación de dos vías entre el discurso zapatista y el discurso del Frente de Pueblos, pero más allá de la resonancia discursiva y la vinculación entre distintos marcos de acción colectiva, es muy posible que también existiera una oportunidad política compartida. Sin embargo, más tarde, cuando el Frente de Pueblos cambió sus demandas —por ejemplo, haciendo un llamado a la autonomía municipal—, transformó su discurso colectivo y tomó mano de repertorios de protesta mucho más radicales, propició que algunos de sus aliados se distanciaran. Ya hemos mencionado el caso de algunos actores institucionales y algunos asesores técnicos y legales. Adicionalmente, la opinión pública se volvió mucho menos favorable e, incluso, algunas de las comunidades afectadas retiraron su apoyo al Frente de Pueblos.199 Al mismo tiempo, hubo nuevos actores que entraron en juego. El Frente de Pueblos atrajo grupos que eran más radicales en comparación con el fpfv o el ezln y cuyo apoyo se volvió particularmente importante hacia las últimas fases del conflicto.


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El epr era tan sólo uno de los grupos que se infiltraron en las comunidades de Atenco y Texcoco. Este grupo guerrillero es caracterizado por un discurso mucho más antisistémico, el cual, siguiendo la terminología gramsciana, responde a una “guerra de movimiento” —es decir, dirigido a derrocar al Estado y a la clase burguesa–.200 En comparación con el ezln, por ejemplo, el epr tiene un repertorio de protesta mucho más violento y subversivo, basado en la idea del foquismo: detonar y apoyar pequeños conflictos (focos) que pueden eventualmente multiplicarse y desestabilizar al régimen.201 El aeropuerto, de acuerdo con funcionarios de gobierno de alto nivel, se convirtió en un pretexto para instigar uno de estos llamados focos.202 Es difícil determinar el peso relativo que todos estos diferentes actores tuvieron para darle forma al discurso y las estrategias del Frente de Pueblos a lo largo de las distintas etapas del conflicto. Cuando hablamos de quejas que son amplificadas en el contexto de la acción colectiva de protesta, es difícil asegurar con certeza si la mayoría de los atenquenses había anticipado la cancelación indefinida del proyecto o si, a partir de una estrategia para subir las apuestas y el costo de oportunidad del gobierno federal, esperaban mejorar la oferta por su tierra o la instrumentación de más proyectos de desarrollo que los beneficiaran. Es posible que los simpatizantes del movimiento social en realidad estuvieran divididos entre estas dos alternativas.

CONCLUSIONES Este capítulo ha analizado los dos casos de estudio con base en los conceptos teóricos propuestos: el surgimiento, el enmarcamiento y la interpretación de una queja, la preexistencia de estructuras de movilización, el papel de aliados poderosos y la estructura de oportunidad política. Sobre el primer punto, la privatización de los sapa no fue per se la razón por la cual escaló la acción colectiva y se radicalizó el movimiento social de Cochabamba, Bolivia. El movimiento ganó impulso cuando las tarifas de agua fueron incrementadas y la gente se concientizó del proceso

196

Entrevista a Francisco Kuri-Pérez, ciudad de México, septiembre de 2005. Ibid. Nash, Mayan, 2001, y Ross, ¡Zapatistas!, 2006. 199 De acuerdo con distintos funcionarios de gobierno todas las comunidades afectadas habían aceptado eventualmente vender la tierra, excepto las municipalidades de Atenco y San Francisco Acuescomac, donde se localizaba el núcleo de la oposición más radical. De acuerdo con los propios líderes del Frente Popular, este último grupo también incluía Tocuila. 197 198

200

Bruhn, “Antonio”, 1999, pp. 29-30. Algunos observadores consideran que el epr infiltró Atenco incluso antes de que el proyecto fuera anunciado oficialmente. Si este fue efectivamente el caso, es posible que la radicalización del fpdt significara simplemente que el epr se volvió más influyente en comparación con otros aliados del movimiento. 202 Entrevistas anónimas a funcionarios públicos del Cisen. 201


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poco transparente detrás de la concesión a adt y de la aprobación de la Ley 2029, la cual afectaba los usos y costumbres en las áreas rurales. El movimiento se radicalizó a consecuencia también de las respuestas de indiferencia por parte de algunos funcionarios públicos. Sin embargo, como argumentan distintos teóricos de los movimientos sociales, identificar y estudiar una queja no es suficiente para entender el surgimiento y evolución de un movimiento social. Es necesario estudiar la manera en que dicha queja es enmarcada y cómo contribuyen los respectivos mac a la construcción de una identidad colectiva que es compartida por distintos simpatizantes, con diferentes perfiles, ideas e intereses. En el caso de la Coordinadora un factor determinante fue la constitución de una coalición urbana-rural amplia que se basaba en una idea sencilla pero poderosa: que el agua es condición para la vida y constituye un derecho inalienable, de tal forma que su manejo y gestión le concierne a todos. Otros dos factores críticos para el éxito del movimiento fue la preexistencia de estructuras de movilización y de aliados poderosos. Sobre el primer factor, y en comparación con otros movimientos sociales de Bolivia, la forma en que la Coordinadora estaba organizada constituyó un parteaguas en la historia de los movimientos sociales de este país por tres razones: a) se trataba de una asociación de asociaciones; b) en consecuencia, no tenía una base de apoyo fija sino que dependía de las organizaciones que se unían o la apoyaban durante ciertas etapas del movimiento, y c) la Coordinadora dependía de alianzas y arreglos que estaban basados en un conjunto de demandas compartidas y que eran aplicados a partir de la propia acción. Sobre el segundo factor, una estructura flexible —en conjunto con un marco de acción colectiva adecuado— ayudó a incrementar el número de aliados posibles. Entre otros grupos que apoyaron a la Coordinadora, vale la pena mencionar el caso de académicos y asesores técnicos de la umss, el sindicato de cocaleros de Cochabamba y los sindicatos de campesinos de otros departamentos de Bolivia. Al mismo tiempo, como parte del análisis de la Guerra del Agua, hemos incluido una dimensión de carácter contextual: la eop que la Coordinadora enfrentó y que fue determinante para el éxito del movimiento social. En este sentido, vale la pena mencionar tres factores: la debilidad de la coalición gobernante, conformada por nueve partidos políticos con ideologías y plataformas políticas disímiles; la crisis de representación que experimentaron los partidos políticos tradicionales, y la prevalencia de un


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ambiente social que era favorable para que el movimiento articulara un conjunto de demandas sociales y económicas. De manera similar, el caso de estudio mexicano puede ser analizado a partir del mac que fue construido por el Frente de Pueblos, en conjunto con otros elementos del marco teórico propuesto. El Frente de Pueblos construyó un discurso de injusticia para publicitar sus quejas, identificar aliados, condenar al enemigo y proponer una solución. El éxito de dicho discurso se explica, en parte, porque cumplió con los requisitos de familiaridad, flexibilidad y capacidad de “tocar las emociones” de simpatizantes potenciales. El marco de acción estaba fundamentado en la solidaridad entre la gente y la solidaridad con la tierra. Estos valores no sólo eran herramientas discursivas sino el resultado de experiencias históricas, enfrentando adversidades sociales y económicas en la defensa de un espacio físico que constituye la base de dichas identidades colectivas. De hecho, dichas experiencias históricas son también la base de dos estructuras de movilización existentes: redes sociales informales y liderazgos informales. En relación con las redes informales, es posible hablar de redes internas y externas. Las primeras proveyeron experiencias de aprendizaje organizativo, y las segundas, vínculos con aliados importantes e incluso asesores técnicos y legales que ayudaron a superar la movilización del sesgo. El marco de acción también fue atractivo para “todos aquellos que pelean contra las injusticias del gobierno”, incluyendo el cgh, el fpfv, los campesinos de Tepoztlán y el movimiento zapatista en Chiapas. En este último caso hay una relación de dos vías: el Frente de Pueblos “tomó prestadas” e hizo explícitas algunas alusiones al marco discursivo de referencia de los zapatistas. Algunas referencias discursivas y posicionamientos que es posible encontrar a menudo en los discursos y comunicados de los Zapatistas fueron reproducidos textual o casi textualmente por el Frente de Pueblos durante el conflicto en Atenco. Al mismo tiempo, los zapatistas contribuyeron a movilizar la opinión pública y a vincular al Frente de Pueblos con una importante red de ong internacionales. Sin embargo, en comparación con la Coordinadora de Cochabamba, los vínculos entre el Frente de Pueblos y sus aliados se desarrollaron de manera menos orgánica. Mientras que la mayoría de las organizaciones que apoyaron al movimiento en Cochabamba tenían intereses directos en cancelar la privatización de los sapa, no era así en muchos grupos de la sociedad civil que se unieron o expresaron simpatía por la oposición contra el naicm —por ejemplo, el ezln–. Una hipótesis posible es que en el caso de Atenco los aliados del movimiento es-


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taban más inclinados a la instrumentación de la protesta y a buscar formas de alargar el conflicto y mantener las quejas. Aunque la evidencia es principalmente indirecta, no debemos descartar la posibilidad de que otros actores que consideraban injusta, innecesaria o con poco fundamento la expropiación de tierra para un aeropuerto en Texcoco, también apoyaran al movimiento. Estos incluyen, por ejemplo, al gdf. Es discutible cómo y hasta qué punto el prd apoyó al movimiento en Atenco y Texcoco de manera activa. En cualquier caso, los pronunciamientos públicos y su ausencia en las negociaciones oficiales y las discusiones de aspectos técnicos del proyecto contribuyeron a contramovilizar el sesgo en favor del Frente de Pueblos. Más allá de una simple competencia partidista, este ejemplo nos muestra una compleja configuración de poder e ilustra cómo las divisiones entre actores institucionales y no institucionales se vuelven borrosas en el contexto de la política beligerante. El marco de acción no sólo ayuda a entender el surgimiento de las movilizaciones contra la construcción del aeropuerto, sino las etapas subsecuentes; es decir, la decadencia y la incertidumbre del Frente de Pueblos después de que el proyecto fuera cancelado. El principal problema consistía en el marco de acción: fue transformado para incluir quejas y demandas más ambiguas, como cancelar las órdenes de aprehensión y declarar un municipio autónomo. En este sentido, es necesario tomar en cuenta los vínculos con otra dimensión analítica propuesta por algunos teóricos de los movimientos sociales: la eop. Se ha argumentado que había por lo menos dos tipos de activistas en Atenco. Los primeros estaban dispuestos a vender la tierra bajo cualquier circunstancia y, por tanto, usaron el discurso como un elemento de negociación para obtener mejores precios por su tierra. Otros no estaban dispuestos a vender la tierra a ningún precio y se volvieron más radicales, abriendo la oportunidad para la infiltración de aquellos actores cuyo objetivo político era desafiar al gobierno panista en el caso de este proyecto en particular. Finalmente, el análisis de las identidades del movimiento en ambos casos de estudio nos ha ayudado a identificar un aspecto comparativo de vital importancia. En el caso de la Guerra del Agua es posible hablar de una relación dialógica entre las identidades construidas a partir de la acción y las identidades como precondiciones para la acción colectiva. Este tipo de procesos también se puede encontrar en el caso del Frente de Pueblos, pero la estructura más jerárquica y centralizada de esta organización los limitó y los canalizó de manera diferente.


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Aunque el análisis presentado en este capítulo arroja luz sobre ambos casos de estudio, sólo constituye una explicación parcial de ambos fracasos de política pública. Para presentar un estudio más integral es necesario combinar los hallazgos de este capítulo con los hallazgos del capítulo anterior (las políticas públicas en México y Bolivia). Los vínculos entre ambos análisis se presentan en el siguiente y último capítulo.


IV. Ventas de oportunidad y marcos de acción colectiva

IV. VENTANAS DE OPORTUNIDAD Y MARCOS DE ACCIÓN COLECTIVA

INTRODUCCIÓN

Este capítulo pretende vincular los hallazgos del segundo y tercer capítulos. Desde una perspectiva teórica se combinan teorías de política pública y de movimientos sociales con la finalidad de explicar, de manera integral y sistemática, cómo se articula la oposición política a un proyecto de inversión que es apoyado de manera activa por actores del Estado con base en argumentos económicos y técnicos. Desde un punto de vista de política comparada, el presente capítulo explora hasta qué punto es posible (o no) que las interacciones y los conflictos discursivos entre los actores institucionales y los actores beligerantes obedezcan a pautas que puedan ser generalizadas, de manera transversal, entre distintos casos de estudio. El capítulo está organizado como un diálogo entre dos ejercicios analíticos. Por un lado, el objetivo es identificar y abstraer dichas pautas y rasgos en común entre ambos casos de estudio, conectándolos con las propuestas teóricas de ambas áreas de estudio –política pública y movimientos sociales–. Por otra parte, este ejercicio abstracto será contextualizado y puesto en perspectiva a partir de hallazgos específicos dentro de las pautas identificadas anteriormente. Estas pautas en común y las diferencias entre ambos casos de estudio apuntan hacia las siguientes conclusiones: Primero. Los proyectos de política pública deben ser analizados con una perspectiva histórica; la decisión de promover e instrumentar un proyecto en un momento dado, constituye un episodio más de una larga secuencia de eventos políticos y decisiones de política pública. A lo largo de la historia y hasta el momento en el que un proyecto es anunciado y ejecu-

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tado, los valores y principios de política predominantes restringen el número y la manera en que se toman en cuenta ciertas variables y dimensiones evaluativas. Esto incluye la posibilidad de que ciertas dimensiones de conflictividad sean desplazadas por los tomadores de decisión, dando forma al resultado final de las políticas públicas. Segundo. Los tomadores de decisión a menudo dejan fuera de sus análisis algunas implicaciones sociales y políticas de un proyecto. Esto se debe, entre otras razones, a que el diseño y la instrumentación de una solución de política pública se basan normalmente en concepciones muy estrechas de lo que es factible técnica y financieramente y de lo que en capítulos anteriores hemos llamado “aceptabilidad de valores”. Al mismo tiempo, dada la tendencia de los marcos de acción colectiva (mac) de amplificar ciertas quejas y demandas, el proceso político puede derivar en la invisibilización y el desplazamiento de otras dimensiones evaluativas que no son consideradas por los hacedores de política pública ni por los grupos beligerantes. Tercero. Cuando las implicaciones sociopolíticas de un proyecto son minimizadas a lo largo del proceso de decisión, el potencial de movilización de los grupos beligerantes tiende también a ser minimizado. Las estructuras de movilización son ambas cosas: los medios que las personas usan para movilizarse y parte de las razones por las cuales se movilizan. Cuarto. Los procesos de descentralización y liberalización política que tuvieron lugar entre la década de 1980 y el inicio del nuevo milenio crearon nuevos escenarios de conflicto político en Bolivia y en México. Esto ha constituido un factor adicional que ha sido minimizado por los tomadores de decisión y por los funcionarios de gobierno que han promovido reformas y megaproyectos de infraestructura. Ambos factores (la descentralización y la liberalización política), han contribuido también a generar nuevas oportunidades para la construcción de alianzas entre grupos beligerantes y actores institucionales que buscan oponerse a una política pública.1 Quinto. Las ventanas de política pública son percibidas por los tomadores de decisión como valiosas oportunidades para solucionar problemas de política pública, pero también pueden convertirse en oportunidades políticas para algunos grupos beligerantes y sus aliados. Si no son manejados de manera adecuada y si los procesos decisorios no son lo suficientemente incluyentes, las ventanas de política pueden detonar ciclos de radicaliza-

1

Domínguez, “Aeropuerto”, 2009-2010.


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ción que operan contra la instrumentación exitosa de proyectos y otras iniciativas.

VERTIENTES MÚLTIPLES, VALORES DE POLÍTICA Y EL DESPLAZAMIENTO DE CONFLICTOS EN BOLIVIA Y MÉXICO —¿Ha conocido las historias sobre los campesinos de Atenco? —He visto muchas cosas. —¿Conoce Atenco? —No, sólo he realizado sobrevuelos… (Entrevista telefónica con Aarón Dychter, subsecretario de Transporte en el gobierno federal durante el conflicto) 2

Los megaproyectos de infraestructura tienden a ser iniciativas complejas y multidimensionales que desafían las divisiones inflexibles y compartimentalizadas, características de las instituciones oficiales y la racionalidad limitada de los hacedores de política pública. Como se explicó en el segundo capítulo, la generación de ideas para proyectos de infraestructura no constituye un proceso directo, lineal, de acuerdo con el cual un problema aparece, se analiza de manera amplia para determinar qué soluciones están a la mano y se elige la mejor opción de acuerdo con parámetros económicos y técnico-ingenieriles. En contraste, los proyectos alternativos son como seres vivientes que se transforman a lo largo del tiempo, dependiendo no sólo de la evolución de los problemas sino del estado del conocimiento en ciertos sectores de política y de escenarios económicos, sociales y políticos cambiantes. Desde una perspectiva histórica, los valores y los principios de política pública desempeñan un papel central a lo largo de la evolución de un proyecto en la agenda de políticas públicas. Estos moldean las soluciones de política pública al establecer los límites de lo que es y de lo que no es aceptable; influyen en los debates de política al definir qué dimensiones de conflictividad son tolerables; invisibilizan o suprimen otras; y dictan qué aspectos deben ser tomados en cuenta por los hacedores de política pública cuando diseñan, evalúan e instrumentan un proyecto o programa. En otras palabras, se trata de principios rectores que influyen en los procesos deciso 2

Extracto publicado en Proceso, núm. 1304, 28 de octubre de 2001.


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rios al condicionar la supervivencia de iniciativas de política en la agenda gubernamental y al limitar el número de soluciones disponibles para ser consideradas por los especialistas y por los emprendedores de política pública en cierto momento.3 Como se explicó en (véase subtítulo de la p. 79), el alcance de estos principios es muy general4 y normalmente operan como consideraciones reguladoras que incluyen ideales amplios como crecimiento económico, competitividad internacional, justicia social, multiculturalismo y justicia ambiental, pero comprenden también objetivos más específicos y principios de política, como disciplina fiscal, participación del sector privado, autosuficiencia alimentaria y desarrollo urbano. Un rasgo común entre ambos casos de estudio es el papel de la “disciplina fiscal” como principio central que influyó en los detalles de ambos proyectos. En el caso del aeropuerto, la disciplina fiscal creó un problema de ingeniería financiera y un conflicto, por un lado, entre los recursos necesarios para expandir las áreas de compensación ambiental y, por otro, los recursos necesarios para compensar a las comunidades afectadas.5 El resultado de la lucha entre distintas consideraciones evaluativas fue un proyecto cuyo diseño pretendía “resistir” la oposición por parte de los grupos ambientalistas, pero no para prevenir el levantamiento y la radicalización de otros grupos sociales en Atenco. En el caso de Cochabamba, el mismo principio de política orilló a los promotores de Misicuni a seguir por un camino igualmente estrecho. Simplemente descartaron la posibilidad de cualquier subsidio público; ajustaron la magnitud y los objetivos del proyecto; licitaron el Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado (Semapa) y Misicuni de manera conjunta; dejaron que el concesionario decidiera sobre la escala del proyecto; y transfirieron la mayor parte de los costos a los consumidores de agua (véase subtítulo de la p. 88).6 La impenetrabilidad del principio de disciplina fiscal se volvió cada vez más evidente durante la interacción entre distintas agencias de gobierno y actores institucionales en ambos casos de estudio. Por ejemplo, distintos 3

Para una revisión más detallada de estos argumentos, véase Kingdon, Agendas, 1984, p. 133. Sabatier y Jenkins-Smith, “Advocacy”, 1999, pp. 120-122. 5 Este argumento se presenta con mayor detalle en Domínguez, “When”, 2012. 6 Por ejemplo, una de las principales quejas era que el contrato de concesión no obligaba a adt a ejecutar Misicuni. Esta iniciativa quedó sujeta a la disponibilidad de recursos financieros (lo cual dependía, aparentemente, de la capacidad de la compañía privada de incrementar las tarifas de agua o de conseguir subsidios del gobierno. Estas conclusiones se basan en el análisis del propio contrato de concesión y en entrevistas a Samuel Soria y Gonzalo Maldonado en Cochabamba, Bolivia, agosto de 2005. 4


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ministerios en Bolivia se opusieron al otorgamiento de cualquier clase de subsidio público, el cual podía haber evitado el incremento de las tarifas de agua y prevenido el conflicto en Cochabamba. Los ministros a cargo argumentaron que cualquier subvención violaba los acuerdos con distintas agencias internacionales y ponía en peligro una serie de préstamos que ya se habían firmado.7 De manera similar, cuando el conflicto en Atenco estalló el entonces secretario de Hacienda, Francisco Gil Díaz (2000-2006), creó barreras informales y obstáculos burocráticos para proteger los objetivos fiscales y presupuestarios de la presión ejercida por otros actores institucionales que promovían el Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (naicm). De acuerdo con el coordinador nombrado por el presidente para resolver el conflicto generado por el naicm, una de las razones por las cuales las negociaciones con la gente en Atenco resultaban tan difíciles era precisamente por la falta de cooperación de funcionarios de alto nivel dentro de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (sh). En sus propias palabras: Como representante para resolver el conflicto, yo necesitaba de todo el apoyo de la presidencia y de otras secretarías, pero esto no siempre era así [...] Por ejemplo, nunca logramos tener una reunión con el secretario de Hacienda para discutir el umbral de precios o para explorar otras alternativas de negociación [...] Incluso el secretario de Gobernación tenía problemas para llegar a acuerdos con el secretario de Hacienda (cursivas mías).8

Los valores normativos y los principios de política pública se transforman a lo largo del tiempo. Su predominio es consecuencia de una compleja interacción entre el desarrollo de nuevos conocimientos y “nuevos paradigmas”9 en uno o varios subsistemas de política pública y la incidencia de “choques” impredecibles, crisis y otros macroeventos que se registran en el contexto sociopolítico más amplio —lo que en este trabajo hemos identificado como la vertiente de política pública y la de los contextos políticos, respectivamente–. Además del predominio de la disciplina fiscal después de las políticas de ajuste estructural, los ejemplos de Bolivia y México son ilustrativos de otros cambios normativos. El proyecto Misicuni fue, en primera 7 8 9

Entrevista a diputada Erika Brockmann (nfr), La Paz, Bolivia, agosto de 2005. Entrevista a Francisco Kuri-Pérez, ciudad de México, septiembre de 2005. Kuhn, Structure, 1970.


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instancia, definido en el contexto de ideas de política pública que estaban de moda, incluyendo la autosuficiencia alimentaria y la llamada “revolución verde”, pero tuvo que ser ajustado más tarde, cuando las políticas de ajuste estructural detonaron la popularidad de otros valores y principios rectores, incluyendo la expansión de la participación privada. En este sentido, la discusión y la competencia entre distintas alternativas de solución a los distintos problemas del agua sucedieron, históricamente, en el contexto de clivajes de conflicto muy limitados. Por ejemplo, ¿dónde promover el desarrollo regional primero: en Tarija o en Cochabamba? O bien, ¿cuál era la alternativa más eficiente económicamente para proporcionar agua a la ciudad de Cochabamba: Misicuni o Corani? De manera similar, el naicm fue concebido y evaluado de acuerdo con parámetros técnicos y financieros bastante convencionales, pero más tarde fue adaptado y rediseñado cuando el concepto de “medioambiente” se volvió cada vez más “visible”10 e institucionalizado en la arena política. Como sucedió en el caso de Bolivia, la política pública sobre el naicm fue discutida en el contexto de clivajes de conflicto muy limitados: los aspectos técnicos y financieros dominaron el debate durante la década de 1970; la cuestión del desarrollo regional ganó importancia hacia mediados de la de 1990; y las discusiones sobre el impacto ambiental de Texcoco en comparación con otras alternativas se volvió central entre 2001 y 2002. Un elemento básico de esta compleja interacción entre los contextos políticos y las políticas públicas es el papel que las coaliciones de abogacía desempeñan a lo largo de un proyecto de infraestructura. Sobre ambos casos de estudio, estos grupos y coaliciones de actores le dieron forma al destino del Proyecto Múltiple Misicuni (pmm) y del naicm en las agendas de política pública en sus respectivos países. Al proponer y cabildear en favor de diferentes soluciones dentro de los límites establecidos por los valores normativos, los principios de política pública y las dimensiones de conflicto —que eran aceptadas y aceptables—, las coaliciones regionales contribuyeron primero a diferir la instrumentación del pmm a finales de la década de 1970, mientras que las coaliciones que estaban en favor de proyectos específicos contribuyeron a que dicho proyecto se retrasara y sus magnitudes fueran reducidas hacia finales de la década de los 1990 (véase subtítulo de la p. 88). De manera similar, las coaliciones dentro del gobierno federal en México se convirtieron en un factor que retrasó el proyecto del nuevo aero 10

Dryzek, Politics, 1997, y Escobar, Encountering, 1995.


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puerto a finales de la década de 1970 y las coaliciones regionales contribuyeron a retardar la decisión oficial sobre el mejor sitio y a que el proyecto en Texcoco fuera ajustado entre finales de la década 1990 y en 2001 (véase subtítulo de la p. 176). Una característica esencial de la propuesta teórica en torno a las coaliciones de política pública11 es su utilidad para entender sobre todo las últimas etapas antes de que ambos proyectos fueran anunciados oficialmente. En el caso de México, las coaliciones de Texcoco y Tizayuca cumplen con los dos requerimientos esenciales del modelo; es decir, que los actores compartan ciertas creencias normativas y causales y que haya un grado no trivial de actividad coordinada a lo largo del tiempo.12 El segundo requisito no se cumple de manera cabal en el caso de Cochabamba porque el proyecto Corani constituía una solución de política surgida como un producto secundario de la política de capitalización promovida por Sánchez de Lozada entre 1993 y 1997 y, por tanto, comparativamente, la respectiva coalición de política no estaba lo suficientemente desarrollada cuando las discusiones sobre Corani vis-a-vis Misicuni tuvieron lugar a finales de la década de 1990 (véase subtítulo de la p. 88). Sin embargo, el modelo de cualquier manera provee una “metáfora” útil para describir la lucha entre actores que se juntan y cabildean en favor de distintas alternativas rivales. Asimismo, la comparación entre ambos casos de estudio nos muestra que las coaliciones de política, tanto las que están consolidadas —por ejemplo México— como las que son incipientes —por ejemplo Bolivia— se mueven de manera transversal entre la vertiente de las soluciones de política pública y la vertiente de los contextos políticos (véase subtítulo de la p. 79). Por un lado, el caso boliviano ilustra el papel de las coaliciones de abogacía, más orientadas hacia la política, mientras que las coaliciones en el caso Mexicano eran más orientadas a las soluciones de política pública. Debemos decir que los valores normativos y los principios rectores tienen una doble función. No sólo limitan los alcances de los debates y moldean la lucha entre diferentes coaliciones de política pública, constituyen también una especie de “guía” para la acción y de “modelos mentales


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subjetivos”13 que simplifican la realidad y restringen el locus de atención, facilitando la evaluación de alternativas complejas e inconmensurables. Es así que, al enfrentar decisiones de política pública cuya instrumentación tiene implicaciones complejas y multidimensionales, los tomadores de decisión necesitan usar cualquier procedimiento o herramienta decisional que tengan a la mano. Los valores y principios de política que han sido internalizados y que, con el tiempo, llegan a sedimentarse en las instituciones existentes, pueden convertirse precisamente en eso: algoritmos para la toma de decisiones complejas. Por ejemplo, la selección de un sitio para localizar un aeropuerto y la decisión de construir una presa pueden implicar aspectos económicos, técnicos, sociales y ambientales cuya evaluación e inconmensurabilidad mutua resultan abrumadoras. La valoración de dos o más alternativas de política pública mutuamente excluyentes puede ser relativamente fácil a lo largo de uno o dos ejes comparativos; pero una vez que todas las variables relevantes son consideradas de manera conjunta, la tarea de elegir la alternativa de solución que parece más conveniente y aceptable conlleva una jerarquización implícita de distintas dimensiones de evaluación. En otras palabras, los conceptos de aceptabilidad y conveniencia se convierten en funciones de aquellos aspectos que son percibidos como “decisivos”, y esto depende de los valores de política predominantes en un momento dado y de qué dimensiones de conflictividad tienen cabida en los límites de estos últimos. Por desgracia, esto hace que algunos procesos de “solución de problemas” se conviertan en procesos de “desplazamiento” e invisibilización de problemas:14 hay información crucial que se pierde, variables que no son consideradas y evidencia material que se deja fuera de manera sistemática. Como lo demuestran ambos casos de estudio, los aspectos no considerados por los hacedores de política pública incluyen a menudo las especificidades sociales e históricas de las comunidades afectadas por megaproyectos de infraestructura y la importancia del conocimiento local y los arreglos culturales sobre el manejo de los recursos naturales, sólo por mencionar algunos aspectos de vital importancia. De manera intencional o no, los movimientos sociales y otros grupos beligerantes traen de regreso al debate de políticas públicas algunos valores culturales y dimensiones de conflictividad. Estos incluyen la importancia

11

Para mayores detalles véase Sabatier, “Political”, 1988; Sabatier, “Toward”, 1991, y Sabatier y Jenkins-Smith, Policy, 1993. 12 Paul Sabatier propone que un tiempo suficiente debe ser entre siete y diez años de actividad coordinada. Véase Sabatier, Theories, 1999, p. 136.

13 14

Tomando prestado el término de North, Institutions, 1990. Véase Dryzek, Politics, 1997, pp. 80-81, y Wood, “Politics”, 1985a, p. 21.


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de los usos y costumbres, y de sistemas tradicionales de abastecimiento de agua en Cochabamba así como la valoración de la tierra como un espacio físico y cultural en el caso del naicm. Los movimientos sociales transforman y problematizan el espacio público, ofrecen articulaciones simbólicas que contrastan con las ofrecidas por los actores institucionales. Un aeropuerto no sólo representa una solución de política a los problemas de espacio aéreo de una megalópolis, sino la destrucción potencial del tejido social de las comunidades afectadas. La concesión de los servicios de agua potable y alcantarillado (sapa) no sólo es una cuestión de eficiencia, sino de justicia social. Para estos fines, los movimientos sociales deben construir y publicitar un discurso o un marco de acción colectivo (mac) con el poder simbólico para convertir quejas en razones por las cuales vale la pena movilizarse, superar la movilización del sesgo y atraer a aliados poderosos. Por ejemplo, el discurso promovido por la Coordinadora se basó en una idea bastante simple, pero muy poderosa: el agua es una condición para la reproducción de la vida, que el derecho al agua es inalienable y, por tanto, que su manejo le incumbe a todos (véase subtítulo de la p. 88). De manera similar, el discurso de Atenco se basaba en los valores de la solidaridad con la comunidad y la solidaridad alrededor de la tierra (véase subtítulo de la p. 114). El análisis detallado de ambos casos demuestra que estas referencias no eran meras herramientas retóricas fabricadas para oponerse a un proyecto o política pública en específico, en un punto particular en el tiempo. En contraste, están fundadas en y son el resultado de adversidades históricas, incluyendo la lucha por controlar el agua en el caso de los regantes, o la lucha por mantener un espacio físico en el caso de Atenco, municipio que se ha urbanizado de manera rápida y desordenada. Ambos discursos fueron lo suficientemente poderosos como para superar la movilización del sesgo y atraer aliados poderosos; sin embargo, el discurso de resistencia en Cochabamba fue más sofisticado y efectivo en comparación con el que fue adoptado y publicitado por el Frente de Pueblos en México. Mientras que la Coordinadora logró articular y legitimar una coalición amplia de grupos urbanos y rurales que duró a lo largo de todas las etapas del movimiento, el Frente de Pueblos fue menos efectivo en mantener la cohesión del movimiento y sostener el apoyo de algunos aliados poderosos después de que el proyecto fue eventualmente cancelado. La diferencia se explica en parte porque las proclamas centrales de la Coordinadora “viajaban” mucho mejor entre distintos grupos, es decir, “el


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agua es una condición para la vida”, en comparación con la idea central de “la tierra no se vende”. Los distintos niveles de sofisticación entre ambos discursos se explican también por otras variables y dimensiones analíticas que hemos presentado en el tercer capítulo y cuyo análisis comparativo hemos ampliado a lo largo de este. Por ejemplo, incluso cuando los activistas en Atenco tenían cierta experiencia de movilización, derivada de la organización de festividades tradicionales y de la articulación de demandas hacia las instituciones del Estado, esta no era comparable con la experiencia que algunos voceros e integrantes clave de la Coordinadora pudieron ofrecer al movimiento contra la privatización de los sapa, en Bolivia. Algunos de los que se unieron a la oposición contra Aguas de Tunari (adt) eran ex líderes de los centros mineros cerrados después del Decreto 21060, en 1986, y que migraron al Chapare y a la ciudad de Cochabamba (véase primer capítulo). Otros eran líderes de sindicatos, como la Federación de Fabriles de la Cochabampa (ffc), y otros más eran intelectuales que habían estado involucrados en movimientos sociales y guerrillas a lo largo de las décadas de 1970 y la siguiente.15 Otro factor fue el papel que académicos y técnicos expertos desempeñaron al alimentar ambos movimientos con argumentos técnicos y legales, al contribuir a la articulación de demandas y al complementar las narrativas y discursos con un repertorio de argumentos más sólidos. Eso resulta clave al hablar de proyectos respaldados por élites económicas y políticas que cuentan con importantes recursos financieros, técnicos y de marketing, muchas veces con alcances globales, para conseguir sus objetivos, más allá de si la iniciativa en cuestión es buena o no.16 Sin apoyo ni asesoría técnica adecuados, es muy difícil que un (mega)proyecto de infraestructura sea problematizado públicamente. De manera similar a los funcionarios públicos y expertos que participan en lo que Kingdon llama el cluster de participantes ocultos,17 y que contribuyeron a mantener ambos proyectos en la agenda de políticas públicas, estos otros expertos —quienes apoyan a un movimiento social— fueron cruciales para legitimar las quejas y las demandas, expandir los alcances del debate, ayudar a trascender las barreras creadas por los discursos burocrá 15

Un ejemplo es el actual vicepresidente Álvaro García Linera, quien fue integrante del Movimiento Revolucionario Túpac Katari (mrtk) y brindó asesoría a distintas facciones del movimiento social durante la Guerra del Agua. 16 Véase Gellert y Lynch, “Mega-projects”, 2003, y Orr et al., “Global”, 2011. 17 Kingdon, Agendas, 1984, p. 68.


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tico-istrativos18 y darles coherencia y dirección. Investigadores de la Universidad Mayor de San Simón (umss) y de distintas organizaciones no gubernamentales (ong) bolivianas fueron decisivos para “desmenuzar” el contrato de adt y discutir el contenido de la Ley 2029 (véase subtítulo de la p. 88). De igual manera, abogados y ambientalistas fueron decisivos para discutir y desafiar los decretos expropiatorios en Atenco (véase subtítulo de la p. 114). Y, sin embargo, la contribución de académicos y de otros profesionales fue relativamente más limitada en el caso de México. Como se explicó en el subtítulo de la p. 88, el subsistema de política pública de agua y saneamiento en Bolivia ha sido tradicionalmente más permeable en comparación con el subsistema de transporte y comunicaciones en México. Esto hizo que el involucramiento de asesores externos en distintos niveles de discusión fuera más fácil durante la Guerra del Agua. Su participación ayudó a que se encontraran fallas graves en el contrato, a que se pusiera en entredicho el papel de adt y la conveniencia de la política de privatización, y a que se visibilizara la importancia de los usos y costumbres tradicionales. Hasta el momento en que se llevó a cabo la mayor parte del trabajo de campo para este libro —siete años después de la Guerra del Agua—, muchos de ellos continuaban ofreciendo asesoría en el nuevo Semapa, ahora bajo un esquema de “control social”.19 Este no fue el caso de Atenco, en el que los asesores externos fueron importantes para problematizar los decretos expropiatorios pero sin que pudieran encontrar una solución que incluyera la instrumentación del proyecto para solucionar la capacidad aeroportuaria de la ciudad de México y la búsqueda de esquemas de beneficio para las comunidades afectadas.20 En resumen, al ofrecer otras narrativas causales, al involucrarse en discusiones técnicas y legales —gracias a la asesoría de académicos—, y al apoyarse en redes y recursos organizativos informales, los movimientos 18

Siguiendo las ideas de Dryzek, el racionalismo-istrativo puede definirse como el discurso de solución de problemas, que destaca el papel del experto, en contraste con el del ciudadano. Véase Dryzek, Politics, 1997, p. 63. 19 Como se explicó en el subtítulo de la p. 42, la inclusión de una colección más amplia de representantes de la sociedad civil en el consejo de istración de Semapa constituye de hecho uno de los principales ingredientes de este modelo. 20 Por ejemplo, de acuerdo con algunos observadores, Ignacio Burgoa (1918-2005), renombrado abogado constitucionalista y asesor del movimiento social, argumentó que la gente en Atenco tenía el derecho a desafiar los decretos expropiatorios, pero que, al final del día, era necesario encontrar maneras de que se beneficiaran del proyecto. Entrevista con Francisco Kuri-Pérez, ciudad de México, septiembre de 2005.


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sociales abrieron nuevos clivajes que contribuyeron a la larga historia de luchas alrededor de ambos megaproyectos. Por desgracia, al hacerlo contribuyeron también al desplazamiento de problemas. Al igual que los discursos de política pública acentuaron y enfatizaron los aspectos positivos de ambos proyectos y excluyeron los aspectos negativos, los mac ofrecen también narrativas que simplifican la realidad a partir de supuestos básicos, de metáforas y de categorías construidas. El caso de Cochabamba es el más ilustrativo y emblemático de este fenómeno. Aunque el movimiento social liderado por la Coordinadora publicitó la importancia de los usos y costumbres en las áreas rurales y el papel del recurso agua como condición para la vida, el conflicto alrededor de estos temas y de la concesión del Semapa-Misicuni contribuyó a ocultar otras implicaciones del proyecto Misicuni. Dos ejemplos son los impactos ambientales y el desplazamiento de población, que podrían ser potencialmente causados por la presa. La Guerra del Agua contribuyó a visibilizar la importancia del medioambiente, entendido desde una perspectiva de ecología social como el control sobre el recurso agua —es decir, los usos y costumbres—; pero hizo a un lado el medioambiente, entendido desde una perspectiva más conservacionista.21 Al mismo tiempo, durante la Guerra del Agua no se tocó el tema de la posibilidad de que el proyecto Misicuni pudiese generar desplazamiento poblacional en el área afectada por el proyecto, en gran medida porque este nunca fue problematizado per se a lo largo del conflicto.22 El movimiento social fue parte de una lucha con objeto de proteger los usos y costumbres que existen para regular el al agua en las áreas rurales. Era una reacción contra un proceso de licitación que había sido caracterizado por poca transparencia; contra nuevas regulaciones que favorecían de manera desproporcionada los intereses de los inversionistas potenciales, y contra los aumentos desmesurados en las tarifas del agua (véase subtítulo de la p. 153). Pero ciertamente no constituía un intento para el proyecto Misicuni en sí mismo. Algunos ex funcionarios de gobierno y académicos aseguran que la adquisición de tierra para el proyecto ya había sido negociada con las comunidades afectadas, pero una revisión exhaustiva de fuentes secundarias 21

Para distintos conceptos del medioambiente y distintos discursos ambientales, véase Dryzek, Politics, 1997; Guha y Martínez-Alier, Varieties, 2000, y Martínez-Alier, Environmentalism, 2002. 22 Como tal, el último intento de problematizar seriamente y de poner en duda la pertinencia del pmm sucedió a finales del mandato de Gonzalo Sánchez de Lozada, en el contexto de la lucha entre Misicuni y Corani. Véase el cuarto capítulo.


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nos muestra que estos impactos prácticamente no habían sido discutidos antes, durante ni después de la Guerra del Agua (véase apéndice iii). Esto resulta sorprendente si consideramos que las presas tradicionalmente han detonado una fuerte oposición social y política en países como Brasil, México o India, debido a sus impactos sociales y ambientales. Quizás la propia experiencia del proyecto aeroportuario en la ciudad de México, en la que el medioambiente, considerado desde una perspectiva istrativa y semiconservacionista,23 invisibilizó y desplazó la importancia de otras variables sociales a finales de la década de 1990 y durante la istración de Fox, podría servir como una lección para la instrumentación de Misicuni y de otros proyectos similares en el futuro, no sólo en Bolivia y México, sino en el resto de América Latina. Otro aspecto que fue eclipsado por el mac publicitado por la Coordinadora se refiere a la competencia entre los usos urbanos y rurales del agua. Esto constituye un factor central detrás de los problemas de agua y saneamiento en la ciudad de Cochabamba porque el crecimiento urbano acelerado desde la década de 1980 ha incrementado la presión sobre los recursos hídricos que tradicionalmente han sido usados para satisfacer las necesidades de las áreas rurales. Esto contribuye a un escenario que resulta propicio para el surgimiento de más conflictos sociales (véanse subtítulos de las pp. 42 y 88). Sin embargo, a partir de un marco discursivo que enfatizaba la calidad del agua como condición para la vida y la construcción de un enemigo identificable —el Estado boliviano y adt—, la Coordinadora proyectó una identidad colectiva que contribuyó a reunir a varios sectores de la población cuyos intereses tienden a enfrentarse en el largo plazo. Como lo explica Domínguez,24 el movimiento social en Cochabamba se convirtió en protagonista de un conflicto entre dos valorizaciones divergentes del recurso agua y lo ganó, de manera justificada. Sin embargo, la problematización de las políticas de privatización impidió la problematización de otras alternativas de política pública en el futuro y contribuyó a oscurecer los problemas asociados al manejo adecuado del recurso agua. La competencia entre los usos urbanos y rurales es sólo uno de esos aspectos; otros incluyen el impacto ambiental en algunos sistemas comunales en las afueras de la ciudad, la baja calidad del agua provista por estos sistemas de

23 24

Domínguez, “When”, 2012. Domínguez, “Discursos”, 2007.


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agua y las inequidades entre diferentes grupos rurales, a menudo perpetuadas o amplificadas por los propios usos y costumbres

LA POLÍTICA PÚBLICA ANTE EL POTENCIAL DE MOVILIZACIÓN Los discursos de los movimientos sociales no sólo reflejan quejas y contribuyen a problematizar políticas públicas. Como hemos explicado en capítulos anteriores, estos marcos ayudan también a activar estructuras de movilización preexistentes, las cuales desempeñan un doble papel. Como lo argumentan algunos teóricos de los movimientos sociales, estas estructuras constituyen un vehículo que usan los activistas y simpatizantes de un movimiento para organizarse y canalizar su descontento. Adicionalmente, no sólo constituyen un vehículo sino que son parte de las razones por las cuales la gente se moviliza. En otras palabras, las estructuras de movilización preexistentes son ambas cosas: una condición para la efectividad de la acción colectiva y un reflejo de las relaciones sociales y las prácticas sociales, que tienen un valor en sí mismas. Ambos aspectos están estrechamente conectados. Por lo tanto, cuando los hacedores de política pública desplazan o invisibilizan el conflicto y minimizan las implicaciones sociales de una iniciativa de política con base en los valores normativos y principios de política predominantes en un momento dado y que guían su actuar, es común que también subestimen el potencial de movilización que tienen ciertos grupos beligerantes o que pueden reunir para oponerse a un proyecto en particular. Haciendo eco de las ideas de Brandt,25 la importancia de los antecedentes estructurales es removida de manera sistemática cuando la política pública se concibe bajo el supuesto de un vacío social e histórico. Cuando esto sucede, cualquier intento por instrumentar un proyecto tendrá, casi con toda seguridad, consecuencias no previstas y difíciles de controlar. En Cochabamba los actores que promovieron la concesión del Semapa-Misicuni se enfocaron en un número limitado de preocupaciones de política, como la eficiencia, la capacidad para atraer inversiones y las posibilidades de participación privada, y prestaron poca atención a las circunstancias históricas concretas alrededor de sus decisiones. De esta manera, el 25

Citado por Wood, “Politics”, 1985, p. 19.


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desplazamiento sistemático de los usos y costumbres en la agenda de política de Bolivia implicó la negación del potencial de movilización que dichos arreglos sociales conllevaban de manera implícita. Otros factores de movilización a los que no se les prestó atención debidamente incluyeron el papel que podían desempeñar los llamados aguateros, quienes habían llenado el espacio creado por el déficit en la cobertura del Semapa; la posibilidad de que algunos ex líderes sociales de los centros mineros que habían migrado a vivir en las afueras de la ciudad de Cochabamba participaran en el movimiento; la fortaleza de la Federación Departamental Cochabambina de Organizaciones Regantes (Fedecor), la cual había sido creada para coordinar los distintos sistemas de agua rurales a nivel regional; e, incluso, el hecho de que Bolivia estaba experimentando una crisis de representación política y una recesión económica, de tal manera que un movimiento social bien orquestado podía encontrar un amplio apoyo entre distintos sectores de la población, algunos de los cuales simplemente estaban esperando la oportunidad idónea para aglutinar sus demandas. En palabras de un ex ministro de gobierno,26 “parte del problema en Bolivia en años recientes es que el potencial de la sociedad civil para movilizarse y oponerse a las políticas públicas se ha minimizado completamente durante las últimas tres istraciones –el primer gobierno de “Goni”27 (1993-1997), el gobierno de Banzer (1997-2001) y el segundo gobierno de Goni (20012003) (cursivas mías)”. En Atenco, la solidaridad alrededor de la tierra estaba conectada con adversidades históricas que los pobladores han enfrentado haciendo uso de dos estructuras de movilización: redes sociales informales y liderazgo informal (véase subtítulo de la p. 176). Sin embargo, los tomadores de decisión encargados de evaluar el aeropuerto en Texcoco dieron poca importancia a estos temas, incluso cuando estos fueron decisivos para el resultado final del proyecto. En este sentido, una entrevista con un informante anónimo del Centro de Inteligencia y Seguridad Nacional (Cisen) de México confirma la omisión, por parte de distintas instituciones de gobierno, de dimensiones evaluativas que eran clave. Al preguntarle a este informante calificado si el impacto social del proyecto había sido considerado, el entrevistado explicó que algunos estudios habían sido llevados a cabo por algunas secretarías a cargo del proyecto. Sin embargo, añadió: 26 27

Entrevista a Guillermo Justiniano en la ciudad de La Paz. “Goni” es el apodo que el propio Gonzalo Sánchez de Lozada prefiere usar familiarmente.


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El problema no es si los aspectos sociales y políticos fueron parte de la evaluación del proyecto, sino qué aspectos y qué variables fueron de hecho considerados como parte de la evaluación social [...] Por ejemplo, no hubo un análisis serio sobre la desarticulación social que el proyecto iba a causar [...] y, por tanto, los promotores del proyecto nunca cayeron en la cuenta de que una compensación monetaria no sería suficiente para las comunidades afectadas... (cursivas mías).

Desde una perspectiva comparativa, esto no significa que ambos movimientos sociales tuvieran estructuras organizativas similares o que tuvieran el mismo potencial de movilización. Como se argumentó a lo largo del tercer capítulo, la Coordinadora en Cochabamba era una organización de organizaciones con una estructura más flexible y descentralizada, caracterizada por liderazgos movibles y bases de apoyo que eran flexibles y que se activaron o desactivaron según la fase por la que pasaba el movimiento social. En contraste, el Frente de Pueblos era más jerárquico, basado en la estructura más tradicional del ejido mexicano y la composición de campos multiorganizacionales estaba basada en vínculos que eran menos “orgánicos”. En Bolivia, regantes, cocaleros, trabajadores fabriles, estudiantes, académicos y representantes de las clases medias atendieron a las asambleas abiertas que eran convocadas por la Coordinadora. Todos contribuían a diferentes actividades del movimiento y proveían de insumos para definir las tácticas y las estrategias así como la articulación de quejas y demandas. La “pluriformidad”28 de este tipo de organización no representó una gran desventaja para el movimiento de resistencia debido a que los líderes y voceros lograron construir un marco de referencia basado en las ideas simples pero poderosas, tales como la necesidad de una “democracia participativa” y la idea de que “el agua es una condición para la vida” (véase subtítulo de la p. 153). Al mismo tiempo, la escala geográfica del conflicto favoreció mayores niveles de confianza entre individuos y representantes de diferentes organizaciones que se unieron al movimiento. El centro de la oposición contra la privatización de los sapa fue orquestada por grupos que estaban basados en Cochabamba —por ejemplo: la Fedecor, el Codaep y la ffc— y

28

Véase Bruijn y Heuvelhof, “Instruments”, 1997.


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sus vínculos organizacionales fueron a menudo favorecidos por conexiones personales que databan de varios años atrás.29 Otros grupos como las asociaciones de vecinos —por ejemplo, algunas facciones independientes de la Federación de Juntas Vecinales (Fejuve)— y los sistemas informales de manejo de agua —por ejemplo la Asociación de Sistemas de Comités de Agua del Sur (Acicasur)— constituyen redes territoriales en los que la organización de asambleas, deliberaciones y consultas directas son prácticas diarias en la construcción de estrategias de movilización.30 En Atenco, los líderes tenían mayor desconfianza hacia los actores externos y, aunque estos eran muy importantes por otras razones, la participación de otras organizaciones de movimiento en los procesos de decisión era mucho más limitada, a veces incluso de carácter secundario. Los liderazgos informales y las redes internas en las comunidades de Atenco, Texcoco y otras municipalidades cercanas fueron cruciales para la organización del movimiento social (véase subtítulo de la p. 176). Pero, dejando fuera algunas excepciones como el Consejo General de Huelga (cgh) de la unam o la Universidad Autónoma Chapingo (uach), las redes externas y los vínculos con otros aliados poderosos eran, física e ideológicamente, mucho más distantes entre sí. A pesar de la resonancia entre sus respectivos marcos de acción colectiva (véase este mismo subtítulo), los objetivos y las demandas de quienes apoyaban al Frente de Pueblos eran, en algunos casos, mucho menos compatibles y con un menor desarrollo orgánico en comparación con el movimiento en Cochabamba. Desde la perspectiva de las políticas públicas, ambos casos ilustran que la omisión de dichas dimensiones de análisis es causada y a menudo agravada por la separación artificial entre los aspectos políticos y técnicos de un proyecto. En el nivel tecnocrático, esto es resultado de un intento por despolitizar la política pública, asumiendo que las soluciones deben ser resultado de métodos racionales instrumentales y técnicas que supuestamente no llevan consigo cargas valorativas y que reflejan el interés público en lu 29 El hecho de que la Fedecor, la ffc y otras organizaciones de movimiento social que se unieron a la Coordinadora tuvieran sus oficinas exactamente en el mismo edificio, cerca de la Plaza 14 de Septiembre, resulta muy significativo. La amistad entre Óscar Olivera y Tom Kruse, activista estadunidense cuyo desempeño fue crítico para publicitar la Guerra del Agua, constituye internacionalmente otro hecho indicativo de los vínculos entre distintos personajes dentro del movimiento social. Sobre la internacionalización de la campaña véase Albró, “Water”, 2005, p. 258. 30 Véase Olivera y Lewis, “¡Cochabamba!”, 2004, pp. 80-81.


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gar del interés privado.31 En el nivel cognitivo, esta separación artificial es el resultado de instituciones que han sido diseñadas de acuerdo con divisiones compartimentalizadas que reflejan la manera práctica cómo los problemas son divididos para hacer sentido de los mismos desde el punto de vista burocrático-istrativo. Sin embargo, esta compartimentación puede dejar fuera vínculos importantes entre distintos aspectos de la realidad. Más aún, incluso si estas divisiones no son jerárquicas per se, las jerarquías se vuelven evidentes cuando una tarea o proyecto requieren de la interacción entre distintas oficinas burocráticas. Estas jerarquías reproducen a menudo los valores que predominan en la vertiente de las políticas públicas y que, por tanto, dictan las variables que requieren mayor atención.32 En México, por ejemplo, el gobierno federal se enfocó en los aspectos técnicos y ambientales del proyecto y minimizó las dimensiones sociales y políticas. El resultado fue que la sct lideraba un proyecto con profundas implicaciones sociopolíticas con la aparición de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) como un árbitro encargado de decidir qué localización era más adecuada para construir el nuevo aeropuerto. La Secretaría de Gobernación (Segob) estuvo virtualmente ausente hasta muy tarde en el proceso de negociación. En otras palabras, la tarea de proponer e implementar un proyecto de infraestructura era responsabilidad de una secretaría, pero la tarea de encarar la oposición social y política era tarea de otra muy diferente. Debido a que los aspectos técnicos prevalecieron sobre los aspectos políticos, el conflicto potencial en Atenco no se percibió como una preocupación seria hasta que el proyecto fue politizado abiertamente en la arena pública. De hecho, la oposición al aeropuerto fue minimizada por el gobierno federal, incluso durante las primeras etapas de la movilización social, y no fue reconocida como un problema político hasta que el movimiento en Atenco y Texcoco escaló y se volvió más radical. Por otra parte, el gobierno boliviano trató de despolitizar la privatización de los sapa al disfrazar una ley que afectaba el control sobre las fuentes de agua, como una ley que sólo tocaba la distribución del recurso en áreas urbanas (véase subtítulo de la p. 88). Al hacer esto, los representantes de la istración Banzer trataron de minimizar la oposición potencial por parte de los regantes, incluso cuando esta había ganado mucha fuerza a lo 31

Véase Centeno, “New”, 1993, pp. 312-314. Como mencionamos más arriba, la renuencia de algunos actores institucionales de romper con el principio de disciplina fiscal y de dar a ambos proyectos un respiro financiero fue reflejo de esta jerarquización implícita. 32


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largo de la década de 1990 (véase subtítulo de la p. 153). Aunque las entrevistas de campo y las fuentes secundarias confirman que la Ley 2029 fue originalmente promovida por el Ministerio de Vivienda y Servicios Básicos, no queda claro si otras agencias gubernamentales estuvieron involucradas en su aprobación. Por lo tanto, no existe la certeza de si esta omisión era el resultado de las divisiones artificiales entre las instituciones encargadas de los aspectos técnicos y las encargadas de los aspectos políticos. Sin embargo, la evidencia de campo sugiere que efectivamente hubo una división artificial entre los aspectos técnicos y políticos durante las negociaciones para revisar la concesión de los sapa y el contenido de la Ley 2029 en los primeros meses de 2000. Una de las razones por las que los representantes de adt no se sentaron a negociar a la mesa fue, precisamente, porque el gobierno boliviano debía supuestamente resolver los problemas políticos primero, abriendo el camino para que la compañía privada instrumentara las soluciones técnicas. Por desgracia, como lo explicamos en el subtítulo de la p. 153, la ausencia de adt durante la revisión del contrato abonó a la percepción pública de que el gobierno estaba más interesado en proteger los intereses de la compañía privada que los intereses de los propios bolivianos. La división artificial entre las implicaciones políticas y las implicaciones técnicas, además de la predominancia de valores normativos y principios de política en el diseño y evaluación de las soluciones de política pública, contribuyó a minimizar otros aspectos que eran cruciales para que ambos proyectos se instrumentaran exitosamente. Uno de los más importantes era el surgimiento de una nueva correlación de fuerzas políticas y una nueva distribución del poder político en el contexto de dos regímenes que se habían vuelto relativamente más liberalizados y descentralizados, al menos en comparación con sus predecesores autoritarios o semiautoritarios dos o tres décadas atrás.33 En el caso de México, los promotores del proyecto en Texcoco minimizaron la importancia de llegar a acuerdos con el gobierno de la ciudad de México, incluso cuando el aeropuerto estaba pensado primordialmente para atender a la población que vive en la demarcación del Distrito Federal, de algunos municipios conurbados del Estado de México y varias ciudades


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del centro del país. En palabras de un ex funcionario público que ha trabajado por muchos años como consultor de diversas instituciones gubernamentales, “no había manera de que el aeropuerto fuera instrumentado sin un acuerdo con el gdf. Incluso si el proyecto era localizado en una zona federal y en el Estado de México, era absurdo pensar que el aeropuerto para la ciudad de México pudiera ser construido sin el consentimiento y sin la colaboración del gobierno de la ciudad (cursivas mías)”.34 En este sentido, el papel del gdf constituye un ejemplo ilustrativo de la manera en que las teorías de políticas públicas y de movimientos sociales pueden ser usadas de manera complementaria para explicar un fenómeno desde dos ángulos diferentes. Este actor institucional no sólo contribuyó apoyando a la coalición que abogaba por el aeropuerto en Tizayuca antes de que se diera el anuncio oficial en octubre de 2001 (véase el segundo capítulo), sino que se convirtió en un aliado importante de grupos beligerantes en la esfera pública después de que el proyecto fuera anunciado oficialmente y antes de que el movimiento en Atenco y Texcoco se volviera más radical y cambiara sus quejas y sus demandas. El caso de estudio muestra que las coaliciones de abogacía, o por lo menos algunos integrantes que no están en favor de cierta alternativa de política pública, pueden volverse aliados importantes para aquellos grupos que buscan ejercer presión desde fuera del proceso de política pública, formal e institucionalizado. En realidad, la división entre actores formales/institucionales e informales/no institucionales es menos clara de lo que sugieren algunas teorías de política pública o de lo que implícitamente asumen algunas teorías de movimientos sociales. El caso de Cochabamba, aunque de manera un tanto distinta, muestra también las formas en que un régimen político más descentralizado puede contribuir a la multiplicación de los espacios donde se discuten las políticas del agua y los proyectos de infraestructura. Mientras que el papel de las autoridades departamentales que cabildearon en favor de diferentes proyectos multipropósito fue crucial para decidir el destino de la iniciativa de Misicuni hacia finales de la década de 1970 (véase subtítulo de la p. 88), al final del día constituían una mera extensión istrativa de una estructura jerárquica dentro del gobierno central y no representaban un desafío importante a las decisiones que eventualmente eran tomadas de manera

33

En México, la influencia de los gobiernos estatales, como sitios donde se discuten este tipo de políticas públicas (policy venues), se ha incrementado dramáticamente desde 1989 cuando un partido de oposición (el pan) ganó unas elecciones estatales por primera vez (en Baja California).

34

Entrevista a José Antonio Aguilar Narváez, consultor y ex funcionario público de larga trayectoria en temas urbanos, en la ciudad de México, septiembre de 2003.


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centralizada por parte del presidente.35 En otras palabras, la escala del conflicto se limitaba a unos cuantos actores que podían poner sobre la mesa un número limitado de preocupaciones políticas y de política pública. Sin embargo, más adelante, a consecuencia de las distintas reformas políticas a lo largo de las décadas de 1980 y la siguiente,36 las autoridades municipales y las alcaldías se convirtieron en una fuente de pluralismo político y, en ciertas circunstancias, comenzaron a desafiar las decisiones del propio gobierno central. Como se explicó en el cuarto capítulo, el presidente Sánchez de Lozada subestimó el poder de veto de estos actores políticos e intentó despolitizar la concesión del Semapa al remover al alcalde de Cochabamba del consejo de istración. El resultado fue una lucha legal en la que incluso intervino la Suprema Corte y un mayor retraso en las reformas del sector agua en Cochabamba, sin omitir la decisión sobre las mejores fuentes de agua. En este sentido, Banzer fue mucho más hábil y reconoció el valor de Reyes Villa como un aliado importante para promover y legitimar la concesión de Semapa-Misicuni. Por desgracia, como hemos explicado a lo largo de este trabajo, su istración falló al no anticipar adecuadamente la importancia de otras variables sociopolíticas.

VENTANAS DE POLÍTICA PÚBLICA, OPORTUNIDADES POLÍTICAS Y CICLOS DE RADICALIZACIÓN El desarrollo de propuestas de política pública con base en un número muy limitado de dimensiones evaluativas se vuelve particularmente problemático cuando hay una ventana de oportunidad para instrumentar un proyecto concreto. Como lo sugiere Kingdon,37 las ventanas de oportunidad no permanecen abiertas por mucho tiempo y, por tanto, los tomadores de decisión se enfrentan al reto de considerar, o reconsiderar, una multiplicidad de implicaciones y preocupaciones de política en un lapso relativamente corto. En este contexto, los valores que han sido internalizados funcionan como guías para la jerarquización de objetivos de política pública que se contra 35

Las autoridades departamentales no eran elegidas directamente sino designadas por el presidente hasta que la ley fue reformada en febrero de 2004. 36 Las más importantes en el caso de Bolivia incluyen la Ley de Participación Popular y la Ley de Descentralización a mediados de la década de 1990. 37 Kingdon, Agendas, 1984.


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ponen y para la identificación de obstáculos futuros, lo que no garantiza que se maximice la probabilidad de instrumentar la mejor alternativa de solución, en el momento más conveniente y con un consenso político de largo plazo. Las ventanas de política pública son percibidas por los tomadores de decisión como valiosas oportunidades que no deben dejarse pasar, incluso cuando la urgencia de ir adelante con un proyecto puede generar tensiones entre distintos objetivos de política pública y diversos intereses políticos. Esto forma parte de la cultura que permea las redes gubernamentales de política y moldea la experiencia cognoscitiva de los tomadores de decisión. Hasta cierto punto, este impulso decisional es inducido por una particularidad del gobierno: proponer soluciones a problemas relevantes de política pública constituye una condición para ganar y mantener la legitimidad de aquellos que están en el poder. La racionalidad consiste en hacer uso de cualquier oportunidad para instrumentar megaproyectos de desarrollo, como es el caso de un aeropuerto, o de reformar sectores clave de política pública, como los sapa, de manera que se impacte sobre los macroprocesos de un país o una región determinada. Las entrevistas sostenidas con tomadores de decisión en ambos países confirman este patrón. En el caso del proyecto aeroportuario, todos los personajes entrevistados por parte del gobierno federal, el gobierno del Estado de México y consultores independientes que participaron en el correspondiente proceso de decisiones, asumieron que el aeropuerto era necesario y benéfico para la ciudad de México –algunos incluso reiteraron y se refirieron al mismo como un “proyecto integral de desarrollo”–. Ninguno cuestionó la necesidad de dicho proyecto o el hecho de que había surgido, y se había perdido, una ventana de oportunidad en 2000. Su razonamiento incluía diversos argumentos como: a) el aicm estaba completamente saturado, lo cual representaba un problema para la seguridad de 20 000 000 de pasajeros al año y de 3 000 000 de personas viviendo en los alrededores del mismo, y b) la ciudad de México constituía el principal centro económico del país y la única manera de que la ciudad pudiera “competir globalmente” era con la construcción de un nuevo aeropuerto. De manera similar, ex funcionarios de gobierno de Bolivia, diputados y diputadas de partidos políticos tradicionales y algunos intelectuales conservadores de distintos centros de investigación expresaron su preocupación por haber perdido la oportunidad para resolver los problemas crónicos


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de agua y saneamiento en Cochabamba.38 El razonamiento subyacente es que: a) el déficit en la provisión de los sapa contribuía a agravar la pobreza urbana y se traducía en tasas de mortalidad infantil más altas, pero el problema se podía superar si el Semapa era istrado con participación privada; b) los proveedores tradicionales de agua no podían ser parte de una solución adecuada porque no cumplían con los requisitos mínimos en términos de calidad y protección ambiental, y c) los usos y costumbres en áreas rurales eran incompatibles con una cultura “moderna” de manejo de agua en que se considerara a este como un recurso escaso. En relación con el papel de Misicuni, la evidencia es mixta y depende del punto de vista que se adopte: las opiniones varían entre aquellos que creen que Misicuni contribuyó a que se desperdiciara una oportunidad para resolver los problemas de agua de Cochabamba y aquellos que piensan lo contrario; es decir, que la cancelación del contrato con adt hará que la instrumentación del proyecto sea más difícil en el largo plazo. El problema es que los parámetros para definir si hay una ventana de oportunidad son sensibles al contexto, son a menudo inconmensurables y muchas veces subjetivos. Para los tomadores de decisión, los grandes proyectos de infraestructura y las reformas a nivel sectorial se diseñan de acuerdo con parámetros técnicos y financieros muy estrechos. Pero más allá del punto de vista istrativo y de gestión, estas mismas iniciativas pueden constituir la arena para que otros actores expresen demandas más amplias e impulsen otros intereses políticos; sobre todo si se ven enmarcados en un contexto sociopolítico e histórico más amplio. Este es el caso, sobre todo cuando las llamadas ventanas de política pública no son manejadas adecuadamente,39 y cuando se generan espacios para que distintos grupos beligerantes construyan y publiciten un marco de acción colectiva basado en distintas quejas y demandas por determinadas injusticias. Visto desde otro ángulo, los megaproyectos de desarrollo conllevan impactos significativos que transforman la realidad desde un punto de vista físico y social, detonando procesos de conciencia e identificación grupal entre los integrantes de las comunidades afectadas. Estos procesos pueden ser


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exacerbados si se acompañan de sentimientos de engaño e injusticia, como sucede cuando las especificidades sociales e históricas son minimizadas y removidas sistemáticamente de la lista de consideraciones de política pública. En palabras de uno de los activistas de Atenco, “el episodio del aeropuerto nos ayudó el verdadero valor de la tierra y de nuestra comunidad [...] después de esto hay una conciencia más fuerte de que necesitamos mantenernos juntos en contra de las injusticias del gobierno [...] y de que no somos los mismos; necesitamos hablar de la lucha antes y después [del aeropuerto] (cursivas mías)”.40 De manera similar, en palabras de un activista boliviano que se unió a la Coordinadora “antes de que la Guerra del Agua estallara, mucha gente vivía en su propio mundo pero [después del conflicto] se volvieron conscientes de la importancia de defender lo que le pertenece a sus comunidades (cursivas mías)”.41 Los intentos por construir un aeropuerto o privatizar los sapa hicieron que las inequidades en el al poder por parte de distintos actores se volvieran más evidentes. Más aún, cuando las comunidades afectadas comparten una historia de quejas contra los agentes y las instituciones estatales este tipo de iniciativas de política pública se convierten en situaciones “límite”42 que detonan la acción autónoma. Activan lo que Jasper, Kurzman y McAdam43 llaman un momento de “liberación cognitiva”. Constituyen eventos inesperados o choques morales que incrementan el sentido de indignación, haciendo posible el reconocimiento de quejas de muy largo aliento y abriendo la puerta para procesos más amplios de movilización social y política. Así, de manera casi inadvertida, los sujetos del desarrollo “vuelven a la vida”. Los pobladores de Atenco ya no eran “campesinos” que debían estar felices ante la expectativa del aeropuerto o que carecieran de la capacidad para movilizarse contra el proyecto; y la población de Cochabamba no era una mera masa de individuos que debían aceptar pasivamente la difusión de una cultura “moderna” de manejo del agua o que debía permanecer quieta ante el aumento desproporcionado de los precios de los sapa. Al contrario, los atenquenses cobraron conciencia de lo importante que ellos

38

Las fuentes incluyen entrevistas de campo y distintos documentos publicados en internet. Un buen ejemplo de este punto de vista fue publicado por Roberto Laserna en el sitio . 39 Esto sucede, por ejemplo, cuando el proceso de decisiones no es lo suficientemente inclusivo, cuando la importancia de ciertos actores sociales es minimizada o subestimada, o cuando las tensiones generadas por distintos objetivos incompatibles de política pública no son del todo resueltas.

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Entrevista a Adán Espinoza, Atenco, Estado de México, septiembre de 2003. Entrevista con “Herberth”, Cochabamba, Bolivia, junio de 2005. 42 Freire, citado en Gaventa, Power, 1980, p. 209. 43 Jasper, “Emotions”, 1998, pp. 409-415; Kurzman, “Structural”, 1996, p. 154, y McAdam, Political, 1982. 41


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mismos eran para la instrumentación de un megaproyecto y actuaron en línea con esto, solicitando la asesoría de los expertos, negociando un mejor precio por la tierra, marchando en protesta contra el gobierno o demandando ayuda y otros programas de desarrollo, dependiendo del caso. De manera inesperada, el intento de construir un nuevo aeropuerto en la ciudad de México no sólo se convirtió en una queja en sí misma, sino en una potencial oportunidad política para mejorar las condiciones en Texcoco y Atenco (véase subtítulo de la p. 176). Y en Bolivia, los cochabambinos conectaron la concesión de adt y la aprobación de la Ley 2029 a una serie de reformas de mercado que no habían traído todos los beneficios esperados durante casi quince años, quemaron los recibos de agua en la plaza pública,44 demandaron la revisión o anulación del contrato de concesión y cuestionaron la legitimidad de las decisiones de política pública y de los distintos arreglos institucionales. La privatización de los sapa en Cochabamba se volvió no sólo una razón de queja, sino una oportunidad política para canalizar otras demandas, sentimientos políticos e intereses materiales (véase subtítulo de la p. 153). Al mismo tiempo, la magnitud y complejidad de algunos proyectos de infraestructura de gran escala pueden trabajar como un campo magnético, más allá de las comunidades que podrían ser afectadas directamente por los impactos negativos. Es decir, la prioridad asignada a estos proyectos en la agenda de políticas públicas puede ser un arma de doble filo porque su visibilidad pública invita a que otros actores políticos se involucren y porque cualquier oposición relativamente exitosa o efectiva, atraerá eventualmente la atención de los funcionarios de gobierno, abriendo el espacio político para que otros grupos se expresen y aglutinen sus demandas. Por lo tanto, aquello que los tomadores de decisión perciben como una valiosa oportunidad de política pública45 puede convertirse en una oportunidad política para algunos aliados poderosos del movimiento social.46 Como lo muestran ambos casos de estudio, los grupos beligerantes necesitan reunir suficiente masa crítica y recursos de negociación. Conseguir el apoyo de terceros con la finalidad de elevar el costo del conflicto es un ingrediente clave de una estrategia más amplia para sobrevivir,47 superar 44

Entrevistas a Franz Taquichiri, Claudia López y Andrés Grandydier, Cochabamba, Bolivia, junio de 2005. 45 Kingdon, Agendas, 1984. 46 Tarrow, Power, 1994. 47 McCarthy et al., “Accessing”, 1996, p. 291.


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la movilización del sesgo y poner de vuelta sus preocupaciones en la agenda de políticas públicas. De esta manera, al menos durante las primeras etapas del movimiento social, los intereses de los aliados externos se correlacionan con los intereses de aquellos grupos que han sido directamente afectados por una política pública determinada. La oportunidad política se vuelve favorable para aglutinar quejas y demandas. Un mac proporciona la base para atraer a aliados clave y legitimar su participación en un conflicto social al ampliar las identidades colectivas existentes o construir nuevas. Sobre este patrón, las dos diferencias clave entre el caso boliviano y mexicano son las siguientes: a) el grado en que este tipo de alianzas fueron sostenibles a lo largo de las distintas etapas del conflicto, y b) la apertura que se generó en el espacio político a partir de las respectivas iniciativas de política pública. Sobre la primera diferencia, el ejemplo mexicano muestra una división entre aquellos que querían parar el aeropuerto a cualquier costo y aquellos que querían negociar una mejor compensación por parte del gobierno. Como se explicó en el capítulo anterior, sólo hubo algunas comunidades que optaron por una postura más radical y se rehusaron a un acuerdo con el gobierno federal. Muchas otras comunidades expresaron que era una lástima que el proyecto fuera oficialmente cancelado. Desde una perspectiva teórica, estas diferencias se explican, en parte, porque el mac tiende a acentuar y a veces a simplificar las quejas y las demandas con la finalidad de publicitar a un movimiento social y hacer que ciertas dimensiones del conflicto se vuelvan más visibles en la arena pública. Sin embargo, esta característica de los discursos hace que la realidad sea simplificada con “juegos de poder simbólicos” y “ceremonias de degradación”.48 Los mac pueden llegar a nublar los verdaderos objetivos de algunos grupos. La frontera entre amplificar y radicalizar es muy delgada y, por tanto, algunas demandas que en un inicio son justas y legítimas pueden caer fácilmente en el campo de la intransigencia.49 En este sentido, siempre existe la posibilidad de que el discurso incremente el alcance y el poder del movimiento social más allá de los objetivos que los grupos moderados perseguían originalmente, favorables a aquellas facciones más radicales. Un ejemplo es cuando las negociaciones con los actores institucionales para conseguir un mejor precio por la tierra expropiada derivan en la cancelación del proyecto. En pocas palabras, esto sucede cuando las acciones de 48 49

Eder, “Identity”, 2003, p. 68. Domínguez, “Social”, 2006, p. 18.


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un movimiento social no sólo generan ajustes en los valores de la política pública, sino la anulación de una ventana de política pública en general. Este proceso de radicalización, definido como una etapa en que las demandas se vuelven menos negociables y los objetivos de los activistas más radicales toman preminencia sobre los objetivos de otros grupos al interior del movimiento social, es resultado de acciones gubernamentales concretas.50 En el caso de estudio de México, todo parece indicar que el Frente de Pueblos se volvió más inflexible después de las negociaciones fallidas con el gobierno federal y de una confrontación con policías del Estado de México. Estos eventos abonaron a una larga lista de ofensas que acompañaron al proceso de decisiones de política pública antes y después de que el aeropuerto fuera anunciado en octubre de 200151 y que ayudaron a que el Frente de Pueblos ganara el apoyo de otros grupos considerados como más violentos y beligerantes, como era el caso del epr, organización que persigue una agenda mucho más contestataria en comparación con otros movimientos y que recurre a repertorios de protesta más radicales, basados en la idea del foquismo (véase subtítulo de la p. 176). Cuando esta información llegó a la oficina presidencial, era claro que los líderes del Frente de Pueblos estaban dispuestos a llegar muy lejos con tal de resistir y oponerse a los decretos expropiatorios, y que el proyecto no sería posible sin reprimir a las facciones más radicales y a los aliados del movimiento social, lo cual hubiera sido condenado por la opinión pública en general. El caso boliviano muestra una división similar entre “radicales” y “moderados”, pero la separación sólo fue relevante durante las primeras etapas de la movilización. Los simpatizantes de la Coordinadora se dividieron primero entre aquellos que querían simples modificaciones al contrato otorgado a adt y aquellos que buscaban su completa cancelación. Pero esta distribución cambió después de que los asesores técnicos de la Coordinadora identificaron y publicitaron otros errores técnicos y legales del contrato de concesión y de la Ley 2029. Al mismo tiempo, los representantes del gobierno cometieron errores políticos significativos: minimizaron el papel de la Coordinadora como un canal válido de representación, ordenaron la de 50

Parafraseando a Foweraker y Cusminsky, esto crea “un círculo vicioso entre movilizaciones populares e intransigencias por parte del gobierno”. Véase Foweraker y Cusminsky, “Movimientos”, 1989, p. 96. 51 Estas ofensas incluyeron que se negara la capacidad de agencia de las comunidades afectadas, los “oídos sordos” del gobierno antes de que el proyecto fuera anunciado oficialmente, el contenido de los decretos expropiatorios, entre otros detalles e incidentes que ya fueron expuestos en capítulos anteriores.


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tención de sus voceros y apoyaron la represión de protestas y marchas durante febrero y abril del 2000 (véase subtítulo de la p. 153).52 Como lo explicó un activista de la Coordinadora durante una entrevista en Cochabamba: la población se enojó más después de varios episodios simbólicos [...] como cuando las autoridades no dejaron que la gente entrara a la plaza central, lo cual les recordó de los tiempos coloniales, cuando a los campesinos no se les permitía caminar por la plaza [...] entonces la lucha ya no era sólo por el agua, sino por acceder a la plaza a la fuerza [...] La gente también se enojó mucho cuando mandaron a los dálmatas [un cuerpo de policías de La Paz] para reprimir a la gente de Cochabamba [...] Las demandas del movimiento cambiaron, pero fue la gente la que demandó dichos cambios (cursivas mías).53

Mientras que la conjunción de demandas y la acumulación de aliados poderosos que eran más radicales eclipsaron los intereses de los grupos moderados que apoyaron al Frente de Pueblos en México, Cochabamba experimentó una fase de radicalización que alineó a diferentes grupos, tanto moderados como radicales. El punto culminante de esta radicalización fue evidente cuando la Coordinadora organizó una consulta pública en la que supuestamente 96% de la población apoyaba la cancelación del contrato de concesión. Esto fue seguido por una semana de demostraciones continuas y de bloqueos que culminaron en acciones de los activistas completamente independientes de los propios voceros y líderes de la Coordinadora, la toma de las oficinas de Semapa y la demanda de que adt debía abandonar el país. Sólo algunas voces expresaron descontento inmediatamente después de que el concesionario privado fuera expulsado de Bolivia. La diferencia entre ambos casos de estudio se explica, parcialmente, por los objetivos divergentes por parte de grupos y aliados con antecedentes y perfiles muy disímiles en el caso del Frente de Pueblos en México, visa-vis la convergencia de intereses entre aquellos que apoyaron a la Coordinadora en Cochabamba. Al menos en el contexto de la Guerra del Agua la columna vertebral de la resistencia eran grupos urbanos y rurales que, de distintas formas, se veían afectados directamente por la misma política de privatización de agua y, como se explicó en el subtítulo de la p. 153, cuyas 52

Vale la pena mencionar que la detención de líderes y voceros contribuyó a la radicalización de los movimientos sociales en ambos casos. 53 Entrevista a Claudia López, activista de la Coordinadora, Cochabamba, Bolivia, junio de 2005.


La apertura de mayor espacio político en el caso boliviano también queda claro con una comparación longitudinal entre Cochabamba en 2000 y Cochabamba en 1974, cuando el general Banzer, como dictador militar, apoyó la represión de demostraciones campesinos, un incidente conocido como la Masacre de Tolata. 55 Véase Gamson y Meyer, “Framing”, 1996, p. 276.

√ x ? x x

Parcialmente ? x Fuente: elaboración propia con base en trabajo y entrevistas de campo.

54

Fedecor √ Población en Texcoco, Atenco, etcétera Acicasur √ ezln Fabriles Parcialmente fpfv (Panchos) Codaep Parcialmente Tepoztecos Otros académicos Parcialmente cgh Grupos independientes de la sociedad civil √ gdf Otras ong x uch Cocaleros x Otros académicos

diferencias estaban enmarcadas dentro del mismo discurso, con base en la idea “sombrilla” de que “el agua es vida” (véase cuadro 1). El movimiento en Atenco proyectó también una identidad y un discurso colectivos lo suficientemente flexibles como para abarcar un amplio conjunto de aliados poderosos (véase subtítulo de la p. 176). Sin embargo, dada la naturaleza del proyecto en el caso de estudio mexicano, había algunos simpatizantes que no eran directamente afectados por el nuevo aeropuerto y, por tanto, sus intereses compartidos estaban conectados de manera menos estrecha y sólo eran compatibles hasta cierto punto (véase cuadro 1). La segunda diferencia en la conjunción de demandas y alineamiento temporal de intereses entre distintos grupos y facciones se explica por la apertura de mayor espacio político en el caso de Bolivia en comparación con México. Como se describió en el tercer capítulo, el sistema de partidos políticos de Bolivia estaba experimentando una crisis de representación en 2000, mientras que el sistema de partidos en México experimentaba un poco más de confianza después de que el primer presidente de oposición había sido elegido, tan sólo un año antes de que el proyecto aeroportuario fuera anunciado oficialmente (véase apéndice iv). Por lo tanto, el discurso publicitado por la Coordinadora tenía mayores posibilidades de encontrar eco entre sectores más amplios de la población. La lucha obtuvo resonancia entre grupos que demandaban ya desde antes una democracia más participativa, aunque sus antecedentes y perfiles fueran muy distintos. Este no fue el caso en México, donde la opinión pública y algunos aliados clave se distanciaron del Frente de Pueblos después de que las facciones más radicales tomaran las riendas del movimiento y demandaran que Atenco se convirtiera en municipalidad autónoma (véase subtítulo de la p. 176).54 Esto abre la puerta para reflexionar sobre la dirección de la causalidad en este tipo de explicaciones. Dado el número de factores y variables que deben considerarse, no es sencillo determinar si: 1) un movimiento social se materializa porque surge una oportunidad política concreta; 2) si un movimiento social puede, de hecho, producir su propia oportunidad política,55 o 3) si es que, coincidentemente, existe una oportunidad política en el mo-

Coordinadora, Cochabamba, Bolivia Frente de Pueblos, ciudad de México ¿Afectados directamente ¿Afectados directamente Simpatizantes del movimiento por la política pública? Simpatizantes del movimiento por la política pública?


Cuadro 1. Composición de campos multiorganizacionales y el impacto de la política pública en Cochabamba y en la ciudad de México

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mento en que surge un movimiento social. Quizás es imposible hacer una división clara entre estas tres posibilidades y lo más sensato es hablar en términos menos determinísticos, que reflejen distintos grados de apertura en el espacio político y un continuo de posibilidades entre oportunidades existentes y oportunidades creadas. Algunos informantes calificados expresaron que, tarde o temprano, el escenario económico y político de Bolivia en 2000 habría generado el estallido de un conflicto, con o sin la concesión de Semapa-Misicuni.56 Estas opiniones sugieren que la apertura de espacio político no fue necesariamente generada por el movimiento social en sí mismo, sino que existía a consecuencia de fuerzas políticas y económicas en una escala más allá de lo local. Sin embargo, la Guerra del Agua no puede considerarse como un evento meramente circunstancial. La oportunidad política en sí misma no explica por qué sucedió en Cochabamba y no en otra parte de Bolivia o por qué la privatización de los sapa en esta ciudad detonó el conflicto y no alguna otra iniciativa de política pública.57 Así, en este trabajo hemos argumentado que los movimientos sociales se entienden mejor cuando se incorpora una amplia colección de dimensiones analíticas. Desde un punto de vista comparativo, hay pocas dudas de que la Coordinadora enfrentó una oportunidad política más clara en comparación con el caso del Frente de Pueblos en Atenco. Pero también es difícil negar que las estrategias discursivas de la Coordinadora, la habilidad de atraer a aliados poderosos, así como su estructura organizativa, más flexible y descentralizada, contribuyeran de manera significativa al resultado final en Cochabamba. Finalmente, en qué medida distintas facciones de ambos movimientos sociales tomaron de hecho ventaja de estas oportunidades políticas debe ser complementado con una perspectiva de mediano y largo plazos. En el caso de Cochabamba, la Guerra del Agua fue el primer conflicto de gran escala al que siguieron una serie de protestas, marchas y movilizaciones que culminaron con la renuncia forzada del presidente Gonzalo Sánchez de Lozada a mitad de su segundo mandato (2001-2003), así como la salida, también 56

2005.

Entrevistas a Carlos Toranzo en La Paz, Bolivia, y a Diego Zavaleta, Oxford, Reino Unido,

57 Tan solo tres años antes, una concesión de los sapa muy similar había sido instrumentada en La Paz y El Alto sin que se generaran mayores conflictos sociales. La sociedad civil llegó de hecho a cuestionar la concesión privada, pero esto sólo sucedió después de que la Coordinadora ejerciera una especie de efecto demostrativo.


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forzada, de un presidente interino en 2005, la elección del primer presidente indígena y la convocatoria a una Asamblea Constituyente el mismo año. Aunque la Coordinadora del Agua y de la Vida se volvió cada vez menos activa después de que la Guerra del Agua terminó, el mismo modelo organizacional fue replicado a mayor escala cuando la Coordinadora del Gas fue creada para oponerse a un proyecto conducente a exportar gas natural licuado (Pacific-lng) a California.58 Muchos líderes y voceros, protagonistas durante el conflicto de Cochabamba, fueron también actores centrales en distintas luchas políticas que vinieron después. El más emblemático fue Evo Morales, cuya visibilidad como líder de los cocaleros se incrementó precisamente durante la Guerra del Agua59 y cuyo capital político le ayudó a ganar la presidencia en 2005. Uno de los resultados fue un cambio en el balance político en favor de partidos políticos de izquierda, “no tradicionales”, como el Movimiento al Socialismo (mas). El caso mexicano muestra un fuerte contraste. El Frente de Pueblos finalmente renunció a las demandas de autonomía municipal y negoció el fin del conflicto en Atenco casi un año después de que el proyecto aeroportuario había sido cancelado, y mucho después de que el movimiento fuera desacreditado en las comunidades aledañas. Poco tiempo después, líderes y otros activistas del Frente de Pueblos apoyaron y asesoraron a otras organizaciones sociales que surgieron después para oponerse a distintas iniciativas de gobierno alrededor del país, incluyendo proyectos de infraestructura como La Parota, proyecto hidroeléctrico que había sido planeado para construirse en el estado de Guerrero. Otro ejemplo es la oposición al Plan Puebla-Panamá, un ambicioso plan para desarrollar infraestructura, atraer inversión extranjera y vincular el sureste de México con Centroamérica.60 En estos y en otros casos, los grupos opositores adoptaron repertorios de protesta y rituales de resistencia que a menudo habían sido usados en Atenco y Texcoco, incluyendo el golpear machetes contra el pavimento durante marchas organizadas en la ciudad de México (véase subtítulo de la p. 176). Sin embargo, aunque todos estos proyectos fueron suspendidos temporalmente, ninguno de estos conflictos captó la atención pública o consumió las energías de las instituciones del Estado, como fue el caso del proyecto aeroportuario en 2001 y 2002. Más aún, líderes y voceros del Frente 58

Para mayores detalles, véase Olivera y Lewis, Cochabamba, 2004, pp. 158; 177, y Perrault, “From”, 2006. 59 Van Cott, “Exclusion”, 2003, p. 755. 60 Doane, “Resilience”, 2005.


Cuadro 2. La Guerra del Agua en Cochabamba y el conflicto por el naicm en Texcoco y Atenco (resumen de pautas en común y diferencias clave)

Quejas

Ventanas de oportunidad

Múltiples ventanas de oportunidad; la decisión de licitar Semapa debe ser entendida como parte de reformas más amplias en distintos subsistemas de política pública.

El proceso de política pública se El contenido de los decretos expro- La secrecía con la cual se llevó a convierte en una causa de que- propiatorios. cabo la licitación de la Ley 2029, ja, independientemente del conel incremento en las tarifas de tenido de la política pública en agua y el contrato de concesión. sí misma. Represión de protestas y el negar la legitimidad del movimiento social y la capacidad de decisión de las personas contribuyeron a la radicalización de las movilizaciones.

Movimientos sociales

Ventana de oportunidad percibida para resolver un problema de política pública concreto. La ventana de oportunidad exacerbó los conflictos entre distintos objetivos de política y diferentes intereses políticos.

Coaliciones de política pública Desempeñaron un papel importan- Coaliciones de abogacía (Texcoco Una coalición incipiente (Corani) no cumple con el requisito y Tizayuca) cumplieron con amte y retrasaron las decisiones en de coordinación a lo largo del bos requisitos teóricos, pero las la agenda gubernamental. tiempo. Las coaliciones estaban coaliciones en México estaban más orientadas a los contextos más orientadas a las “soluciones políticos. de política pública”.

para atraer inversiones”. la factibilidad técnica. un número limitado de valores y principios de política pública. Trayectorias discursivas diferen- Trayectorias discursivas diferentes: de un proyecto multipropótes: de un aeropuerto a un proDimensiones del conflicto que sito a una presa. yecto integral de desarrollo. fueron desplazadas: especificidades históricas y variables sociopolíticas. División artificial entre aspectos técnicos y políticos. “Disciplina fiscal”: valor de política predominante, el cual influyó sobre el tipo de decisiones (jerarquización implícita de valores).

Valores de política y dimen- Soluciones de política diseñadas e Papel que desempeñó el tema me Papel de la “participación del sector privado” y de la “capacidad dioambiente y el predominio de instrumentadas de acuerdo con siones de conflictividad

Políticas públicas

Diferencias clave Semapa-Misicuni Pautas en común naicm, México Cochabamba, Bolivia



Conexión estrecha entre los dis- Experiencia de movilización exis- Actores clave tenían mayor experiencia organizativa (por tía en Atenco, pero de manera cursos de los movimientos sociaejemplo, ex mineros y líderes relativamente más limitada. les y estructuras preexistentes de sindicales). El movimiento social era más movilización. El movimiento social era más flexijerárquico. bles y descentralizado (en concordancia con la idea de una democracia más participativa). Iniciativas de política pública La oportunidad política era más La oportunidad política era más clara en el caso de Cochabamba limitada. abrieron espacio político, que (crisis de representación). fue aprovechado por las comuLa iniciativa de política pública nidades afectadas y por aliados en cuestión abrió más espacio del movimiento social que eran político. externos.

Potencial de movilización

Oportunidades políticas

Aliados poderosos y alineación Proporcionaron mayores recursos Los aliados eran, física e ideológi- Alineación de intereses era más sostenible y coherente (con base camente, más distantes. de negociación e hicieron que el de intereses en la idea de que el “agua es una La alineación de intereses sólo funconflicto fuera más visible. condición para la vida”). cionó hasta cierto punto.

El carácter amplificador de los mac El problema de la capacidad aero- Impactos ambientales y sociales de la presa Misicuni no fueron portuaria de la ciudad de Méxicontribuyó a desplazar dimendiscutidos. co sigue siendo un problema sin siones importantes del conflicto. Conflictos entre usos urbanos y resolver. rurales del agua.

Desplazamiento del conflicto

Papel de académicos y exper- En ambos casos hay complementa- Ayudaron a revertir los decretos Habilidad para involucrarse a detalle en discusiones legales y riedad entre los mac y los arguexpropiatorios pero tuvieron tos técnicos técnicas complejas (el subsisteuna habilidad limitada para inmentos técnicos. ma de política pública es más volucrarse en discusiones técnipermeable). cas más complejas (el subsistema de política es menos permeable).

mac

y narrativas alternativas En ambos casos ofrecen historias Idea central: “solidaridad alrede- Idea central: “el agua como condición para la vida”. causales alternativas, contribudor de la tierra”. sobre el desarrollo yen a la construcción de identi- El mac es menos sofisticado (orien- El mac es más sofisticado y “viajadades y constituyen “guías para tado a un tema muy concreto) y ba” mejor entre distintos simpala acción” para el movimiento no “viajaba” bien entre distintos tizantes potenciales. social. grupos de simpatizantes. Resultado de construir un espacio Resultado de un movimiento mudiscursivo en común para discho más jerarquizado. cutir los temas del movimiento social. Resultado de una relación más dialógica entre los voceros y el resto de los simpatizantes.


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de Pueblos fueron mucho menos afortunados que los líderes sociales en Bolivia. Después de una trifulca tras el reasentamiento involuntario de vendedores informales en Texcoco y de confrontaciones con la policía local en 2006, algunos integrantes del Frente de Pueblos volvieron a recurrir a estrategias como la abducción de funcionarios de gobierno. Sin embargo, esta acción no ganó el apoyo popular y, en contraste, algunos de estos personajes fueron encarcelados, con sentencias que en su momento superaron los sesenta años de prisión.61

CONCLUSIONES

Fuente: elaboración propia con base en trabajo y entrevistas de campo.

Los intereses de aliados externos Radicalización generó que algunos La etapa de radicalización de hecho generó una mayor alineaaliados se deslindaran además y sectores radicales terminaron ción de intereses entre distintos de algunos conflictos al interior por “eclipsar” los intereses de grupos. del movimiento social. otros grupos al interior del movimiento social. Ciclos de radicalización



Este capítulo ha vinculado el análisis de las políticas públicas con el análisis de las movilizaciones sociales con la finalidad de ofrecer una explicación integral y sistemática de ambos casos de estudio. De esta manera, se han conjuntado el mundo de los tomadores de decisión en la arena de las políticas públicas y el mundo de los grupos beligerantes y los movimientos sociales, para mostrar que un proyecto de infraestructura puede fracasar fácilmente cuando es evaluado y diseñado con base en valores y principios de política pública sumamente estrechos y que pueden desplazar importantes dimensiones de conflictividad. Cuando esto sucede, es probable que distintos factores sociales, políticos e históricos, sean ignorados o minimizados. Estos factores incluyen no sólo aspectos relacionados con el contenido de las políticas públicas en sí mismas, sino otras cuestiones como el potencial de movilización de los grupos y las comunidades afectadas por un proyecto de infraestructura En este sentido, a lo largo de este capítulo también hemos vuelto a mostrar que los valores y principios de política pública evolucionan históricamente y, por esta razón, escapan a la capacidad de agencia de los hacedores de política pública; resultan de una compleja interacción entre el desarrollo de nuevos conocimientos en uno o varios subsistemas de política pública —lo que John Kingdon llama la “vertiente de las políticas públicas”— y la incidencia de eventos impredecibles como shocks, crisis y otros eventos que impactan en el contexto sociopolítico más amplio —lo que John Kingdon llama la “vertiente de los contextos políticos”. 61

Véase “Condenan”, La Jornada, 6 de mayo de 2006, en . [Consulta: 6 de julio de 2007.]


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Si observamos este fenómeno desde otra perspectiva, el desempeño de los movimientos sociales consiste en publicitar y traer de vuelta otras consideraciones de política pública que han sido dejadas fuera y que son importantes desde un punto de vista social, político e histórico. En este sentido, los grupos beligerantes pueden oponerse efectivamente a un proyecto o a una iniciativa cuando el proceso político ofrece suficiente espacio para la construcción de un mac con el poder de convertir una simple queja en razones por las cuales vale la pena movilizarse y cuando se logra el apoyo de aliados poderosos para contrarrestar la movilización del sesgo. Al llevar a cabo estas acciones, tales grupos contribuyen a problematizar la política pública, a traer de vuelta importantes dimensiones de conflictividad y a ofrecer articulaciones simbólicas que difieren de las ofrecidas por los tomadores de decisión. El resultado final es determinado por la disponibilidad de estructuras de movilización preexistentes y por el apoyo de asesores técnicos y legales. Sin embargo, la naturaleza amplificadora y simplificadora de los mac puede a su vez contribuir a desplazar otras dimensiones que no fueron consideradas por los tomadores de decisión ni por los grupos beligerantes. De esta manera, las respuestas erróneas de los servidores públicos, en combinación con las ventanas de oportunidad que son mal manejadas, pueden generar ciclos de radicalización que operan en contra de la instrumentación de soluciones de política pública, pero que también pueden oponerse a los intereses de las facciones más moderadas dentro de un movimiento social.

CONCLUSIONES GENERALES: EL RETO DE LA PROVISIÓN DE INFRAESTRUCTURA EN AMÉRICA LATINA Usted sólo menciona números, figuras, cantidades [...] pero usted no se refiere a nosotros como personas, como seres humanos [...] para nosotros, el verdadero desarrollo significa respeto por nuestros derechos humanos, nuestra cultura, nuestra historia y nuestras identidades y, sobre todo, significa respeto por nuestras vidas... fpdt,

12 de julio de 2002

El reto de la provisión de infraestructura que América Latina enfren-

tará en las próximas décadas tiene dos dimensiones. Por un lado, un déficit creciente de infraestructura pone en riesgo los prospectos de crecimiento económico y desarrollo necesarios para elevar los estándares de vida de la población. Algunos países de la región tendrán que dar pasos agigantados en esta área con la finalidad de cubrir el déficit existente al mismo tiempo que se cubren las necesidades de infraestructura en el futuro. Aeropuertos que no pueden garantizar la seguridad de los pasajeros, cobertura insuficiente de agua potable y alcantarillado, sistemas de drenaje con serias deficiencias en las principales ciudades o la necesidad de construir presas para retener el agua que antes era contenida en glaciares constituyen tan sólo algunos ejemplos de la verdadera extensión del problema. Por otro lado, los proyectos de infraestructura conllevan impactos sociales, culturales y ambientales que no siempre se pueden identificar y compensar fácilmente. Hay poblaciones que son desplazadas sin a compensaciones justas, proyectos mal diseñados que son instrumentados con escasa consulta pública mientras que los líderes sociales que encabezan la oposición a estos son a menudo perseguidos o amedrentados. El verdadero desafío consiste en enfrentar ambos problemas de manera conjunta: satisfacer los requerimientos de infraestructura al mismo tiempo que cumplir con


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criterios de justicia social y ambiental. Como lo hemos mostrado en los dos casos de estudio analizados, no se trata de una tarea fácil: el consenso social y político debe ser alcanzado mientras, al mismo tiempo, se superan las distintas restricciones y obstáculos del propio proceso de políticas públicas. En los extremos, hay dos enfoques para atender estos retos en el sector infraestructura en América Latina y ambos conllevan supuestos implícitos en cuanto a la manera “correcta” de establecer y cumplir con los objetivos del desarrollo. Para los tomadores de decisión, parámetros como la factibilidad técnica, la disciplina fiscal y la capacidad de atraer inversiones constituyen guías para la acción. La prioridad es tomar ventaja de cualquier ventana de oportunidad para instrumentar megaproyectos con impactos en los procesos macro de un país o de una región —por ejemplo, un aeropuerto o una presa–. Los agentes en este mundo social asumen que el proceso de desarrollo debe ser despojado de muchos de sus antecedentes históricos y estructurales. Los proyectos y las políticas públicas deben ser concebidos en términos de óptimos de Pareto abstractos: la creencia de que los beneficios son suficientes para compensar los impactos negativos y de que los excedentes generados pueden ser redistribuidos automáticamente entre aquellos que resultan perdedores. Más aún, las rutas críticas diseñadas para la instrumentación de un proyecto normalmente se basan en el supuesto de escenarios de estabilidad política. En contraste, desde la perspectiva de los movimientos sociales, hay proyectos de infraestructura que se perciben como un caso de “los débiles contra los fuertes” o de “David contra Goliat”.1 La memoria de las luchas y las injusticias históricas se vuelve inescapable. En esta visión, el desarrollo no es concebido en términos teleológicos o de optimización abstracta con objetivos predefinidos, sino como una lucha entre distintos actores cuyas relaciones mutuas reflejan inequidades histórico-estructurales. La premisa de algunos grupos beligerantes consiste en usar cualquier oportunidad para instrumentalizar la protesta y conseguir sus intereses materiales y políticos. Para otros, generalmente los afectados directamente por la política pública, la prioridad es proteger su empleo, su tierra, el al recurso agua 1

Esta expresión fue usada a menudo durante la década de 1970 para describir las actividades de grupos ambientalistas —particularmente Greenpeace— que se oponían a la caza de ballenas en altamar. Esta misma expresión ha sido usada por algunos periodistas y académicos en el caso latinoamericano para describir las luchas de distintos movimientos sociales en oposición a proyectos de infraestructura y reformas de corte neoliberal. En el caso de la Guerra del Agua, el trabajo de Assies representa un ejemplo en esta dirección. Véase Assies, “David”, 2003.

Conclusiones generales

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y sus vínculos sociales. Los valores socioculturales, las redes informales, los aliados poderosos y los liderazgos informales constituyen las condiciones necesarias para la acción colectiva. Algunas veces es necesario simplificar el mundo y transformarlo en un lugar donde actores como el “Estado” o las “elites” se vuelven categorías monolíticas para referirse a agentes poderosos, posiblemente opresivos y de poca confianza. El contraste entre estos dos mundos sociales se refleja también en una división teórica entre dos comunidades epistémicas. Con algunas excepciones, la literatura existente refleja muy poco trabajo sistemático que busque vincular el estudio de las políticas públicas al de los movimientos sociales y la política de protesta. Los teóricos de las políticas se enfocan en las posibilidades y los beneficios de estas iniciativas. Los teóricos de los movimientos sociales se enfocan en los efectos adversos de las políticas y en los límites que la acción colectiva organizada puede imponer sobre las ellas.2 El intercambio intelectual entre ambos campos de estudio se ve a menudo obstrui do por los sesgos ideológicos que permean las agendas de investigación3 e impiden un análisis más balanceado y útil. Uno de los objetivos de este libro ha sido precisamente tratar de romper con estas divisiones artificiales al usar herramientas conceptuales de ambas áreas de estudio: políticas públicas y movimientos sociales. La investigación estuvo originalmente motivada por una preocupación empírica, con base en la experiencia personal del autor como observador participante en el proceso de decisiones sobre el nuevo aeropuerto internacional de la ciudad de México (naicm) y en la necesidad de explicar el fracaso en 2001 y 2002. Como se mencionó en la introducción de este trabajo, el caso de estudio boliviano fue seleccionado como un ejemplo más de un fenómeno que ha ocurrido en otros países de América Latina. Ambos casos han sido abordados con una perspectiva comparativa para explicar la manera en que la formación y la instrumentación de una política o de un proyecto en particular pueden detonar procesos de movilización social y cómo, de manera simultánea, la acción colectiva y las acciones de protesta pueden influir en el resultado final de la política pública. Por un lado, este trabajo ha ofrecido un análisis dialógico entre la teoría y la evidencia empírica y, por otro, entre los casos de estudio boliviano y mexicano. 2

Esta idea sobre los límites y las posibilidades de las políticas públicas está inspirada en el trabajo de Jonathan Fox sobre el Sistema Alimentario Mexicano (sam). Véase Fox, Politics, 1993, pp. 9-40. 3 Véanse Centeno y López-Alves, Other, 2001, p. 15, y Davis, “Power”, 1999, p. 586.


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Este trabajo ha seguido también un enfoque de “rastreo de procesos y cadenas causales”. Se ha enfocado en dos grupos de actores en el nivel mesopolítico —movimientos sociales y subsistemas o sectores de política pública—, pero poniendo atención también en los niveles micro y macro cuando esto ha resultado útil para producir cadenas de explicación más integrales y convincentes. La comparación entre las narrativas y los discursos sobre la misma iniciativa de política pública ha sido fundamental para el análisis del diseño de políticas públicas y del enfrentamiento entre distintas posiciones, incluyendo la de los actores de los movimientos sociales. Esto no significa que los intereses y las estructuras de poder no desempeñan un papel importante para entender los casos de estudio. Como hemos argumentado en distintas secciones de este libro, los discursos han sido analizados en relación con puntos espacio-temporales específicos y, por tanto, reflejan de manera implícita la importancia de los intereses de los actores y de las estructuras cambiantes de poder. En su conjunto, hemos buscado descifrar las dinámicas y los detalles particulares del diseño de políticas públicas y del surgimiento de movimientos sociales en el caso de la Guerra del Agua en Bolivia y del conflicto generado por el proyecto aeroportuario en la ciudad de México. Sin embargo, en el contexto más amplio de los procesos de desarrollo y democratización de la región latinoamericana, el análisis nos ayuda a identificar varios obstáculos y dilemas que han caracterizado a las políticas de infraestructura en las últimas dos décadas y que seguramente seguirán presentes en el futuro venidero. Hay cuatro temas que son de particular importancia: 1) el legado de regímenes autoritarios y semiautoritarios, el cual se manifiesta en un nuevo actor: el Estado “autista”; 2) la existencia de una nueva configuración de poder social y político; 3) la incidencia de un déficit de legitimidad, en algunos casos por circunstancias específicas en el área de infraestructura, y 4) las distorsiones creadas por la metáfora de “David contra Goliat”. Aunque este trabajo no ha tenido como principal objetivo ofrecer recomendaciones específicas de política pública, es inevitable apuntar algunos principios generales que parecen necesarios para enfrentar los retos de la provisión de infraestructura en América Latina. Esto es de gran importancia, no sólo para la región en su conjunto sino porque, al menos en el caso mexicano, existe la posibilidad real de que el proyecto aeroportuario en la ciudad de México sea retomado en el corto plazo.


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EL PROBLEMA DEL ESTADO “AUTISTA” Como parte de este trabajo no hemos buscado teorizar al Estado, pero queda claro que este actor, o, siguiendo una definición menos antropomórfica, la colección de actores e instituciones que pertenecen y llevan a cabo acciones bajo la sombrilla del “Estado”, desempeñan un papel significativo en la promoción e instrumentación de los llamados megaproyectos de infraestructura.4 Incluso en aquellos casos donde el objetivo central de las políticas de infraestructura consiste en promover la participación privada —por ejemplo, los servicios de agua potable y alcantarillado (sapa) en Bolivia en la década de 1990—, el Estado desempeña un papel decisivo al preparar el terreno para que los esquemas de privatización se materialicen. Por lo tanto, el análisis presentado a lo largo de este trabajo tiene implicaciones que se empalman y que abarcan tanto el área estrecha de formación de políticas públicas como el tema más amplio de la capacidad y legitimidad del Estado. Sin entrar en una ambiciosa discusión en este sentido, ambos casos de estudio muestran una colección de actores e instituciones del Estado cuyo desempeño fue en conjunto disfuncional debido a su incapacidad para instrumentar proyectos de infraestructura que fueran, tanto factibles técnicamente como aceptables social y políticamente. Al respecto, los casos de estudio invitan a reflexionar sobre el legado de los Estados desarrollistas que prevalecieron en América Latina durante el periodo de posguerra, cuando los expertos técnicos dominaron sectores clave —transporte, agua y desarrollo agrícola— y cuando las decisiones de infraestructura se tomaban con escasas consideraciones de las implicaciones no técnicas. Este periodo vio muchos proyectos que fueron puestos en marcha gracias a medidas draconianas por parte de regímenes autoritarios y semiautoritarios. Los ejemplos incluyen el primer mandato del general Banzer en Bolivia (1971-1975) y la mayor parte de la larga era priista que caracterizó a México entre 1929 y 2000. Los engranes más autoritarios de estos regímenes fueron quizás removidos cuando las democracias electorales reemergieron en la región; sin embargo, hay islas de burocracia donde los aparatos de decisión sostenidos por “expertos” permanecieron virtualmente intactos o incluso llegaron a reforzarse durante la era de reformas 4

Más aún, como lo han sugerido distintos autores en el área de movimientos sociales, “el Estado”, incluso como una construcción abstracta, representa uno de los principales blancos a los que se dirigen las demandas de la acción colectiva de protesta.


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de libre mercado de las décadas de 1980 y 1990, las cuales se vieron acompañadas por un fortalecimiento de la tecnocracia como cultura decisional.5 Los casos de la Guerra del Agua en Bolivia y del conflicto aeroportuario en México parecen apoyar la hipótesis de que los procesos de democratización incrementaron capas de complejidad, las cuales se empalman con los aspectos más negativos del Estado autoritario. El legado de los regímenes anteriores a las transiciones electorales6 yace en este proceso de superposición y coexistencia. En otras palabras, incluso cuando las decisiones de política son pluralistas nominalmente hay aspectos muy importantes del proceso de decisiones que reflejan un déficit entre la noción de una racionalidad técnico-científica y los principios básicos de la participación democrática. Este déficit hace que el Estado sea disfuncional debido a que los tomadores de decisión permanecen atrapados en la inercia producto de los regímenes autoritarios —en algunos casos dictaduras militares— que precedieron a las transiciones democráticas. Este Estado disfuncional tiene, hablando metafóricamente, un número de rasgos autísticos: dificultades de aprendizaje, razonamientos automáticos y unidimensionales, falta de sentido común y, en general, una capacidad limitada para comunicarse con el mundo externo.7 Como hemos argumentado, la mayoría de estos rasgos estuvieron presentes en la concesión de Semapa-Misicuni en Bolivia y en el intento fallido de lanzar el naicm en México. Los casos de estudio ilustran cómo, incluso cuando distintas reformas democratizadoras han transformado a estos países desde la década de 1980, hay muchos aspectos del proceso de políticas públicas poco democráticos y que permanecieron sin cambio. Entre otras razones, porque la noción de participación que las autoridades han tenido tradicionalmente es, de hecho, equivalente a obediencia esperada.8 En este trabajo hemos argumentado que la evolución y predominio de unos cuantos valores y principios de política pública resultan de una compleja interacción entre la vertiente de las soluciones de política pública 5 Como lo señala Middlebrook en el caso de México, la democratización electoral no excluye la necesidad de transiciones democráticas en otras áreas no electorales, las cuales se mueven a distintas velocidades. Como hemos mostrado en este trabajo, el caso de la formación e instrumentación de megaproyectos constituye una de estas áreas “no electorales” cuya transformación sigue pendiente. Véase Middlebrook, “Mexico’s”, 2004. 6 Para evitar controversias innecesarias sobre el significado de los conceptos de transición democrática y consolidación democrática, es más recomendable aplicar la referencia de “regímenes anteriores (o posteriores) a la transición electoral”, para referirnos de esta manera a los regímenes políticos antes y después de la transición a las democracias electorales. 7 Véase Domínguez, “Social”, 2006, p. 16. 8 Véase Castro, Water, 2006, p. 165.


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y la vertiente de los contextos políticos. De esta manera, hemos argumentado que el rango de valores culturales que gobierna el proceso de políticas públicas en un momento determinado trasciende la capacidad de agencia de los actores individuales en el proceso de políticas. Esto no es exclusivo del caso latinoamericano; como lo demuestra el trabajo original de John Kingdon,9 esto sucede también de países con sistemas de política pública mucho más sofisticados, como es el caso de Estados Unidos. Y, sin embargo, este rasgo se vuelve particularmente importante cuando tratamos de explicar los casos latinoamericanos, precisamente porque el problema del Estado autista amplifica las dificultades que surgen al enfocarse en un número limitado de preocupaciones evaluativas, usualmente las de corte técnico. Aunque en el segundo capítulo no nos hemos referido explícitamente al problema del Estado autista, sí hemos mostrado que los valores y los principios cambiantes de política pública constituyen una de las principales fuerzas detrás de la apertura de las llamadas ventanas de oportunidad o, al menos, de la percepción por parte de los tomadores de decisión de que dichas ventanas existen. En gran medida, la supervivencia de alguna idea o de algún proyecto de infraestructura en la agenda —y la definición específica de los proyectos que eventualmente son promovidos— depende de la factibilidad técnica y de su adaptabilidad a dichos valores y principios cambiantes. Por ejemplo, el Proyecto Múltiple Misicuni (pmm) cambió y se adaptó a partir de un esquema ambicioso que pretendía detonar el desarrollo regional hacia un proyecto definido de manera más estrecha, que se proponía resolver los problemas de escasez de agua en la ciudad de Cochabamba. En contraste, el naicm pasó de ser un proyecto para resolver un problema específico de políticas públicas —la capacidad aeroportuaria de la ciudad de México— a ser un proyecto de “desarrollo integral”. Estos cambios crearon conflictos entre distintos objetivos y, eventualmente, contribuyeron al resultado final de las políticas públicas. En su conjunto, una perspectiva combinada de políticas públicas y de movimientos sociales revela que las iniciativas de política pública no pueden ser diseñadas y evaluadas de acuerdo con criterios estrechos de factibilidad técnica y aceptabilidad de valores. No es suficiente cumplir con parámetros abstractos de maximización de beneficios en el pizarrón para que las soluciones de política sean deseables o posibles. En realidad, las políticas son inadecuadas si no pueden materializarse debido a una oposición social 9

Kingdon, Agendas, 1984.


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y política generalizada. Como afirman Pressman y Wildavsky, y como se demuestra con ambos casos de estudio, “de nada sirve tener buenas ideas si no pueden llevarse a cabo”.10 Para ser factibles, las políticas públicas deben tomar en cuenta las “fricciones” sociales y políticas inherentes a cada una de las etapas del ciclo de políticas. Sin embargo, un Estado con rasgos autísticos es incapaz de ver más allá de criterios estrechos de factibilidad y aceptabilidad de valores para identificar la magnitud de dichas fricciones. Esto constituye el mayor obstáculo para enfrentarse al desafío de proveer infraestructura en América Latina y, en general, para el desarrollo de la región en el futuro.

NUEVAS CONFIGURACIONES DEL PODER El análisis de ambos casos de estudio nos hace reflexionar también sobre las nuevas configuraciones de poder que prevalecen en las democracias latinoamericanas. Como lo han notado muchos autores, los regímenes de pretransición se caracterizaron por Estados cuyas instituciones se movían normalmente al unísono en busca de un conjunto de objetivos bien establecidos. Distintas “corrientes de política pública”11 resultaban de los conflictos al interior de las elites y generaban distintas rutas de acción. Diferentes combinaciones de autonomía y capacidad estatal determinaban el grado en que las elites eran capaces de influir en estos paradigmas de política pública en su favor.12 Sin embargo, el desarrollo político de la región en las últimas tres décadas ha creado nuevas fuentes de poder y nuevas arenas de competencia política. En comparación con los regímenes de pretransición, muchos Estados latinoamericanos, incluyendo a Bolivia y a México, carecen ahora de un solo centro de gravedad. Intencionada o accidentalmente, las reformas descentralizadoras han permitido que los niveles de gobierno local y regional tengan una fuerte influencia en el diseño de políticas públicas y, en algunos casos, han ganado poderes de veto, legales o extralegales. Las discusiones sobre coaliciones de política en Bolivia y México apoyan este argumento. En el segundo capítulo hemos mostrado cómo los participantes en el pro 10 11 12

Pressman y Wildavsky, Implementation, 1984, p. 89. Fox, Politics, 1993. Knight, “Modern”, 2001.


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ceso de políticas públicas se movieron en distintas direcciones para apoyar proyectos que competían entre sí. Los actores se agruparon de acuerdo con distintas creencias de política pública y de acuerdo con distintos intereses políticos, y compitieron entre sí en un intento por dominar las decisiones de gobierno. Estas luchas influyeron también en los resultados de la política: los proyectos fueron ajustados para sobrevivir en la agenda, algunas decisiones se retrasaron y, sobre todo, hubo oportunidades para construir alianzas entre actores institucionales y grupos beligerantes que buscaban poner presión desde afuera del proceso formal e institucionalizado. Al mismo tiempo, los procesos de liberalización política han devuelto algunos derechos civiles y políticos a amplios sectores de la sociedad civil. Al menos en comparación con los regímenes de pretransición, los recientes desarrollos políticos han creado más oportunidades para que la gente ejerza sus libertades de expresión y asociación.13 Incluso si algunos actores y algunas instituciones al interior del Estado autístico llevan la carga de sus herencias no democráticas, e incluso cuando estas herencias continúan dando forma a la toma de decisiones, hay suficientes motivos para creer que los espacios de asociación política se han ampliado de manera efectiva en las últimas tres décadas.14 Por ejemplo, la atención internacional a posibles casos de violación de derechos humanos y la presión internacional para resolver estos problemas se han convertido en importantes herramientas que los movimientos sociales y otros grupos de la sociedad civil pueden usar para proteger su libertad de expresión y de asociación. Los medios, al menos en Bolivia y en México, se han vuelto razonablemente más abiertos e independientes en comparación con décadas previas, y esta apertura constituye también un instrumento clave que individuos, grupos y organizaciones de movimientos sociales pueden usar para alcanzar sus objetivos. La intricada relación entre legitimidad, aceptabilidad pública de una política y los discursos de los movimientos sociales, la cual permea distintas 13

Esto no implica, por supuesto, que no haya otros fenómenos, como la llamada Guerra contra el Crimen Organizado en el caso mexicano, que en años recientes han derivado en amplias violaciones a los derechos humanos por parte de las instituciones del Estado. Esto tampoco significa que neguemos la posibilidad de una recentralización del poder alrededor de figuras presidenciales como Evo Morales en Bolivia o Rafael Correa en Ecuador, en los últimos diez años. Sin embargo, el contraste con los regímenes autoritarios y semiautoritarios que dominaron durante buena parte del siglo xx sigue siendo pertinente. 14 De acuerdo con las ideas de Deborah Yashar, el término “espacio de asociación política” (o en inglés, political associational space) se refiere al grado en que los actores de la sociedad civil son capaces de ejercer o reafirmar su libertad de expresión y su libertad de asociación. Véase Yashar, Contesting, 2005.


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secciones de este trabajo, muestra que “los débiles” en América Latina tienen ahora varias formas para dar voz a sus quejas, canalizar sus demandas y detener proyectos de política pública considerados como indeseables. Los actores sociales pueden, en ciertas circunstancias, dejar de lado las “armas de los débiles”15 y usar de manera más abierta la acción colectiva organizada para superar la movilización del sesgo. Al parecer, son necesarias dos condiciones para que esto suceda: 1) este cambio de estrategia requiere que los actores beligerantes experimenten una suerte de “liberación cognitiva” que les permita, de hecho, identificar la gravedad de una queja, y 2) la queja en sí misma necesita ser lo suficientemente visible para afectar a la opinión pública nacional e internacional. Si bien es cierto que estas dos condiciones no siempre están presentes en el caso de los países latinoamericanos, los casos concretos de Bolivia y México que hemos revisado sugieren que pueden estar presentes en el caso de algunos megaproyectos de infraestructura. Efectivamente, el balance de poder entre los actores institucionales que apoyan cierto proyecto de infraestructura —o cualquier iniciativa de política pública— y los actores que apoyan un movimiento social para oponerse a dicho proyecto, parece haber cambiado hasta el punto de cuestionar el supuesto monopolio del Estado sobre el uso legítimo de la fuerza, física y simbólica. A partir de los nuevos desarrollos políticos en algunos países latinoamericanos, los actores del Estado no pueden, ni tampoco lo consideran deseable, usar la represión y la fuerza indiscriminada, al menos no en la misma medida en que lo hacían los regímenes de pretransición.16 La influencia de la opinión pública al condenar violaciones de derechos humanos a partir de lo que Sidney Tarrow llama el “efecto boomerang”,17 y la posibilidad de penalizaciones potenciales en la arena electoral, son algunos de los factores detrás de este nuevo comportamiento. Como hemos mostrado en este trabajo, la relación subyacente entre las respuestas institucionales, la dinámica de los movimientos sociales y las nuevas oportunidades democráticas explica en parte por qué los conflictos generados por proyectos de infraestructura con impactos locales pueden escalar hasta alcanzar un significado político más amplio. En este contexto, si 15

Scott, Weapons, 1985. Por supuesto, hay algunas excepciones como es el caso de México en 1997, o Venezuela durante la istración de Hugo Chávez (1998-2013). 17 El “efecto boomerang” se refiere a la externalización de las actividades de protesta; es decir, a la labor que llevan a cabo los grupos domésticos para universalizar sus demandas y llamar la atención de aliados internacionales que podrían ejercer presión sobre los gobiernos nacionales. Véase Tarrow, New, 2005, pp. 144-146. 16


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se usan niveles relativamente bajos de fuerza pública, junto con respuestas institucionales fallidas, pueden ser reforzados los procesos de movilización social y de construcción de identidades, los cuales encuentran nuevos canales de expresión. Aunque no nos hemos propuesto demostrar la validez de lo que Tarrow llama “la paradoja de la represión”, la Guerra del Agua y el conflicto aeroportuario sugieren que, bajo ciertas circunstancias, un buen trecho de la relación en forma de “U” invertida entre fuerza pública (en el eje horizontal) y movilización social (en el eje vertical) podría aplicar a este tipo de casos de estudio.18 El mismo razonamiento podría explicar por qué en algunos países como Bolivia los primeros años de los regímenes democráticos registraron de hecho un mayor número de causalidades en comparación con sus antecesores autoritarios, como resultado de las confrontaciones entre las autoridades y la sociedad civil:19 el uso más bien tímido de la fuerza pública y el escalamiento de la movilización no siempre constituyen la mejor fórmula para la estabilidad social y política. Los casos de estudio nos plantean la pregunta de si las instituciones del Estado mantienen todavía un monopolio sobre el uso legítimo de la fuerza, al menos en el área de los megaproyectos de infraestructura. La publicación de decretos de expropiación con disposiciones legales que son sin duda injustas, constituye un ejemplo de violencia “no física” que los tomadores de decisión ejercen sobre los sujetos del desarrollo. El mismo argumento aplica para el caso de reformas en el sector agua que no reconocen la importancia de los usos y costumbres o el papel que han tenido históricamente los vendedores informales de agua para cumplir con la demanda del preciado recurso en los barrios urbanos más pobres. Ambos actos constituyen, de manera intencional o no, ejemplos de violencia no física que reverbera en reacciones similares en el mundo de los movimientos sociales y la política de protesta: las personas se unen a los movimientos sociales, buscan atraer aliados poderosos, construyen marcos de acción colectiva (mac) y acumulan recursos para negociar y superar la movilización del sesgo e intentar revocar las decisiones de política pública. De ninguna manera podemos decir que esta historia es nueva. Como lo han señalado muchos autores que han trabajado y escrito sobre América Latina, las luchas de los movimientos sociales y otros actores de la so 18

Un cierto nivel de oposición o, incluso, de represión parecen incrementar los niveles de movilización y participación reforzando solidaridades. 19 Para mayores detalles véase Tellería, “Fuerzas”, 2004, en . [Consulta: 29 de agosto de 2009.]


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ciedad civil, para influir en los procesos de políticas públicas, constituyen una constante en la historia moderna de América Latina.20 Sin embargo, el rasgo clave de los regímenes de postransición yace en que las autoridades estatales no siempre tienen la última palabra en dicha lucha por dar forma a las políticas públicas. Los procesos de descentralización y liberalización políticas han detonado una transformación mayúscula en la configuración y distribución del poder social y político en América Latina. Más aún, como lo sugieren ambos casos de estudio, no queda claro si las implicaciones de estas transformaciones políticas han sido incorporadas adecuadamente en el funcionamiento de las instituciones existentes, o si han sido internalizadas por los tomadores de decisión que se mueven entre los límites de las fronteras y divisiones burocrático-istrativas. La incapacidad de estos para integrar el peso y las implicaciones de estas transformaciones en todas y cada una de las etapas del proceso de políticas públicas constituye otro rasgo autista de un Estado que se desempeña de manera disfuncional. Esta incapacidad representa un obstáculo para los prospectos de resolver los problemas de infraestructura y de desarrollo en la región en general.


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En este trabajo hemos ilustrado los problemas que surgen cuando un sistema político sólo puede procesar al mismo tiempo un número limitado de preocupaciones de política pública. En pocas palabras, cuando esto sucede las omisiones de política y el desplazamiento del conflicto se vuelven inevitables. Esta problemática, como lo hemos mencionado, no es exclusiva del caso latinoamericano. Sin embargo, hay dos razones por las cuales esto puede tener consecuencias particularmente significativas en el caso de esta región: 1) incluso después de las transiciones electorales, los Estados burocráticos en países como Bolivia y México parecen sufrir de un déficit de legitimidad y 2) este déficit implica que no es posible dar por hecho un

escenario de estabilidad política cuando una política pública es diseñada e instrumentada. El déficit de legitimidad del Estado ha quedado expresado en los diferentes mac y discursos de los movimientos sociales, tanto en Cochabamba como en Atenco. Dichos marcos variaron en contenido, alcances y sofisticación, pero ambos tienen al menos un rasgo en común: la memoria social de las luchas históricas contra las “elites injustas”, la presencia de un Estado opresor y de otros antihéroes similares terminaron por nutrirlos y dotarlos de significado político. En su conjunto, el poder y la influencia de los discursos y de sus complejas relaciones con otros aspectos de los movimientos sociales, tales como la disponibilidad de estructuras de movilización preexistentes y el a aliados poderosos, sugieren la presencia de “espacios de autonomía local”21 en los que la legitimidad del Estado se ha deteriorado históricamente. Las comunidades de la periferia donde la gente se ha organizado históricamente para resolver sus necesidades básicas —tierra, agua y otra infraestructura urbana— constituyen ejemplos de espacios donde las autonomías culturales e identitarias han evolucionado, distanciando a los sujetos del desarrollo de la influencia de las estructuras estatales. Las comunidades semiurbanas de Atenco, que sufrieron la consecuencia de un vacío institucional creado por una división artificial entre las políticas “urbanas” y “rurales”, representan un ejemplo en esta dirección. Los vecindarios urbanos en las zonas pobres del sur de Cochabamba, donde los mineros migraron y donde las agencias gubernamentales como Semapa han sido incapaces de cubrir la demanda de los sapa, representan un segundo ejemplo. Otros ejemplos han sido mencionados en distintas partes de este trabajo, sobre todo en el tercer capítulo. Ambos casos son ilustrativos del tipo de resultados inesperados que surgen cuando los actores institucionales, en su intento por promover una política determinada, traspasan las áreas grises e invaden dichos espacios de autonomía:22 las quejas de antaño se vuelven más visibles y abren la puerta a procesos más amplios de movilización social y política. Los megaproyectos de desarrollo se convierten en puntos de atracción para que distintos

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EL DÉFICIT DE LEGITIMIDAD DEL ESTADO

La lista es muy larga y no es posible citar todos los nombres en este espacio tan reducido. Sin embargo, a manera de ejemplo, podemos mencionar los siguientes: Bennet y Bracho, “Orígenes”, 1993; Cadena Roa, “Evaluación”, 2007; Castro, Water, 2006; Davis, “Power”, 1999; Eckstein, “Power”, 1989 y “Formal”, 1990; Escobar, “Cultural”, 1997; Foweraker, “Popular”, 1990 y Popular, 1993; Fox, Politics, 1993; Knight, “Historical”, 1990; Oxhorn, Organizing, 1995, y Varley, “Clientelismo”, 1994.

Construyendo sobre las ideas de Yashar, Contesting, 2005. Deborah Yashar desarrolla este argumento para el caso de los movimientos indígenas en el caso de las movilizaciones en contra de las reformas neoliberales. La discusión presentada aquí muestra que su argumento es válido, no sólo para el caso de los movimientos indígenas, sino de otros movimientos, incluyendo aquellos que se oponen a la instrumentación de proyectos de infraestructura a distintos niveles y escalas geográficas. Véase Yashar, Citizenship, 2005. 22


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actores persigan sus intereses. La movilización, en combinación con las respuestas institucionales erráticas, es seguida por ciclos de radicalización. En otras palabras, el desplazamiento del conflicto que resulta de las distintas dinámicas políticas y de política pública que hemos analizado —por ejemplo, ventanas de oportunidad, prevalencia de valores y principios de política, luchas entre distintas coaliciones de política— llevan a una cadena de eventos que eventualmente impactan sobre los prospectos de estabilidad política. Al mismo tiempo, los casos de estudio sugieren otras fuentes y manifestaciones del déficit de legitimidad del Estado. Por ejemplo, dejando a un lado la discusión de los espacios de autonomía local, hay un déficit de legitimidad específico que parece existir en el caso del sector infraestructura. En otras palabras, la herencia de los regímenes predemocráticos en este sector de políticas públicas no sólo se manifiesta en procesos de decisión disfuncionales, sino en la huella muy particular que han dejado proyectos anteriores en la memoria latinoamericana. Este argumento requiere de una elaboración más detallada. Como hemos argumentado, los discursos de los movimientos sociales tienden a reflejar juegos de poder en el nivel simbólico y, en ciertas circunstancias, estos discursos tienden a reificar las categorías sociales con la finalidad de hacerlas más visibles: las nociones de “nosotros”, los que desafiamos, y ustedes, “los desafiados”, son dos ejemplos ilustrativos que han permeado nuestro análisis de ambos casos de estudio. Aunque estas categorías conllevan enormes simplificaciones, reflejan algo de verdad en cuanto que surgen y se construyen a partir de la memoria de las experiencias del pasado. Estas experiencias pasadas, que anclan a los discursos en lugares espaciotemporales específicos, incluyen la instrumentación de megaproyectos de desarrollo por parte de los regímenes de pretransición. La región latinoamericana ofrece muchísimos ejemplos: proyectos mineros en Ecuador, proyectos petroleros y carreteras en el Amazonas brasileño, proyectos hidroeléctricos y de exploración petrolera en Chiapas, sistemas de agua e infraestructura carretera en México, explotación de acuacultura en Colombia, gasoductos en Bolivia. La lista podría extenderse hacia el pasado e incluir proyectos que se llevaron a cabo durante la etapa colonial.23

Muchos de estos representaron elefantes blancos o proyectos mal diseñados que de hecho minaron los prospectos de desarrollo de la región en el largo plazo. Otras iniciativas contribuyeron a solucionar problemas serios que requerían de atención urgente; muchos otros tuvieron un profundo impacto en las posibilidades de crecimiento económico. Pero en su conjunto, incluso en el caso de los proyectos considerados como “buenos”, los beneficios han venido casi siempre acompañados de altos costos. Población que es desplazada sin compensaciones justas, desarticulación social, impactos ambientales irreversibles y desperdicio de recursos públicos son sólo algunos de los problemas que ocupan la larga historia del sector infraestructura en la región. Estas deudas históricas explican en parte el déficit de legitimidad que es específico de la construcción de infraestructura en América Latina: en estas circunstancias, dadas las lecciones del pasado, es inevitable que los actores sociales muestren escepticismo y desconfianza hacia nuevas iniciativas. En resumen, la existencia de espacios de autonomía local, donde la legitimidad del Estado se ha desgastado y el déficit de legitimidad asociado a los megaproyectos representa un obstáculo mayor para enfrentar el problema en América Latina. Como lo hemos mostrado a partir de los casos de estudio, incluso cuando los proyectos son potencialmente benéficos, no se puede dar por hecho que prevalecerán escenarios de estabilidad política. Este es el caso cuando las variables sociales, culturales e históricas son excluidas de la lista de consideraciones relevantes, como sucede cuando los actores y las instituciones del Estado muestran comportamientos autísticos. En pocas palabras, los criterios de factibilidad técnica y aceptabilidad de valores no son condiciones suficientes para garantizar la instrumentación exitosa de un proyecto de infraestructura; mucho menos en el caso de América Latina donde las instituciones cargan con el legado de los regímenes de pretransición, donde se han configurado nuevos balances de poder y donde el Estado sufre de déficits de legitimidad significativos.

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Una perspectiva que integra el análisis de políticas públicas y movimientos sociales abre la oportunidad para explorar otras implicaciones para el desarrollo y la democracia en los países latinoamericanos. Esta perspectiva com-

De hecho, las disrupciones ecológicas en la subcuenca de Texcoco se pueden rastrear en el tiempo al caso de megaproyectos que fueron llevados a cabo durante la colonia, como es el caso del Tajo de Nochistongo, concluido en 1608. Para mayores detalles, véase el subtítulo de la p. 114; Castro, Water, 2006, y Luiselli, “Towards”, 2003.

LA METÁFORA DE DAVID CONTRA GOLIAT PUESTA EN DUDA


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binada revela cómo los movimientos sociales desempeñan un papel importante al traer de vuelta valores de política y dimensiones de conflictividad que no fueron considerados originalmente por los tomadores de decisión. Al hacerlo de esta manera, los movimientos sociales contribuyen a democratizar la arena pública, a darle forma a la política pública y a proteger a distintos grupos de población ante decisiones institucionales que parecen arbitrarias. Este análisis, sin embargo, nos invita también a reflexionar sobre el papel que los movimientos sociales y los grupos beligerantes desempeñarán en el largo plazo. De manera más específica, el análisis invita a reflexionar en torno a si la metáfora de “David contra Goliat”, la cual se refiere a los actores débiles que contribuyen a las actividades de un movimiento social para defender causas “nobles” contra los Estados “todopoderosos” de América Latina, constituye una descripción vigente y adecuada. Hay cuatro conclusiones que se derivan de ambos casos de estudio: 1) David no es necesariamente el actor más débil en comparación con Goliat; 2) las acciones de David también pueden tener consecuencias no intencionales en el largo plazo; 3) desde una perspectiva analítica, el papel que desempeña David debe ponerse a prueba, caso por caso, y 4) David no siempre persigue causas “nobles”. Los resultados de la Guerra del Agua y del conflicto por el naicm son síntomas de un mayor desarrollo democrático en América Latina. Los actores beligerantes pueden, en ciertas circunstancias, usar una amplia gama de instrumentos para contrabalancear el problema del Estado autístico y la amenaza de sus decisiones arbitrarias. Los actores beligerantes son capaces, sobre todo en comparación con sus predecesores en los regímenes de pretransición, de combinar medios institucionales con la política de protesta a fin de promover sus quejas y sus demandas. En el contexto de las nuevas configuraciones de poder, características de los escenarios de postransición, la difusión de un marco de acción colectiva efectivo constituye un poderoso instrumento que los movimientos sociales pueden usar para problematizar las políticas públicas y hacer que las quejas de grupo y las identidades colectivas se vuelvan más visibles en la arena pública. Como hemos argumentado a lo largo de este trabajo, las estrategias pueden ser determinantes para el resultado final de un movimiento social, entre otras razones porque activan recursos organizacionales, influyen sobre la opinión pública y atraen a aliados poderosos, tanto en el nivel doméstico como en el internacional. Esta es la primera área en que las narrativas de David contra Goliat pueden


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ponerse en tela de juicio: en pocas palabras, los participantes de los movimientos sociales no son necesariamente los actores más débiles. Al mismo tiempo, a pesar de los avances democráticos, ambos casos de estudio apuntan a problemas potenciales y a efectos colaterales que este tipo de conflictos llegan a tener en el largo plazo. El predicamento subyace a las formas específicas en las que los discursos de los movimientos sociales operan: estos “esquemas de interpretación”24 condensan el mundo de “allá afuera” y enfatizan las quejas apoyándose en generalizaciones muy amplias. Al hacerlo así crean nuevos clivajes de conflicto que suman a y retrasan las discusiones alrededor de los proyectos de infraestructura. Como lo hemos argumentado en el cuarto capítulo, estos nuevos clivajes dirigen la atención de los actores políticos a ciertas implicaciones de las políticas públicas y la alejan de otras; es decir, los movimientos sociales crean nuevos clivajes y, al hacerlo, pueden llegar a desplazar preocupaciones de política pública que también son clave. Por ello, incluso si los movimientos sociales fueran esencialmente democráticos —proposición que debe verificarse empíricamente— o si siempre persiguieran objetivos “loables”, sus logros tienen consecuencias impredecibles e insospechadas. Por supuesto, como un activista estadunidense que trabaja en Bolivia alguna vez le comentó al autor de este trabajo: “No puedes medir a los actores institucionales y a los movimientos sociales con la misma vara porque los movimientos sociales no están preparados para diseñar políticas públicas: su principal propósito en este tipo de luchas ha sido el detener políticas malas en un esfuerzo desesperado por proteger sus empleos, su tierra, el al agua y otros vínculos sociales.”25 Esto es cierto. Sin embargo, ambos casos de estudio demuestran que las nuevas configuraciones del poder abren oportunidades para que los actores beligerantes y los movimientos sociales influyan en la política pública, estén o no preparados. De esta manera, la pregunta es ineludible: ¿quién es el responsable del desplazamiento de los problemas de política pública de la agenda gubernamental? Más aún, en el caso específico de la política de infraestructura, los conflictos en la última década y media han contribuido a la configuración de un marco de acción colectiva de referencia basado en la idea más radical de que “cualquier megaproyecto es malo”.26 En otras palabras, el desplaza 24 25 26

Snow y Benford, “Master”, 1992. Entrevista con Tom Kruse, La Paz, Bolivia, julio de 2005. Entrevista con Miguel Valencia, ciudad de México, septiembre de 2005.


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miento de ciertas preocupaciones, inherente a los nuevos clivajes creados por los movimientos sociales, no es un fenómeno exclusivo de las reformas a los sapa en Bolivia o de la construcción de un aeropuerto en la ciudad de México. En el contexto de las recientes “victorias” por parte de algunos movimientos, el desplazamiento del conflicto y de las preocupaciones de política pública puede escalar y afectar a cualquier proyecto, grande o pequeño, bueno o malo. Desde un punto de vista práctico y analítico, esta perspectiva representa una negación del propio reto y de la propia necesidad de proveer de infraestructura en el futuro. La posibilidad de que esta posición radical sea adoptada por los movimientos sociales y por otros actores políticos de manera generalizada resulta muy problemático. A pesar del récord gris que la región ha acumulado históricamente en la materia, la decisión de si un proyecto de infraestructura es conveniente o no, constituye una cuestión empírica que depende de un número enorme de aspectos contextuales y específicos en cada caso, incluyendo la urgencia de solución de un problema determinado. Constituye también una pregunta empírica si las omisiones de política pública son deliberadas o no. Sin embargo, las nuevas oportunidades democráticas que pueden ser usadas por “David” para detener los malos proyectos de infraestructura que son promovidos por “Goliat”, pueden contribuir en el largo plazo a detener determinadas iniciativas que podrían contribuir a resolver problemas urgentes de desarrollo: aeropuertos que operan muy por arriba de su capacidad o sistemas de drenaje que amenazan con desbordarse e inundar ciudades enteras son tan sólo algunos ejemplos, quizás los más visibles. En resumen, las acciones de David pueden también tener consecuencias no intencionales –y a menudo indeseables–. Una de estas es la posibilidad de desplazar ciertas preocupaciones de política pública fuera de la agenda y negar las propias necesidades de infraestructura en la región. Este trabajo nos invita también a reflexionar sobre la pertinencia de agrupar a todos los movimientos sociales de los que hemos hablado en una sola categoría, como una posible entidad analítica coherente que forma parte de un esfuerzo alrededor del mundo para detener los efectos negativos de las reformas neoliberales y la globalización económica. Como lo argumentan algunos académicos prominentes,27 hay pocas dudas de que los ejemplos recientes de movilización social en América Latina y en otras 27

Véanse, por ejemplo, Nash, Mayan, 2001 y Nash, Social, 2005.


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regiones muestren pautas similares de resistencia contra los males de la globalización económica. Hay suficiente evidencia como para concluir que las “redes transcomunitarias”,28 las redes de abogacía transnacional,29 y las “redes de solidaridad”30 han sido tejidas como parte de las actividades de los movimientos sociales que van más allá de las fronteras nacionales. De hecho, estas redes han facilitado los procesos de globalización no económica. Sin embargo, como lo menciona Sidney Tarrow correctamente:31 Aunque la globalización es una poderosa fuente de nuevos actores, nuevas relaciones y nuevas inequidades [...] la ecuación entre globalización y protesta en mucha de la literatura sobre “movimientos sociales” globales dice mucho y dice también muy poco: dice muy poco porque deja fuera los procesos de entretejido que llevan a las personas a participar en la política beligerante; dice mucho porque una buena parte del activismo transnacional que encontramos en el mundo hoy, no puede ser explicado por la globalización.

Los casos de estudio de este trabajo han mostrado que, desde la perspectiva de los movimientos sociales, resulta conveniente, y necesaria, la articulación de estrategias de enmarcamiento que transforman las distintas luchas a nivel local en luchas sociales más amplias. Las relaciones entre la Coordinadora y un conjunto amplio de actores rurales y urbanos que se unieron para oponerse a la privatización de los sapa en Cochabamba constituyen un buen ejemplo. Los intercambios de apoyo y las simpatías entre el Frente de Pueblos y otras organizaciones de movimiento social, incluyendo a los representantes del movimiento zapatista en México y en otros países, representan un segundo ejemplo. En un esfuerzo por hacer que las quejas y las demandas sean más visibles, resulta conveniente para los movimientos sociales hablar de “Estados opresores”, “imperialistas neoliberales”, “capitalistas salvajes”, los “ricos y poderosos” y otros villanos similares. Más aún, como hemos señalado, muchas de estas construcciones no aparecen de la nada: se basan en experiencias históricas concretas que los actores beligerantes han sufrido, o de las que han escuchado y, de esta manera, dan forma a sus identidades colectivas. Los actos de violencia física y simbólica que provienen y son apo 28

Yashar, Contesting, 2005. Fox, “Assessing”, 2004. 30 Tarrow, New, 2005. 31 Ibid., p. 5. 29


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yados desde los estados autistas, de manera intencional o no, contribuyen a confirmar la validez de estas construcciones discursivas. Sin embargo, desde un punto de vista analítico, el académico tiene la responsabilidad de trascender estas construcciones abstractas. No todos los proyectos de infraestructura obedecen exclusivamente a la lógica de la reproducción capitalista sin restricciones, y no todos los proyectos de infraestructura son producto de los deseos arbitrarios e impulsivos de las elites. Incluso aquellos proyectos que cumplen con estas dos últimas características no representan, de manera automática, síntomas de intereses encontrados entre distintos grupos sociales o ejemplos de juegos “suma cero”. Como lo ha mostrado este trabajo, los movimientos sociales y las políticas públicas deben ser problematizados de manera individual, caso por caso. Hay pautas en común que hemos identificado a partir de esta investigación, pero se enfocan más en los dinámicas de los movimientos, en las interacciones de los actores y en mecanismos causales recurrentes que en una idea preconcebida en torno a los “actores débiles” contra los Estados “todopoderosos”. El tipo de análisis aquí presentado ayuda a entender las causas y los propósitos —el cómo y el por qué— detrás de las decisiones de los actores que apoyan o se oponen a proyectos de infraestructura en un momento dado. El análisis ayuda también a entender el papel que los discursos, los valores y las ideas pueden desempeñar para darle forma a los escenarios de conflicto y a los resultados finales del proceso de políticas públicas. Esta tarea sólo ha sido posible gracias a que las prácticas y los discursos de los actores han sido estudiados en relación con coordenadas espaciotemporales específicas y no en relación con un fenómeno abstracto cuya ubicuidad ha sido invocada para explicar todo —por ejemplo, la globalización o el neoliberalismo–. En resumen, los movimientos sociales tienen sus raíces en lugares y en tiempos particulares y, por tanto, el papel de David contra Goliat debe ser puesto a prueba en cada caso. Más aún, al problematizar cada caso de estudio de manera individual permite mostrar las distintas facetas de los actores beligerantes en distintos niveles y durante diferentes etapas de la movilización social. Como se ha argumentado en el caso del Frente de Pueblos y de la Coordinadora, distintos grupos conectaron con sus respectivos marcos de acción colectiva, acordaron estrategias de protesta en conjunto y apoyaron al movimiento social. Hacía sentido para algunos terceros y para aquellos afectados direc-


271

tamente por las políticas públicas el aglutinar demandas y ganar masa crítica, por lo menos durante las primeras etapas de movilización. El objetivo era enfatizar las quejas, las demandas y las identidades colectivas para que los movimientos sociales ganaran visibilidad y poder de negociación. Así es como los sujetos del desarrollo “vuelven a la vida”. Sin embargo, como lo hemos demostrado, los megaproyectos de infraestructura pueden también representar oportunidades para perseguir otros intereses materiales y políticos. El grado en que las demandas radicales o externas al movimiento toman preminencia sobre los intereses de las facciones más moderadas de un movimiento depende de una compleja interacción entre rasgos organizacionales, estructuras de oportunidad política y otros factores específicos del contexto. En este sentido, la labor de documentar y contrastar a la Coordinadora y al Frente de Pueblos contribuye a cuestionar otro aspecto de la metáfora de David contra Goliat: en el mundo de las políticas públicas y los movimientos sociales, ni David ni Goliat se mantienen siempre fieles a la historia original de acuerdo con la cual David es escogido por un poder divino para pelear contra los filisteos. Algunas organizaciones de movimiento social son más democráticas que otras, y algunos actores beligerantes tienen objetivos que son más legítimos que otros. El discriminar entre distintos tipos de actores y organizaciones requiere de un enfoque aristotélico según el cual el analista busca modelos de la realidad y no modelos deseables de acuerdo con ciertos criterios ideales e idealizados. Esto es particularmente importante en el caso de América Latina donde los movimientos sociales han sido asociados a distintos procesos de democratización. Como el intelectual boliviano Carlos Toranzo argumenta,32 el hecho de que los movimientos sociales hayan luchado contra dictaduras militares y otros regímenes semiautoritarios en décadas previas ello no significa que todos sean, por descontado, democráticos. De hecho, en países con una fuerte tradición corporativista, como Bolivia o México, las organizaciones de movimiento social muestran a menudo pocos signos de democratización interna.

32

Toranzo, “Participación”, 2006, p. 17.


272


SOCIALIZACIÓN DEL CONFLICTO Y EL RETO DE LA PROVISIÓN DE INFRAESTRUCTURA EN AMÉRICA LATINA Una perspectiva combinada sobre movimientos sociales y políticas públicas ha permitido identificar obstáculos clave que se presentarán al hacer frente al reto de la provisión de infraestructura en la región. Como se argumentó más arriba, el reto es doble: por un lado, los países latinoamericanos tendrán que dar pasos decisivos para compensar los déficits existentes y cubrir las necesidades futuras. Por otro, los proyectos de infraestructura conllevan impactos sociales, culturales y ambientales que no son fáciles de identificar o compensar. Hacer frente a estos dos aspectos del reto requerirá encarar los temas aquí sugeridos: 1) el problema del Estado autista; 2) la existencia de nuevas configuraciones de poder social y político; 3) el predominio de défictis de legitmidad, algunos de los cuales son específicos en el área de infraestructura; y 4) las distorsiones que a veces son generadas por narrativas del tipo de David contra Goliat. La Guerra del Agua y el conflicto alrededor del naicm nos han mostrado que el reto de la provisión de infraestructura tomará lugar en un escenario con una gran diversidad de actores sociales y políticos que, de manera informal o indirecta, pueden tener poder de veto. En comparación con los Estados burocráticos con sistemas políticos muy centralizados, los regímenes de postransición se caracterizan por la existencia de múltiples sitios, formales e informales, en los que se toman las decisiones sobre proyectos de infraestructura. Como hemos explicado anteriormente, ello significa que el Estado y el sistema político en general no tienen ya necesariamente un solo centro de gravedad; en otras palabras, el Estado ya no puede ser concebido como un actor reificado y todopoderoso que, bajo cualquier circunstancia, tiene el sartén por el mango en la definición de políticas públicas. Este argumento aplica de una manera u otra, en distinta medida, a diferentes países en América Latina: por razones históricas y geopolíticas, el Estado mexicano tiene mucho más margen de maniobra que el Estado boliviano. Sin embargo, desde una perspectiva comparativa, los procesos de descentralización y liberalización política confirman que los procesos de toma de decisiones en ambos países son menos jerárquicos y centralizados que en el caso de los regímenes de pretransición. Este argumento no implica necesariamente que los Estados sean más débiles, sino que sus fuentes de legitmidad y sus fortalezas han sufrido transformaciones significativas. No implica que los Estados son menos ca-


273

paces, sino que más bien necesitan desarrollar nuevas capacidades. En el caso de los regímenes de pretransición, la premisa para la instrumentación exitosa de proyectos de infraestructura era la privatización del conflicto: los argumentos técnicos no se discutían abiertamente, las decisiones de política pública no podían ser cuestionados por otros grupos de técnicos y políticos, y la oposición social o política era neutralizada de manera secreta, si no es que simplemente no se tomaba en cuenta. Como lo demuestran los casos de estudio, la privatización del conflicto ya no aplica más como una precondición para que las políticas públicas sean exitosas. Podría argumentarse que la política de infraestructura en los regímenes de postransición tiene otros requisitos. En contraste con anteriores periodos, los argumentos técnicos deben discutirse de manera abierta, con una mayor sensibilidad a los detalles sociales, culturales e históricos. No sólo se trata de un requisito normativo dictado por los preceptos de la democracia, sino que, cada vez más, se trata de un requisito para el diseño de políticas públicas viables. En otras palabras, cuando los proyectos y las políticas públicas no son sujetos a deliberaciones públicas serias, hay una mayor probabilidad de que ciertos parámetros y ciertas dimensiones evaluativas queden fuera y no sean considerados. Por un lado, esta conclusión contrasta con la idea weberiana original sobre la incompatibilidad entre la soberanía popular y la complejidad de la istración pública y, por otro, la dificultad de establecer modelos de istración pública más participativos.33 El argumento aquí propuesto es que la política pública debe ser auditada a partir de la participación de un conjunto más amplio de actores debido a que el proceso es inherentemente imperfecto. Evidentemente, si se amplían los criterios utilizados para definir la factibilidad y la aceptabilidad de ciertas políticas públicas, pueden retrasarse las decisiones de infraestructura ya que la adopción de criterios más ambiciosos puede también limitar la apertura de ventanas de oportunidad o reducir su alcance. Sin embargo, al mismo tiempo, mientras más ambiciosos sean dichos criterios, más probable es que se identifiquen los posibles obstáculos de manera adecuada antes de que estallen en conflictos abiertos. Como hemos mostrado con ambos casos de estudio, cuando esto último ocurre los conflictos pueden escalar y convertirse en ciclos de radicalización y polarización política que minan las condiciones que permitirían instrumentar los proyectos de infraestructura. 33

Avritzer, Democracy, 2002, p. 41.


274


Al mismo tiempo, no podemos negar que el conflicto puede ofrecer oportunidades importantes. En el caso de los movimientos sociales que hemos estudiado, estos actores desempeñaron un papel vital para traer de vuelta algunas preocupaciones ya olvidadas en el debate de políticas. Los movimientos sociales han cumplido también con la tarea importante de atraer la atención de los actores institucionales y de la opinión pública, contribuyendo a proteger a distintos grupos de decisiones de gobierno arbitrarias. Por estas razones, aunque de manera incipiente, este tipo de movimientos desempeñan un papel cada vez más importante en el contexto de los regímenes de postransición. Como lo revelan ambos casos de estudio, el contenido de las políticas públicas en cuestión no era la única razón de queja en Bolivia y en México. Cuando las quejas son problematizadas con mayor detalle, se hace evidente que la temporalidad concreta, o timing, el discurso y la naturaleza de los procesos de política pública contribuyeron asimismo a galvanizar el descontento entre distintos grupos. Estas quejas constituyen el punto de partida para construir marcos de acción colectiva y, en ciertas circunstancias, contribuir también a ciclos de radicalización que obstruyen la discusión de la política pública. La implicación es evidente: hay una buena puerta de las quejas y el descontento social que puede ser neutralizado si los conflictos potenciales son socializados antes de que los proyectos de infraestructura sean instrumentados. Al mismo tiempo, incluso si algunos proyectos son politizados por parte de ciertos individuos o grupos con intereses materiales clave, un proceso de política pública más abierto y flexible puede ofrecer dos oportunidades. Primera. Los tomadores de decisión disfrutan de mayores niveles de legitmidad pública, sobre todo en el caso de medidas que son impopulares, pero necesarias. Segunda. De esta manera es más probable que un espectro más amplio de actores se haga corresponsable de los resultados de la política pública. En resumen, podemos decir, no sin reservas, que la fortaleza de los sitemas políticos en regímenes de postransición ya no yace en la privatización del conflicto sino en su socialización. Las recomendaciones y prescripciones de política pública están más allá de los objetivos de este libro. Sin embargo, la Guerra del Agua y el conflicto generado por el naicm fueron en su momento señales claras de un problema más generalizado que ha continuado en los años subsiguientes y que representará por muchos años un obstáculo para los prospectos de desarrollo en América Latina. Será necesario sin duda tomar acciones decisivas, pero la tarea de hacer recomendaciones de política debe basarse


275

en el análisis y la comparación de otros casos de estudio, a lo largo y ancho de otros territorios lationamericanos, así como en una variedad de subsectores. Como hemos mostrado, se obtienen muchos beneficios analíticos al estudiar estos casos desde una persectiva que combine políticas públicas y movimientos sociales. No podemos olvidarnos del papel que desempeña la historia; es decir, es vital estudiarlos a partir de una sociología histórica comparada.


Apéndices

Apéndice I. LA CIUDAD DE MÉXICO EN el año 2000 Geografía política

Para fines de este trabajo, entendemos a la Zona Metropolitana de la

Ciudad de México (zmcm) como un continuo urbano que se extiende más allá del Distrito Federal y que incluye 28 municipios conurbados del Estado de México (mapa 1)


278


Municipios del Estado de México

Mapa 1. Municipios del Estado de México y delegaciones de la ciudad de México Hidalgo

Puebla Otros municipios Edomex 20

12 13

5

19

24

27

17

4

25 3

Otros municipios Edomex

15

1

3

23

2

Tlaxcala

16 A

14

O

10

N M

I

C

22

D 8

P E

18 F

B

11 J

G

7

Puebla

21

26

279

Apéndices

1 Acolman 2 Atenco 3 Atizapán de Zaragoza 4 Coacalco 5 Cuautitlán 6 Chalco 7 Chicoloapan 8 Chimalhuacán 9 Ecatepec 10 Huixquilucan 11 Ixtapaluca 12 Jaltenco 13 Melchor Ocampo 14 Naucalpan de Juárez 15 Nextlalpan 16 Nezahualcóyotl 17 Nicolás Romero 18 La Paz 19 Tecámac 20 Teoloyucan 21 Tepotzotlán 22 Texcoco 23 Tlalnepantla 24 Tultepec 25 Tultitlán 26 Zumpango 27 Cuautitlán Izcalli 28 Tlalmanalco

Delegaciones A Azcapotzalco B Coyoacán C Cuajimalpa de Morelos D Gustavo A. Madero E Iztacalco F Iztapalapa G Magdalena Contreras H Milpa Alta I Álvaro Obregón J Tláhuac K Tlalpan L Xochimilco M Benito Juárez N Cuauhtémoc O Miguel Hidalgo P Venustiano Carranza

6

L

28

K H



Morelos

Distrito Federal

Área inmediata de influencia del proyecto NAICM

Fuente: Adaptado de Semarnat, “Nuevo”, 2001b.


1 874 518 7 076 687 8 951 205

4 799 406 9 186 662 13 986 068

6 128 101 8 831 079 14 959 180

6 834 085 8 235 744 15 069 829

8 776 451 8 605 239 17 381 690

1960 1970 1980 1990 2000

Cuadro 1. Población de la zmcm, 1960-2000

7 341 7 670 32 265 47 276

10 616 19 946 42 525 73 087

16 418 61 816 65 628 143 862

21 219 242 317 195 851 459 387

34 439 490 772 140 368 665 579

1960 1970 1980 1990 2000

1960 1970 1980 1990 2000

n. d. No disponible. Fuente: elaboración propia con base en Inegi, “Archivo”, 2003, . [Consulta: 10 de diciembre de 2003.]; “Banco”, 2003, . [Consulta: 18 de enero de 2004.]

Atenco Atenco (cabecera municipal) 1 958 3 033 4 944 10 625 14 518 Acuescomac 1 234 1 764 2 525 3 839 n.a. Santa Isabel Ixtapan 1 767 2 358 3 074 3 097 3 572 Francisco I. Madero n. d. n. d. 270 340 678 Nexquipayac n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. Chimalhuacán Chimalhuacán 2 495 5 930 8 856 235 587 482 530 Texcoco Huexotla 1 262 2 539 3 681 n. d. Magdalena Panaoya 1 480 1 982 3 149 n. d. n. d. San Bernardino 1 053 1 627 2 078 2 786 3 544 San Felipe y Santa Cruz de Abajo 372 631 360 n. d. n. d. San Martín n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. Santiago Cuautlalpan 1 438 3 438 4 679 6 968 10 843 Tocuila 1 936 3 150 4 620 n. d. n. d.

Cuadro 3. Población de los comunidades afectadas por el naicm

Fuente: elaboración propia con base en inegi, “Archivo”, 2003, . [Consulta: 10 de diciembre de 2003.]; “Banco”, 2003, en . [Consulta: 18 de enero de 2004.]

Atenco Chimalhuacán Tezcoco Total

Cuadro 2. Población de los municipios afectados por el naicm, 1960-2000

Fuente: elaboración propia con base en Inegi, “Archivo”, 2003, . [Consulta: 10 de diciembre de 2003.]; “Banco”, 2003, en . [Consulta: 18 de enero de- 2004.]

zmcm

zmcm

(Estado de México) (Distrito Federal) Total (zmcm)


282


Partidos políticos en México, 2000 Cuadro 4. Distribución geográfica de los partidos políticos en México, 2000

Partidos en el poder, 2000

México: gobierno federal Distrito Federal Estado de México Estado de Hidalgo Atenco Chimalhuacán Texcoco

Partido Acción Nacional (pan) Partido de la Revolución Democrática (prd) Partido Revolucionario Institucional (pri) Partido Revolucionario Institucional (pri) Partido Revolucionario Institucional (pri) Partido Revolucionario Institucional (pri) Partido de la Revolución Democrática (prd)

Apéndices

283

Apéndice II. LA CIUDAD DE COCHABAMBA EN 2000 Geografía política El departamento de Cochabamba se compone de trece provincias y 45 municipalidades. La provincia del Cercado, donde se encuentra la ciudad de Cochabamba, constituía el área de concesión donde adt proporcionaría, supuestamente, los sapa. Las municipalidades alrededor (Quillacollo, Sacaba, Sipe Sipe, Tiquipaya y Vinto) constituían el centro de la resistencia de Fedecor.

Fuente: Elaboración propia.


Copia privada. Exclusiva para procedimientos istrativos Punata Bolívar Tiraque

Punata Punata

Carrasco Carrasco Mizque Mizque Mizque Punata Punata

Quilacollo Chapare Chapare Chapare Tapacari Carrasco Carrasco Carrasco Carrasco

25. Colcapirhua 26. Sacaba 27. Colomi 28. Villa 29. Tapacari 30. Totora 31. Poco 32. Pocona 33. Chimore 34. Puerto Villarroel 35. Bulo Bulo 36. Mizque 37. Vila Vila 38. Alalay 39. Punata 40. Villa Rivero 41. Villa Quintín Mendoza 42. Tacachi 43. Villa Gualberto Villarroel 44. Bolívar 45. Tiraque 1. Cochabamba 2. Aiquile 3. Pasorapa 4. Omereque 5. Independencia 6. Morochata 7. Tarta 8. Anzaldo 9. Arbieto 10. Sacabamba 11. Arani 12. Vacas 13. Arque 14. Tacopaya 15. Capinota 16. Santivanez 17. Sicaya 18. Cliza 19. Toko 20. Tolata 21. Quillacollo 22. Sipe Sipe 23. Tiquipaya 24. Vinto

Cercado Campero Campero Campero Ayopaya Ayopaya Esteban Arce Esteban Arce Esteban Arce Esteban Arce Arani Arani Arque Capinota Capinota Capinota German Jordan German Jordan German Jordan Quillacollo Quillacollo Quilacollo Quilacollo Quilacollo

Municipalidad Provincia Municipalidad Provincia

Fuente: elaboración propia con base en Carvajal y Pérez, Nueva, 2005.

Mapa 1. Provincias y municipalidades de Cochabamba, Bolivia

286


Población en Cochabamba, 2001

Partidos políticos en Bolivia, 2000

Cuadro 1. Población de las provincias de Cochabamba, 2001

Cuadro 2. Distribución geográfica de los partidos políticos en Bolivia, 2000

2001

Cercado Narciso Campero Ayopaya Esteban Arce Arani Arque Capinota Germán Jordán Quillacollo Chapare Tapacarí Carrasco Mizque Punata Bolívar Tiraque Total (departamento de Cochabamba)

287

Apéndices

517 024 37 011 60 959 31 997 24 053 23 464 25 582 31 768 246 803 187 258 25 919 116 205 36 181 47 735 8 635 35 017 1 455 711

Partido gobernante, 2000

Bolivia: gobierno nacional Acción Democrática Nacional (+ alianza nfr, Condepa, mir y ucs) Departamento de Cochabamba Provincia del Cercado (ciudad de Cochabamba) Nueva Fuerza Republicana (nfr) Municipalidad de Sacaba Nueva Fuerza Republicana (nfr) Municipalidad de Quillacollo Unión Cívica Solidaridad (ucs) Municipalidad de Vinto Nueva Fuerza Republicana (nfr) Municipalidad de Tiquipaya Nueva Fuerza Republicana (nfr) Municipalidad de Colcapirhua Movimiento Nacional Revolucionario Municipalidad de Sipe Sipe Unión Cívica Solidaridad (ucs) Fuente: Elaboración propia con base en Carvajal y Pérez, Una Nueva, 2005.

Fuente: ine, Anuario, 2004.



5

10

15

20

25

30

35

Cobertura WSS

Eficiencia/privatización/inversión/ atractivos/otras finanzas

Justicia económica y social

Tarifas

Medio ambiente

Salud

Corani vs. Misicuni

Otros

Gráfica 1. Cobertura mediática de las preocupaciones de política pública en relación con los sapa en Cochabamba, 1992-2000

Nov 92 Feb 93 May Ago Nov 93 Feb 94 May 94 Ago Nov 94 Feb 95 May 95 Ago Nov 95 Feb 96 May 96 Ago Nov 96 Feb 97 May 97 Ago Nov 97 Feb 98 May 98 Ago Nov 98 Feb 99 May 99 Ago Nov 99 Feb 00

10

Bolivia México

2004

15

2003

Elecciones Vicente Fox

2002

40

2001

45

19992000

1998

25

1997

1996

Los encuestados (%)

Fuente: elaboración propia. La gráfica se basa en una revisión exhaustiva de periódicos entre 1992 y 2000 (principalmente La Razón, La Prensa, Los Tiempos y Opinión). Se muestra la frecuencia mensual de noticias en torno a los sapa en Cochabamba, de acuerdo con los principales temas o dimensiones de conflictividad. Un resultado interesante es el predominio de temas como la eficiencia económica y la privatización en contraste con otras dimensiones, como por ejemplo el medioambiente.

Frecuencia mensual

Apéndice III. IMÁGENES DE POLÍTICA PÚBLICA Y DIMENSIONES DE CONFLICTIVIDAD ANTES DE LA GUERRA DEL AGUA

Apéndices

289

APÉNDICE IV. INDICADORES SELECCIONADOS DE LATINOBARÓMETRO Gráfica 1. Satisfacción con la democracia Bolivia y México, 1999-2004

50

Conflicto por el aeropuerto

35

30 Elecciones Banzer

20 Guerra del Agua

Año Latinoamérica

La gráfica muestra el porcentaje de personas encuestadas que se sintieron “satisfechos” o “muy satisfechos” con la democracia en sus respectivos países. Como puede observarse, ambos conflictos sucedieron cuando existían tendencias a la baja en la satisfacción con la democracia (quizá explicado, entre otros factores, por la recesión económica que afectaba a la región). Sin embargo, la falta de satisfacción en Bolivia era más pronunciada cuando estalló la Guerra del Agua que cuando sucedió el conflicto alrededor del aeropuerto en México. Fuente: base de datos de Latinobarómetro, varios.

290


80

Guerra del Agua

50 40 30

Conflicto por el aeropuerto

20 10

2004

2003

2002

19992000

1998

1997

1996

1995

0

Elecciones Vicente Fox

2001

Los encuestados (%)

Elecciones Banzer

60

Año Bolivia

México

291

APÉNDICE V: EL NAICM DESPUÉS DEL 2002: ¿VUELTA A UN MUNDO FELIZ?

Gráfica 2. Desconfianza en los partidos políticos. Bolivia y México, 1996-2004

70

Apéndices

Latinoamérica

La gráfica muestra el porcentaje de encuestados que no tenían confianza en los partidos políticos en sus respectivos países. De acuerdo a estos datos, la Guerra del Agua tuvo lugar en un momento en donde la desconfianza hacia los partidos era particularmente alta en comparación con el caso mexicano. En este último, se puede ver un menor grado de desconfianza en los partidos después de la transición electoral del año 2000. Fuente: base de datos de Latinobarómetro, varios años.

Meses después de que el proyecto para construir el nuevo aeropuerto internacional de la ciudad de México (naicm) fuera cancelado, la istración del presidente Vicente Fox anunció la construcción de la terminal 2 en el aeropuerto existente. Sobre dicho proyecto, es importante señalar que no implicó la construcción de nuevas pistas con la finalidad de incrementar de manera significativa el número de operaciones en el aeropuerto actual. La terminal 2 ayudó a desahogar parcialmente la logística del embarque y desembarque de pasajeros, así como del movimiento de equipaje, pero no representó una solución de largo plazo a la escasa capacidad aeroportuaria de la ciudad de México. Incluso, si tomamos en cuenta que algunas operaciones que antes pasaban por el aicm fueron desconcentradas a otros aeropuertos, como el de Toluca, en el Estado de México, es muy factible que la vertiente de los problemas del modelo de vertientes múltiples (mvm) vuelva a dar señales de alarma en el mediano plazo. Al momento de escribir este libro también sabemos que la crisis financiera del 2008 y otros factores, como la incidencia de la influenza H1N1, impactaron sobre la demanda de operaciones aéreas, generando un “respiro”, tal como sucedió varias veces en la historia del aicm desde inicios de la década de 1970. Sin embargo, es inevitable, dada la dinámica económica de la ciudad de México y de otras ciudades en el centro del país, que el problema de la capacidad del aicm seguirá presente en la agenda de políticas públicas de México. En este sentido, la posibilidad de “revivir” el proyecto en Texcoco estuvo latente desde mediados de la istración del presidente Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012) y, tan sólo unos meses antes de escribir estas líneas, la nueva istración del presidente Enrique Peña Nieto (20122018) anunció que revivirá el proyecto. ¿Es posible que ahora sí se haga realidad el naicm? Como hemos demostrado a lo largo de este trabajo, todo depende del análisis técnico y de riesgos políticos que hagan los tomadores de decisión en la nueva istración. En la vertiente de los contextos políticos, por ejemplo, hay al menos cinco factores que parecen inclinar la balanza a favor del proyecto:


292


1. A diferencia de la istración de Vicente Fox en los años 20012002, ahora existe coincidencia de partidos políticos entre el gobierno federal (pri) y el gobierno del Estado de México (pri). Si bien esto no representa ninguna garantía de que exista coordinación entre los dos ámbitos de gobierno, es más factible que la ejecución del proyecto suceda en el contexto de una mayor alineación de intereses. 2. El propio presidente Enrique Peña Nieto fue gobernador en el Estado de México. Esto significa que sus colaboradores y el propio presidente en persona tienen un mejor conocimiento de las especificidades culturales y sociopolíticas de Atenco, Texcoco y demás municipios aledaños. 3. El gobierno perredista del Distrito Federal, el cual fue clave en la oposición al naicm hace más de una década, presenta ahora un perfil mucho menos radical y contestatario en la figura del jefe de gobierno, Miguel Ángel Mancera. 4. El gobierno federal debería estar despreocupado por el grupo político de Hidalgo, el cual también fue clave en la oposición al naicm en Texcoco. Después de todo, no debemos olvidar que el actual secretario de Gobernación, Miguel Ángel Osorio Chong, fue gobernador de aquel estado y que su antecesor, Manuel Ángel Núñez Soto, quien fuera gobernador cuando se suscitó la competencia entre el proyecto en Texcoco y el proyecto en Tizayuca, Hidalgo, ha sido ahora nombrado como director del proyecto naicm en Texcoco. 5. El tema más importante se relaciona con la adquisición de terrenos para ubicar el naicm. Según comunicación con informantes expertos que estuvieron involucrados en la istración panista del presidente Calderón, desde que el naicm fue cancelado, la Comisión Nacional del Agua (Conagua) se dio a la tarea, de manera discreta, casi silenciosa, de adquirir terrenos para ampliar paulatinamente la zona federal para actividades de restauración y regulación hidrológica. Es decir, aunque el uso de esta superficie no está destinado para desarrollar el nuevo aeropuerto específicamente, ya es una “ventaja” el que se encuentre en manos del gobierno federal. Con base en estos factores, ¿podemos decir que de nuevo se ha abierto una ventana de oportunidad para promover y ejecutar el naicm? Desafortunadamente, no todo lo que ha sucedido en la vertiente de los contextos políticos es favorable para el proyecto. Hay, por lo menos, tres factores negativos que la istración actual –y las que vengan en caso de que el naicm no sea instrumentado antes del 2018– debe tomar en cuenta:

Apéndices

293

1. La propia dinámica de los procesos de decisión en un Estado con características autistas no ha cambiado todavía. Por ejemplo, aunque el “fantasma de Atenco” se ha convertido en un tema que los funcionarios públicos quieren evitar a toda costa al diseñar y ejecutar cualquier proyecto de infraestructura,1 existe el mito –compartido por algunos panistas en la istración 2006-2012 y por funcionarios de la actual istración priista– de que el proyecto no tendrá problemas siempre y cuando “no se toque Atenco”. Desafortunadamente, este es el tipo de razonamientos que han llevado a tantos fracasos de política pública pues, incluso cuando el proyecto no desplace físicamente a las comunidades de Atenco, el proyecto representa una afrenta histórica para aquellos grupos más radicales. 2. Incluso si el “no tocar Atenco” es suficiente para lidiar con los retos sociopolíticos a nivel local, esta visión representaría, de nuevo, un movimiento pendular en la historia del proyecto. Si en la istración Fox el gobierno federal se preocupó tanto por cubrir los aspectos de compensación ambiental para hacer que el proyecto fuera aceptable públicamente, la nueva visión es un movimiento en la dirección contraria: en lugar de ampliar la superficie del proyecto con fines ambientales, se ha reducido con tal de “no tocar Atenco” y minimizar los riesgos de conflictividad sociopolítica. Sobre este punto, queda pendiente ver cuál sería la reacción de diversos grupos ecologistas y queda pendiente analizar si verdaderamente es tan fácil cambiar la causa de utilidad pública de la superficie recientemente adquirida o, como sucedió en el episodio de 2001-2002, si las puertas han quedado abiertas para que algún actor interponga una controversia constitucional para evitar que el proyecto se lleve a cabo. 3. Otro factor de menor importancia, pero que no por ello debe perderse de vista, es el hecho de que el presidente Enrique Peña Nieto ha iniciado su istración impulsando de manera muy activa una serie de reformas constitucionales que, independientemente de su conveniencia o no, definitivamente representan un importante desgaste político. En este sentido, será importante analizar hasta qué punto la legitimidad de la nueva istración priista sigue vigente para lidiar con un proyecto con la complejidad del naicm o bien, si el anuncio de este proyecto puede, de nueva cuenta, abrir la puerta para que se amalgamen las quejas y el descontento de distintos grupos sociales. En este contexto, una mala gestión del proyecto podría volver a resultar desastrosa. 1

Domínguez y Scott, “One”, 2011.


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ÍNDICE Temático

A Acción Democrática Nacional (adn): 9, 99, 106, 174n, 345. aceptabilidad de valores: 80, 92, 123, 125, 126, 213, 257, 258, 265. Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México: 9, 59-61, 64, 65, 69, 114116, 120, 121, 127, 128, 133, 135, 137, 233, 291, 302, 315, 335, 345. capacidad de operaciones: 13, 59, 60, 64, 114, 115, 118, 120, 120n, 121, 123, 126, 129, 133, 138, 139, 222, 247, 257, 291. centroide de la demanda: 59, 60, 116. tercera pista: 60, 120, 121. istración pública: 14, 77, 95, 273. Aguas del Tunari: 9, 20, 21, 41, 44, 5158, 75, 108, 111, 113, 155-158, 161164, 168, 169n, 170-172, 174, 208, 215n, 221, 222, 224, 230, 234, 236, 238, 239, 283. Contrato de Concesión: 20, 41, 51, 54, 58, 96, 108, 162, 168, 169, 170,

215n, 222, 230, 234, 236, 238, 239, 245, 303, 330. Aguateros: 38, 110, 226. Aguilar Narváez, José Antonio: 59n, 141n, 231n. alianza urbano-rural: 143, 157, 161. América Latina (véase Latinoamérica): 21, 22, 76, 86, 87, 138, 141, 194, 252, 254, 257, 258, 260, 262, 264, 272, 290. anticipación de restricciones futuras: 80, 81, 97, 123, 127. asentamientos irregulares: 60, 69, 117, 195. asociaciones público-privadas: 102. Atenco, México: 16, 23, 26, 36, 37, 65, 67, 72-74, 124, 126, 132, 177-182, 184189, 191-193, 196, 199-207, 209, 210, 214-216, 220-222, 226, 228, 231, 235, 236, 240-244, 247, 263, 279, 280-282, 292, 293, 295, 296, 303, 311, 316, 325, 328, 334, 335. autoritario: 113, 230, 254-256, 259, 261, 271.


346


autosuficiencia alimentaria: 93, 94, 215, 217.

Madeira, río: 19. San Antonio, río: 19. Brokmann, Erika: 104n. Burgoa, Ignacio: 189n, 222n, 296.

B Banco Interamericano de Desarrollo: 9, 10, 20n, 28n, 44, 92, 104n, 316. Banco Mundial: 9, 34, 49, 93, 95n, 98n, 169n, 309, 314, 318, 325. Bánzer, Hugo: 20, 48, 51, 52, 90n, 93n, 98, 99, 106-108, 112, 113, 140, 172174, 226, 229, 232, 240, 255, 289, 290, 325. Benito Juárez, Aeropuerto (véase Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México). Bolivia: 9-11, 19-21, 24-26, 33, 34, 3639, 41, 43, 44, 48, 50, 51, 57, 58, 75, 81, 83, 84, 86, 90n, 91-94, 96-104, 108n, 119, 137-140, 142-145, 151n, 152, 155n, 156n, 158n, 159n, 160n, 161-164, 167, 168, 169n, 171-175, 188, 190n, 191n, 205, 207, 208, 211, 213, 214, 215n, 216-218, 221, 222, 224, 226, 227, 229, 230, 232n, 233, 235, 236n, 237-242, 244, 246, 248, 249, 253-256, 258-262, 264, 267, 268, 271, 272, 274, 284, 287, 289, 290, 295-300, 302, 305-307, 309, 310, 312, 315-323, 327-334, 337-343. Amazonas: 20. Capitalización: 50, 92, 102, 103, 104, 218, 332. revolución de 1952: 24, 42, 44, 100, 161, 165, 171, 174. Brasil: 11, 19, 20, 151, 175, 224, 264. Campeonato Mundial de Futbol: 20.

C Cabo Pulmo, proyecto en Baja California Sur: 19. caciquismo urbano: 201. Calderón Hinojosa, Felipe: 21, 22, 291. California: 19, 172, 173, 243, 297, 298, 303, 305, 307, 310-314, 321, 323, 326, 330, 334, 337, 338, 340-343. Calvo Souix, Luis: 48. campos multiorganizacionales: 148, 149, 164, 168, 227, 241. canales de política pública: 28, 32, 82, 83, 148. características organizativas: 148. Central Obrera Boliviana (cob): 9, 100, 164, 167, 174, 188. Cercado, provincia: 52, 54-56, 283, 285287. Cerisola, Pedro: 15n, 180, 301. ceremonias de degradación: 237. Chimalhuacán, México: 15n, 66, 67, 279-282. Chuquisaca, Bolivia: 93. coaliciones de política: 28, 78, 79, 81n, 83, 84, 85n, 87, 99, 103, 114, 116, 117, 121, 130, 133, 218, 245, 258, 264, 305. Cochabamba: 9-11, 20, 21, 25, 27, 30, 32, 33, 35-39, 41-46, 48-58, 75, 78, 85, 88-99, 102-111, 114, 115, 123, 126, 129, 138, 140-143, 153-164,

347

Índice temático

166, 167, 169-175, 180, 181, 188, 190, 201, 202, 205, 207-209, 215218, 220, 221, 223-228, 231, 232, 234-236, 239-244, 246-248, 257, 263, 269, 283-288, 295, 297, 299-303, 306, 308, 309, 317, 319, 321, 324, 327-329, 335, 341-343. Comisión Económica para América Latina (cepal): 9, 22, 301, 317. Comisión Nacional del Agua (cna): 65n, 67, 68, 125, 179, 204n, 292, 302. Comité Cívico de Cochabamba (ccc): 9, 51, 52n, 108, 170, 175. Comité de Defensa del Agua y la Economía Popular (Codaep): 9, 57, 155, 157, 168, 227, 241. Compañía General sa General de Suez: 98. compañías reguladas: 96. competitividad internacional: 215. Central Obrera Bolivariana (cob): 9, 100, 164, 167, 174, 188. Coordinadora del Agua y de la Vida, Cochabamba, Bolivia: 27, 37, 57, 58, 97, 142, 143, 148, 149, 153-155, 157, 159-165, 167-172, 175, 176, 181, 188, 190, 191, 198, 201, 205, 208, 209, 220, 221, 223, 224, 227, 228, 235, 238-243, 269-271, 302. Coordinadora Única de Damnificados (cud): 198. Corani, laguna: 50, 51, 99, 103, 104, 105n, 106, 107n, 217, 218, 223n, 245, 288. Corporación Minera Boliviana (Comibol): 9, 44, 167. Consejo General de Huelga: 9, 15, 186, 228.

conservación ambiental: 81. construcción social: 125. contrato de concesión: 20, 21, 41, 44, 51-55, 57, 75, 78, 82, 85, 86, 91, 96n, 98, 102, 103, 105, 108-110, 113, 140, 155-158, 163, 164, 168, 170, 174, 208, 215n, 220, 223, 225, 230, 232, 236, 238, 239, 242, 245, 256, 283, 303. Contreras, Miguel: 186. control social: 58, 159, 222, 335. Costa Rica: 19. crecimiento económico: 49, 84, 112, 175, 215, 251, 265. creencias básicas: 84. creencias de política: 29, 81, 84, 87, 116, 119, 123, 138, 173, 259. creencias sobre aspectos secundarios: 36, 84. Crespo, Carlos: 7, 25n, 51n, 52n, 54n, 56, 108n, 156n, 158n, 163n, 164n, 166n, 297, 303, 305, 321, 329. culturas políticas: 146, 147, 308, 311, 321.

D Decreto 21060: 44, 101, 161, 221, 230. Decreto Supremo 22627: 97. decreto expropiatorio: 181, 192. déficit de legitimación del Estado: 252, 262-265. democracia participativa: 227. derechos políticos: 200. desarrollo integral: 93, 94, 257. desarrollo regional: 19, 84, 94, 104, 129, 133-135, 139, 217, 257. desarrollo rural integral: 92, 94, 139.


348


desarrollo urbano: 10, 69n, 122, 178, 195n, 215, 307, 331, 335, 347. descentralización: 17, 51, 86, 134, 213, 262, 272. desplazamiento del conflicto: 225, 244, 247, 262, 264, 268. desplazamiento forzado: 124, 193, 194, 205, 306. Díaz Ordaz, Gustavo: 59. Dirección Nacional de Servicios Básicos (Dinasba): 109. disciplina fiscal: 81, 94, 97, 112, 113, 118, 127, 130, 139, 215, 216, 229n, 244, 252. Duarte, Horacio: 137. Dychter, Aarón: 214.

E ecología social: 223. ejido: 15n, 65, 182n, 188, 196, 204n, 227, 336. Echeverría Álvarez, Luis: 13, 59, 116119, 121, 122, 195. Ejército Zapatista de Liberación Nacional (ezln): 10, 72, 143, 189-191, 206, 207, 209, 241, 309. emprendedores de política: 29, 79, 80, 83, 94, 100, 215. Empresa Nacional de Electricidad, Bolivia (ende): 9, 48, 91, 92. Encinas, Alejandro: 137n. Espinoza, Adán: 74n, 177n, 180n, 181n, 184n, 186n, 189n, 204n, 235n. Escalerani, reserva: 153. Estado: 9, 16, 24, 26-28, 30, 48, 50, 60, 72, 81, 84, 95-98, 102, 108n, 120,

125, 150, 159, 166, 171, 172, 174, 182, 183, 189, 193, 195, 200, 207, 212, 221, 224, 243, 253-266, 269, 270, 272, 293, 329. autista: 257, 272. burocrático istrativo: 229. Estado de México: 9, 14, 59, 60, 64, 65, 73n, 74, 75, 122, 124, 132, 135, 177n, 178, 180n, 181n, 182n, 184n, 185n, 186, 187n, 189n, 197, 200n, 202n, 204n, 205, 230, 231, 233, 235n, 238, 277-280, 282, 291, 292, 307. gobierno del: 14, 65, 75, 124, 182n, 186, 205n , 233, 292. estrategias de movilización: 228. estructura de movilización: 35, 142, 143, 148, 152, 165, 167, 181, 183, 207-209, 213, 225, 226, 250, 263, 312. estudios sobre el desarrollo: 30, 33. evaluación de proyectos: 14, 17, 64, 65, 79, 83, 92, 118, 122, 124, 137, 219, 227, 230, 339. expropiación de pozos: 54, 109, 156, 163. externalidades ambientales: 125, 127.

F factibilidad técnica: 23, 80, 81, 92, 123126, 173, 244, 252, 257, 265, 325. Federación de Juntas Vecinales (Fejuve): 10, 108, 170, 228. Federación de Trabajadores Fabriles: 10, 156, 161, 166-168, 171, 172, 188, 226, 227n, 228, 241, 283, 309. finanzas públicas: 9, 63, 120, 301.

349

Índice temático

Fondo Monetario Internacional (fmi): 10, 94, 310. Fox Quesada, Vicente: 14, 16, 64, 65, 74, 114, 115, 180, 181, 193, 206, 224, 289-293, 306. Frente de Pueblos en Defensa de la Tierra, México: 10, 26, 33, 38, 72, 74, 142, 143, 148, 149, 176, 177, 178n, 180-189, 191-194, 198-203, 205-207, 209, 210, 220, 227, 228, 238-243, 249, 251, 269-271, 307, 311. Frente Zapatista de Liberación Nacional (fzln): 10, 30, 186, 191.

G García Linera, Álvaro: 157n, 159n, 161n, 164n, 165n, 167n, 172n, 176n, 221n, 312n, 314n. García Meza Tejada, Luis: 48. Gaventa, John: 205, 235n, 312. gobierno de la transición democrática: 15, 100, 131, 140, 181, 206. gobierno italiano: 104. González, Martha Hilda: 59n. Grandydier, Abraham: 160n, 169n, 236n. grupos beligerantes: 18, 24, 25, 32, 82, 150, 213, 219, 225, 231, 234, 236, 249, 250, 252, 259, 266. grupos indígenas: 165, 191n, 192, 200. Guerra del Agua, Bolivia: 20, 21, 23, 2527, 33, 37, 39, 41, 46, 50, 51, 55, 5759, 75, 88, 92, 96, 111, 113, 123, 131, 138, 141-143, 152, 153-180, 208, 210, 221n, 222n, 223, 224, 228n, 235, 239, 242-244, 252n, 254, 256,

266, 272, 274, 288, 290n, 301, 303, 305, 309, 312, 323, 328, 329. Guerra de los Pozos, Bolivia: 50, 90, 105, 110, 139, 154, 158, 165, 166. guerreros del agua: 160, 163n, 164n. Guha, Ramachandra: 125n, 127n, 153n, 223n, 314. Guevara Arze, Wálter: 48n.

H Herbas Gabriel: 176. Hidalgo, estado de: 60, 65, 122, 132, 133, 135-137, 196, 200, 278, 279, 282, 292.

I identidad colectiva: 29, 145-147, 158160, 162, 163, 175, 176, 183, 202, 208-210, 224, 237, 240, 246, 251, 261, 266, 269, 271. identidad sombrilla: 158, 159, 203. infraestructura: 15, 17, 19, 20, 22-24, 32, 33, 37, 38, 46, 51, 54, 55, 57n, 66, 67, 69, 83, 84, 85n, 87, 96, 114, 116, 119, 120, 122, 125, 127, 132n, 133, 135, 136, 149, 179, 195, 213, 214, 217, 219, 221, 229, 231, 234, 236, 243, 249, 251, 252, 254, 255, 257, 258, 260-265, 267, 268, 270, 272, 274, 293, 301, 308, 334. instituciones macropolíticas: 85. Instituto Costarricense de Electricidad: 20.


350


Kingdon, John: 29, 35, 78, 79n, 80, 81n, 82, 83, 84n, 86n, 105n, 107n, 114n, 123n, 125n, 127n, 128n, 130, 131n, 138, 151n, 215n, 221, 232, 236n, 249, 257, 318. Kuri-Pérez, Francisco: 74n, 177n, 179n, 184n, 193n, 200n, 205n, 206n, 216n, 222n, 319.

164, 168-171, 174, 208, 222, 230, 236, 238, 245, 299, 322. Ley de Descentralización, Bolivia: 51, 106, 232n. Ley de Expropiación, México: 177, 179, 322. Ley de Participación Popular, Bolivia: 57, 154, 166, 232n, 322. Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado, Bolivia: 54, 109n, 300, 322. Ley del Sistema de Regulación Integral (Sirese), Bolivia: 11, 96, 102, 109, 322. Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección del Medio Ambiente (lgeepa), México: 10, 122, 322. Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental: 118. libre mercado: 58, 100, 102, 256. liberación cognitiva: 186, 235, 260. Línea Dorada, ciudad de México: 19n. López, Claudia: 236n, 239n. López, Pablo: 91n, 92n, 93n, 103n, 104n. López Meyer, Gilberto: 59n, 114n. Luiselli, Cassio: 7, 59n, 66n, 114n, 135n, 193n, 264n, 322.

L

M

Latinoamérica: 21, 22, 76, 86, 87, 138, 142, 194, 252, 257, 258, 260, 262, 264, 272, 290. Ley 2029, Bolivia: 54, 55, 57, 58, 96, 108, 109, 113, 140, 156-158, 161-

Madrid Hurtado, Miguel de la: 60, 120, 121. macrocontexto: 82. Maldonado, Gonzalo: 42n, 44n, 98n, 108n, 155n, 156n, 215n, 323. marginación social: 69, 129, 154, 160.

Instituto Nacional de Ecología (ine): 122. invasión de tierras: 69, 187, 195. inversión: 19n, 23, 50, 59, 60, 66, 67, 81, 89, 90, 93-97, 102-104, 105n, 109, 112, 117, 119, 120, 122, 128, 136, 212, 225, 243, 244, 252, 288, 317.

J juegos de poder simbólicos: 237, 264. justicia ambiental: 23, 130, 215. justicia social: 23, 111, 130, 215, 220, 252. Justiniano, Guillermo: 50n, 91n, 97n, 166n, 226n.

K

351

Índice temático

marcos de acción colectiva (mac): 10, 38, 143, 145-148, 157-162, 168, 172, 181, 189, 193, 199, 202, 203, 208, 209, 213, 220, 223, 224, 234, 237, 246, 247, 250, 261, 263, 266, 267. Martínez-Alier, Joan: 125n, 127n, 153, 223n, 314, 324. marxistas-leninistas: 190. mecanismos causales recurrentes: 87, 270. megaproyectos: 19, 20, 23n, 66, 95, 213, 214, 219, 223, 233, 234, 236, 252, 255, 256n, 260, 261, 263-265, 267, 271, 316. mesopolítica: 29. México: 15, 17, 19, 22-24, 26, 27, 39, 58, 75, 81, 83, 86, 97, 116-119, 133, 134, 139, 140, 144, 172, 173, 190, 198, 200, 205, 211, 213, 216, 217, 220, 222, 224, 229, 230, 240, 243, 245, 258-260, 262, 264, 271, 274, 282, 289-291. ciudad de: 9-11, 13-15, 18-21, 25, 38, 39, 41, 42, 59, 60, 65-69, 74n, 82, 84, 114, 115, 117n, 118, 121, 123, 128, 129, 132, 133, 135, 138, 141, 142, 148, 152n, 177-179, 182, 183, 184n, 187, 193n, 194-200, 202, 204, 205n, 206n, 216, 222, 224, 230, 231, 233, 236, 241, 243, 247, 254, 267, 268, 277, 278, 291, 295, 301, 305, 312, 319, 325, 335, 339. Ministerio de Vivienda y Servicios Básicos, Bolivia: 55, 108, 109n, 156, 230. mitre: 123, 127, 325.

Modelo de Vertientes Múltiples (mvm): 10, 78-80, 82, 84, 85, 87, 91, 99, 114, 119, 291. monopolios de política pública: 79-86, 88, 107, 109-113, 138. movilización del sesgo: 145, 181, 196, 209, 220, 237, 250, 260, 261. Morales, Evo: 20, 162, 169, 171, 172, 243, 259, 326, 331. movimiento estudiantil de 1968: 74, 150n, 198. movimientos sociales: 10, 18, 23, 25, 2729, 31-36, 38, 39, 58, 76, 78, 82, 111, 142-212, 219-221, 225, 227, 231, 239, 242, 245, 247, 249, 250, 252-255, 257, 259-261, 263-272, 274, 275, 299, 305, 311, 312, 316, 319, 329.

N Natusch, Alberto: 48. Navarro, Humberto: 205n. Nochistongo, tajo: 66, 264n. Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (naicm): 10, 13, 14, 15n, 16, 17, 26, 27, 30, 32, 33, 35, 39, 67, 69, 72, 75, 84, 85, 88, 92, 114, 117, 118, 120-143, 176, 183, 191, 195n, 196, 197, 204, 206, 209, 216, 217, 220, 244, 246, 248, 253, 256, 257, 266, 272, 274, 278, 280, 281, 291-293, 335, 339. Nueva Fuerza Republicana (nfr): 10, 105, 106, 174, 216n, 287. nuevos movimientos sociales: 10, 147.


352


O Olivera, Óscar: 58n, 158n, 159n, 160, 161n, 190, 228n, 243n, 328. Óptimo de Pareto: 31, 252. orientación de la acción: 148, 162, 163, 199. organizaciones no gubernamentales (ong): 10, 15, 34, 74, 111, 133, 169, 189, 191, 192, 209, 222, 241. Ortega, Próspero: 67n, 204n. Oruro, Bolivia: 46.

P Pachamama: 163, 166. Padilla, David: 48. Palca, río: 50. Pareja, Osvaldo: 42n, 44n, 46n, 48n, 88n, 91n, 93n, 98n, 155n, 157n. Parota, La, presa: 19, 243. participación del sector privado: 81, 95, 101, 105, 215, 244. Partido Acción Nacional (pan): 10, 16, 22, 136, 205, 206, 210, 230, 282, 292, 293. Partido de la Revolución Democrática (prd): 10, 11, 136, 185n, 197, 198, 210, 282. Partido Revolucionario Institucional (pri): 10, 22, 64, 65, 117, 150n, 195, 206, 282, 292, 293. path dependence: 17, 323. Paz Estenssoro, Víctor: 44n, 49, 94, 101, 161. Paz Zamora, Jaime: 104.

Peña Nieto, Enrique: 22, 33, 291, 192, 293. Pereda Asbún, Juan: 48. petróleo: 44, 94, 104. poder: 14, 25, 48, 80, 85, 86, 131, 137, 145, 146, 149, 154, 156, 164, 192, 193, 197, 205, 210, 220, 230, 232, 233, 235, 250, 254, 258-260, 264, 265, 267, 271, 272. política beligerante: 28, 29, 32, 35, 144, 210, 269. política electoral: 198. política comparada: 18, 23, 39, 41, 212. políticas neoliberales: 161, 162. políticas públicas: 14, 16, 23-25, 27-31, 35, 36, 38, 48, 58-60, 75-142, 144, 145, 147, 149, 151, 162, 167, 174, 176, 202, 211, 213, 214, 217, 219, 221, 225, 226, 228-231, 236, 237, 244, 249, 252, 253, 255-259, 262, 264267, 270-275, 291, 305, 306. aceptabilidad de valores: 80, 92, 123, 125, 126, 213, 257, 258, 265. coaliciones de: 28, 78, 83-85, 87, 99, 114, 116, 117, 130, 133, 218, 245, 305. imágenes de: 85, 86, 101, 109, 112, 288. instrumentación: 22, 24, 27, 29, 31, 32, 38, 49-52, 76, 82, 92, 94, 95, 98, 100, 107, 124, 151, 152, 157, 181, 196, 198, 207, 210, 213, 214, 217, 219, 222, 224, 234, 236, 250, 252, 253, 255, 256, 263-265, 273. modelos de: 78, 82, 86, 87, 88, 291. proceso de: 28, 79, 83, 86, 108, 111, 132, 144, 149, 151, 162, 231, 245, 252, 256, 257, 262, 270, 274.

353

Índice temático

valores y principios de: 23, 32, 78, 80, 81, 83, 84, 92, 94, 109, 112, 119, 123, 126, 127, 129, 130, 137, 139, 140, 159, 164, 182, 204, 209, 213, 214, 216-219, 225, 229, 230, 232, 238, 244, 249, 256-258, 264-266, 270. potencial de movilización: 148, 149, 163, 171, 184, 213, 225-227, 247, 249. Potosí, Bolivia: 46. prácticas discursivas: 29, 35, 36, 160. privatización: 20, 25, 35, 37, 51, 57, 95, 103, 142, 145, 154, 158, 161, 176, 207, 209, 221, 222, 224, 227, 229, 236, 239, 242, 255, 269, 273, 274, 288, 301. proceso de retroalimentación positiva: 101. Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa), México: 122. Programa Nacional de Infraestructura, México: 22. Proyecto Múltiple Misicuni (pmm): 10, 20, 38, 41, 42, 47, 49-52, 55, 56, 75, 78, 82, 85, 86, 90-93, 95n, 98, 99, 102-108, 126, 129, 139, 140, 155, 157, 215-218, 223-225, 231, 232, 234, 242, 244, 246-248, 256, 257, 288, 330. Proyecto Múltiple San Jacinto: 93, 94. Proyecto Pacific-lng: 172, 173, 243. Proyecto Punta Colonet, Baja California: 21, 334. puntuaciones de política pública (véase Teoría de los Equilibrios Puntuados).

Q Quillacollo, Cochabamba, Bolivia: 285. Quispe, Felipe: 171, 172, 296.

R redes sociales: 143, 183-185, 187, 209, 226. refinería en Tula, Hidalgo: 136, 137. Regulador de Sanidad Básica, Bolivia: 96, 109, 110. restauración ambiental: 66, 129, 132, 139. reforma energética, México: 23n, 136. reformas estructurales, México: 23n, 38. revolución verde: 92, 94, 139, 217. Reyes Villa, Manfred: 51, 105, 106, 107, 108, 232. Rico, Gonzalo: 90n, 91n, 92n, 93n, 95n. riesgo país: 98.

S Sabatier, Paul: 28n, 35, 78, 83, 84, 104n, 215n, 218n, 324, 333, 334, 339, 342. Salinas de Gortari, Carlos: 60, 115, 120n, 121, 126, 190, 334. San Francisco Acuescomac: 67. San Salvador Atenco (véase Atenco). Sánchez de Lozada, Gonzalo: 50, 51, 57n, 92, 98-108, 172, 173, 218, 223, 226, 232, 242. Santa Cruz, Bolivia: 93, 169. Secretaría de Comunicaciones y Transportes (sct): 11, 13, 60, 64, 65, 85n,


354


116, 117, 121, 124, 132n, 180, 229, 335. Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol): 11, 122, 126, 335. Secretaría de Gobernación (Segob): 11, 124, 229. Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap): 11, 126. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat): 11, 14, 15, 64, 65, 66n, 67, 69-71, 229, 278, 335, 339. Secretaría de Obras Públicas, México: 11, 116. Secretaría de la Reforma Agraria, México: 11. semiautoritario: 113, 230, 254, 255, 259n, 271. semiurbano: 36, 178, 183, 185, 204. Servicios de Agua Potable y Alcantarillado (sapa): 11, 20, 21, 25n, 35, 37, 39, 41, 44, 46, 50-52, 54, 55, 58, 79, 85, 86, 88, 89, 91, 96, 97, 99, 102, 103, 105, 108, 109, 111-115, 138, 140, 142, 145, 155, 156, 158, 161, 170, 207, 209, 220, 221, 227, 229, 230, 233-236, 242, 255, 263, 268, 269, 283, 288. Servicios Municipales de Agua Potable y Alcantarillado de La Paz (Samapa): 11, 102, 103. Servicios Municipales de Agua Potable y Alcantarillado (Semapa), Cochabamba: 11, 41, 42, 44, 46, 49-58, 75, 78, 82, 85, 86, 88-93, 97, 98, 102-108, 110-112, 138, 140, 153-155, 162, 215, 222, 223, 225, 226, 232, 234,

239, 242, 244-246, 256, 263, 330, 335, 336. Silez Suazo, Hernán: 48, 49. sistemas tradicionales de agua: 109, 112, 220. Sistema de Regulación Sectorial, Bolivia (véase Ley del Sistema de Regulación Integral). Soria, Samuel: 157n, 215n. Supervía, ciudad de México: 19, 296. Suprema Corte de Justicia de la Nación, México: 72.

T Tarija, Bolivia: 93, 94, 217. Tarrow, Sidney: 28n, 99n, 144n, 145n, 146n, 147n, 150n, 153, 154n, 158n, 188n, 191n, 199n, 203n, 236n, 260, 261, 269, 304, 315, 324, 325, 337. Tejada Gueiler, Lidia: 48. Teoría de los Equilibrios Puntuados: 78, 85, 138. Tenochtitlán: 11, 66, 198. tepoztecos, pueblo de los: 185, 241. Texcoco: 11, 14, 15, 23, 60, 64-67, 69, 72, 74, 75, 85, 114, 122-135, 176-210, 217, 218, 226, 228, 229-231, 236, 241, 243-245, 249, 264, 279, 281, 282, 291, 292, 302, 307, 319, 331, 333. Tiquipaya, Cochabamba, Bolivia: 50, 153, 156, 283, 285, 287. Tizayuca, Hidalgo, México: 60, 64, 85, 123, 125-127, 132-135, 185, 196, 197, 218, 231, 245, 292, 297, 307, 308, 315, 321, 340.

355

Índice temático

Torre Bicentenario, ciudad de México: 19. Torrelio, Celso: 48n. Tratado de Libre Comercio con América del Norte: 11, 74, 122, 190. Tuirán, Rodolfo: 69n, 178n. Túpac Katari: 10, 161, 221n.

U Unión Cívica Solidaridad (uds): 11, 174, 287. Unión de Cocaleros: 143, 167. Unión Democrática Popular (udp): 11, 49, 100. Unión de Naciones Suramericanas (Unasur): 11, 22, 301. Universidad Autónoma Chapingo (uach): 133, 228. Universidad Mayor de San Simón (umss): 11, 168, 208, 222, 297. Universidad Nacional Autónoma de México (unam): 9, 11, 15, 65, 127, 134, 186, 189n, 228, 298, 299, 314, 339. Unión Popular Nueva Tenochtitlán (upnt): 11, 198. Unidad y Renovación, movimiento del prd: 11, 197.

V

valores normativos (véase política pública, valores y principios). Valle, Ignacio del: 180n, 181n, 182n, 184n, 185n, 186n, 188, 202n, 335. ventanas de oportunidad: 18, 26n, 29, 32, 38, 59n, 78, 79, 81, 82, 86, 88, 93, 99, 100, 104, 105n, 106, 113, 114, 116n, 117n, 119, 130, 133, 134, 137, 140, 151, 173, 212, 213, 232-234, 238, 245, 250, 252, 257, 264, 273, 292, 305. Vildoso, Guido, general: 48. Vinto, Cochabamba, Bolivia: 50, 156, 283, 285, 287.

Y Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (ypfb): 11, 102.

Z Zapata, Emiliano: 74, 189, 194, 202, 321. Zona Metropolitana de la Ciudad de México (zmcm): 11, 277, 280. Zona de Restauración Ecológica del Ex Lago de Texcoco (zreelt): 11, 64, 65, 67, 69, 70, 129, 132, 133, 179, 194, 195. Zumpango, México: 59, 60, 116-120, 130, 195, 279.

valores de política (véase política pública, valores y principios).


Megaproyectos fallidos en Latinoamérica. Sociología histórica y política comparada se terminó de imprimir el 31 de diciembre de 2015, en los talleres de Impresora y Encuadernadora Progreso, S. A. de C. V., San Lorenzo Tezonco 244, Paraje San Juan, Delegación Iztapalapa, 09830, México, D. F. Edición realizada a cargo de la Subdirección de Publicaciones del Instituto Mora. En ella participaron: corrección de estilo, Alberto Cue; correción de pruebas, Estela García y Javier Ledesma; diseño de portada, Natalia Rojas; formación de páginas, Fabián Díaz; cuidado de la edición, Javier Ledesma y Yolanda R. Martínez. La edición consta de 500 ejemplares.



Megaproyectos Fallidos En Latinoamerica 283l

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