La Hiperinflacion En Bolivia En La Decada De Los Ochenta 1h45t

LA HIPERINFLACION EN BOLIVIA EN LA DECADA DE LOS OCHENTA 1. ANTECEDENTES Durante la primera mitad de los años ochenta, Bolivia se vio enfrentada a una de las crisis más severas de su historia: la hiperinflación y un pronunciado receso económico generalizado. Las causas inmediatas de dicho descalabro económico se encontraban principalmente en graves desequilibrios internos, ocasionados por un pronunciado déficit fiscal y un manejo macroeconómico inadecuado, como también en acentuados desequilibrios externos, ocasionados por una crisis de endeudamiento estatal externo, así como también por una pronunciada caída de los ingresos por exportaciones. Entre estas causas también deben mencionarse la multiplicación abrupta de las demandas de la sociedad civil, que afloraban con fuerza después del largo interregno de los gobiernos de facto, así como la debilidad y vulnerabilidad del nuevo gobierno democrático de H. Siles Zuazo, que encabezaba una coalición de numerosos partidos, pero no contaba con mayoría parlamentaria. Las causas mediatas de la hiperinflación se encuentran más bien en el fomento unilateral durante décadas de una economía de enclave minera, ampliamente desconectada del resto de la economía nacional, y en el creciente papel del Estado intervencionista, burocrático, empresario y empleador, situación que convertía a la economía nacional en una suerte de empresa de un sólo actor, reduciendo a los demás actores sociales al papel de meros agentes económicos quasi-estatales o de activos participantes en la lucha política por el control del poder estatal. A partir de estos aspectos puede apreciarse que la hiperinflación en Bolivia fue la expresión culmine de múltiples desordenes y desequilibrios en la sociedad y economía bolivianas acumulados a lo largo de su historia, producto a su vez de acentuadas deficiencias estructurales derivadas de siglos de colonización, dependencia y expoliación de los recursos humanos y naturales del país. En el ambiente de caos y zozobra generalizada, se hacía perentorio plantear respuestas inmediatas a la crisis económica. Entre los aspectos que más contribuyeron a enfrentarla, se encuentran la democracia recién recuperada y la creación de múltiples consensos en distintos planos de la sociedad boliviana en

torno a la necesidad urgente de solucionar la crisis, consensos que en buena parte eran producto de la magnitud misma de la crisis. En el plano de la sociedad política surgieron acuerdos y pactos que facilitaron la toma de decisiones y la aplicación de las medidas para hacer frente a la hiperinflación que llegó a sobrepasar la tasa de 23.000 % entre septiembre de 1984 y septiembre de 19852, con lo que se constituyó en uno de los procesos hiperinflacionarios más altos en la historia económica mundial. En el plano de la sociedad civil también existía el convencimiento unánime que la tarea más importante a asumir de inmediato consistía en hacer frente a la crisis. Los antecedentes referidos tienen por objeto presentar los principales rasgos de la situación económica y social prevaleciente en Bolivia a mediados de 1985, sobre la que tuvo que intervenirse con una política pública, la misma que en sus lineamientos básicos sigue vigente hasta el presente. El objetivo del presente trabajo radica en efectuar una reconstrucción sucinta y razonada de la política de estabilización macroeconómica aplicada en Bolivia en 1985, llamada Nueva Política Económica, tomando como referencia diversas pautas y directrices elaboradas en la Teoría de la Política Pública para el diseño e implementación de políticas. 2. MARCO TEORICO REFERENCIAL DE LAS FINANZAS PUBLICAS El estudio de las políticas públicas destaca la conveniencia de estructurar adecuadamente los procesos de diseño, implementación y evaluación de dichas políticas, a fin de considerar los aspectos relevantes en cada caso, así como una multiplicidad de aspectos, variables y condiciones que deben tomarse en cuenta en dichos procesos. La noción de políticas públicas alude tanto a un campo de actividad, como a un propósito a realizar o un medio para alcanzar determinados fines. De modo más general se entiende por políticas públicas la aplicación, por parte de instancias públicas reconocidas, de un conjunto de acciones con la expresa finalidad de intervenir sobre la realidad en la perspectiva de producir en ella determinados resultados esperados. En el marco de la reflexión teórica sobre las políticas públicas y considerando también otros esquemas de ordenamiento de intervenciones, tales como el Marco Lógico y el método PES aplicados a la formulación de políticas públicas3, se han destacado algunos aspectos generales a fin de efectuar la reconstrucción de una política pública. Entre dichos aspectos deben señalarse los siguientes:

Identificación del problema: Se refiere básicamente a la identificación de la situación que debe corregirse o modificarse, antes que a elaborarse un diagnóstico4. Dado que no existen problemas sin actores específicos, puede también decirse que los problemas no existen con independencia de dichos actores. De ahí que en la definición misma del problema juega un rol fundamental el juicio mismo de los actores participantes. La definición del problema debe estar enmarcado en el conjunto de la problemática de la que emerge –el macroproblema en la jerga del PES-, lo cual supone identificar las causas y efectos relacionados ("árbol de problemas"). El análisis de prospectiva: Consiste en examinar las evoluciones posibles de la situación existente o de la problemática identificada. Este análisis es importante tanto para identificar lo que puede suceder, como para identificar los posibles escenarios sobre los que se justificaría una intervención. Se trata de establecer sobre qué enfoque de futuro debe trabajarse. Definición de objetivos y alternativas: La tarea consiste en convertir los problemas identificados en objetivos y, a partir de ello y en consideración del análisis de prospectiva, seleccionar el o los objetivos a considerar en las acciones de intervención ("árbol de objetivos"). Esta tarea permite precisar aspectos tales como las áreas, la amplitud y la prioridad de la intervención. La incorporación en la agenda pública: En base a las tareas anteriores debe tomarse la decisión de incorporar o no la problemática identificada en las políticas públicas o de diseñar una política específica para dicha finalidad. Esta es una tarea fundamental, ya que su alcance puede afectar una fracción significativa de las acciones de las instancias públicas comprometidas. La toma de decisiones: De acuerdo a las características de la problemática a tratar, las decisiones pueden ser distributivas, regulativas, redistributivas o institucionales5. Deben considerarse las limitaciones de recursos a disposición y los actores envueltos, así como factores de incertidumbre en el proceso de decisiones. La implementación de la política: Deben considerarse las estrategias que faciliten la implementación, la cantidad de participantes en el proceso como factor de probabilidad de éxito y verificarse diversos factores que pueden afectar la implementación misma, como ser la existencia de objetivos, los recursos disponibles y los mecanismos de control establecidos.

Los resultados y la evaluación: Se trata de establecer del modo más objetivo posible los indicadores que permitan medir el resultado alcanzado en la aplicación de la política, así como otros efectos o impactos derivados de la misma. Dichos indicadores deben a su vez permitir una comparación entre los resultados alcanzados y los esperados con la aplicación de la política, a fin de definir eventuales correcciones de rumbo o redefiniciones de la misma. Para los fines del presente trabajo y en base de los aspectos señalados, se examinará la política de estabilización macroeconómica, aplicada mediante el Decreto Supremo (DS) 21060 del 29 de agosto de 1985 que inaugura la llamada Nueva Política Económica (NPE) durante el gobierno de V. Paz Estenssoro. 3. CAUSAS Y EFECTOS DE LA HIPERINFLACION OCHENTERA Tres grandes causas: 1. Endeudamiento público (Externo) en los sesenta;  Excesivo gasto publico.  Potenciado con la subida de los intereses en los ochenta.  Ausencia de capacidad de pago de esta deuda y de sus intereses.  Refinanciación de estos créditos como nuevos créditos.  Inestabilidad y tensión presupuestaria. 2. Baja de precios de materias primas  Disminución de la renta real y de los ingresos estatales, mediante control de precios.  Conflictos sociales y sindicales. 3. Flujo negativo de capitales (I y E) por la inestabilidad política y económica.  Inicio de una espiral inflacionista.  Depreciación de la moneda.  Ampliación de la brecha fiscal.  Devaluación monetaria.  Falta y deterioro de la credibilidad en las autoridades. Otras causas exógenos  Emisión de dinero inorgánico.  La crisis del entorno mundial en relación a la transición de modelo económico (inflación, recesión, déficit presupuestario, convertibilidad del TC).  Antecedentes de país con inflación crónica y persistente.  Crisis de las dictaduras para imponer reformas. Efectos de la inflación en Bolivia en la década de los ochenta.  Alto costo social.



Exceso de demanda de capitales extranjeros (divisas).  PIB negativo en 1982 (-5.6%).  Adopción de altos niveles de señoreaje que condujo al proceso hiperinflacionario.  Hiperinflación que se quintuplico a más del 10% del PIB en el periodo 198385. Adopción de medidas de erradicación inflacionaria.  Reformas estructurales; NPE del 85 (DS Nº 21060).  Adopción de un régimen de TC único y flexible; con flotación sucia.  Reducción de la brecha fiscal y transmisión de credibilidad al BC.  Operaciones bancarias con moneda extranjera y liberación de intereses.  Abolición a las restricciones de comercio exterior y de capitales.  Inmovilización laboral y liberación de salarios (congelación-publico / mínimo-privado).  Elevación de los precios de los derivados del petróleo y otros bienes (Internacional).  Disolución de E transportes y Comibol (despidos).  Venta de activos estatales (capitalización). 4. DEVALUACION MONERATIA La devaluación es la pérdida del valor nominal de una moneda corriente frente a otras monedas extranjeras. Esta devaluación de una moneda puede tener muchas causas, entre éstas la de una falta de demanda de la moneda local o una mayor demanda de la moneda extranjera. Lo anterior puede ocurrir por falta de confianza en la economía local, en su estabilidad, en la misma moneda, entre otros. El proceso contrario a una devaluación se conoce como revaluación. En un sistema cambiario libre, es decir donde la intervención del banco central es nula o casi nula, la devaluación se conoce como depreciación. Las monedas de los países representan un valor, este valor está relacionado con la riqueza de un país. La moneda en sí no tiene un valor real, sino que es solo representativo. Ejemplo: Si todos los bienes que alguien tiene (imaginemos que estos son todos los bienes existentes) se valoraran en 100 Bs. se podrían emitir 100 monedas de un boliviano para representar el valor de dichos bienes; pero si en un momento dado se emiten 100 monedas más de 1 Bs. (ahora hay 200Bs. en total) sin aumentar el número de bienes que existen, las monedas que están en circulación no representan el valor real de los bienes, por lo que existen tres opciones.

 Hacer modificaciones a los bienes existentes para incrementar su valor a 200Bs..  Sacar de circulación 100 monedas de un boliviano.  Darle un menor valor (real) a la moneda (50 céntimos). Esto es exactamente devaluar la moneda. Si se tienen en circulación 200 monedas es muy difícil decir a quienes las tengan que las devuelvan sin recibir nada a cambio. Por lo tanto lo más fácil es devaluar la moneda.

5. LA POLITICA DE ESTABILIZACION MACROECONOMICA

El punto fundamental de la política de estabilización aplicada en Bolivia en agosto de 1985 se encuentra en la combinación de medidas orientadas a enfrentar la crisis hiperinflacionaria con la introducción de los fundamentos de una economía competitiva de mercado, situación que conduce a modificar significativamente el patrón histórico de manejo de la economía por parte del Estado y sus organismos, dejando la fijación de precios en manos de las fuerzas del mercado.

De esta manera, el DS 21060 decreta el comienzo del fin del Estado del 52, esto es, el Estado centralista, intervencionista, empleador y empresario erigido como consecuencia de la Revolución de 1952 (nacionalización de minas, reforma agraria, voto universal, etc.), y traslada la responsabilidad en la formación de los precios al conjunto de la sociedad, a todos los agentes económicos en los distintos sectores de la economía. También libera a la sociedad de la arbitrariedad estatal en la fijación de los precios e incluso a las mismas instancias políticas de tener que tomar decisiones impopulares, por lo que no pocas veces dichas decisiones eran postergadas de tal modo que su corrección posterior ocasionaba traumáticas elevaciones de precios6.

Una revisión rápida de los fundamentos de una economía competitiva de mercado7 muestra que con el DS 21060 se introduce la mayoría de dichos fundamentos, no así los aspectos relacionados con la "responsabilidad contractual" y con lo que podemos llamar las "reglas de control externo de la competencia" (H. E. Lambert) que se refieren justamente a las tareas que le corresponde asumir al Estado en un ambiente de mercado, como ser elevar la

capacidad de funcionamiento de la istración estatal, las entidades públicas y la justicia, y asegurar la aplicación estricta de la ley y el respeto a las disposiciones para la protección de la propiedad y los derechos del ciudadano. Estas medidas fueron parcialmente aplicadas por los posteriores gobiernos y forman parte de las reformas de primera y segunda generación aplicadas en Bolivia en el marco del llamado "Consenso de Washington" durante la década de los años 90s.

Más allá de estas precisiones, el límite al programa de ajustes y cambios iniciado con el DS 21060 se manifestó muy pronto, en julio de 1987, cuando el DS 21660 de "reactivación económica" no pudo dar los frutos esperados, en parte por la limitada capacidad económica del país que impedía atender simultáneamente las exigencias del programa de estabilización y proveer recursos para reactivar la economía8.

Si bien las medidas de estabilización logran su propósito inmediato de eliminar el proceso hiperinflacionario, obligan al Estado y a la sociedad a manejarse en base a las reglas del mercado e inician un proceso significativo de reforma del Estado, dichas medidas no consiguen enfrentar "los problemas en las raíces mismas de la crisis" económica y social de Bolivia, ni sentar "los fundamentos para reiniciar, redefinir y encaminar el desarrollo nacional liberador", tal cual era la intención manifiesta en el preámbulo del DS 21060, situación que hasta el presente continua pendiente. 6. CARACTERISTICAS E INSTRUMENTOS DE LA POLITICA ECONOMICA A continuación se analizan los principales aspectos de la política de estabilización aplicada en 1985, siguiendo el esquema general presentado en la sección anterior.

a) Identificación del problema: Es interesante observar que ya años antes de la aplicación de las medidas de estabilización existía bastante claridad acerca de las características del problema inmediato y sus causas, tal como puede apreciarse en la literatura de esos años, situación que contribuyó a delinear con cierta anticipación las bases de la política a aplicarse10. En la sección introductoria ya se adelantaron los principales síntomas y causas de la crisis (ver Cuadro 1).

CARACTERÍSTICAS DE LA CRISIS DE HIPERINFLACIÓN EN BOLIVIA INDICADORES SELECCIONADOS (1970 – 1986)

Indicador

1970

1986

PIB per cápita (1)

21 (1980)

15

Minería (2)

16,7

4,3

Petróleo (2)

14,1

6,1

. pública (2)

9,4

13,2

Déficit Fiscal (2)

6,7 (1981)

17,6 (1984)

Exportaciones (3)

949’ (1980)

546’

Deuda externa (3)

300

4700

Depósitos bancarios

1/10 en 1985 de los depósitos en 1981

1. En miles de $b de 1980; 2. En % del PIB 3. La cifra es en millones de dólares Fuente: J. Cariaga, op cit.; O. Antezana , op cit. Elaboración propia

se controla el tipo de cambio que ya a partir de 1987 mantiene el ritmo de la inflación; se logra controlar el déficit fiscal y la emisión inorgánica de dinero; se inicia la recuperación del sector de hidrocarburos y se consigue bajar significativamente las tasas internas de interés. Paralelamente se retoman negociaciones con los acreedores externos y se consigue nuevo apoyo de los organismos internacionales. Además se limitan las funciones interventoras del Estado y se da plena vigencia a las leyes del mercado en la formación de precios. De este modo, ya a dos años de aplicadas las medidas, se logra retornar a la senda del crecimiento, aunque con cifras más bien modestas (ver Cuadro 2). Otros aspectos sin embargo muestran claramente que no todos los resultados fueron satisfactorios. Así, el desempleo continuo creciendo, el salario mínimo real continuo cayendo abruptamente, a la par que la producción agrícola sufría un fuerte impacto derivado de la apertura externa de la economía. Las exportaciones continuaron en niveles muy bajos, aunque en circunstancias en que se producía un proceso de recomposición de su estructura, pasando de minerales e

hidrocarburos a una canasta de bienes más amplia, que incluía diversos productos "no tradicionales" (soya, maderas procesadas, oro, etc.), pese a lo cual no se consigue modificar sustancialmente el carácter de exportador de materias primas que ostenta el país.

FIN DE LA CRISIS DE HIPERINFLACIÓN EN BOLIVIA INDICADORES SELECCIONADOS (variaciones porcentuales anuales)

Indicadores

1985

1987

Déficit fiscal (1)

- 12.7

- 7.5

Crecimiento PIB real

- 2.9

2.4

Precios al consumidor

8170

10.6

Producción minera e hidrocarburos

- 12.6

- 1.9

Producción agrícola

9.1

- 0.2

Desempleo (2)

18.0

20.5

Salario mínimo (3)

45

35

Spread bancario (4)

121

20.2

1. Como % en relación al PIB 2. Respecto a la PEA 3. Índice del salario real mínimo, donde 1982 = 100 4. Diferencia promedio entre tasas activas y pasivas en el sistema bancario, a fin de los años indicados en%. FUENTE: IMF, Bolivia – Recent Economic Development, 1988. Elaboración propia.

7. CONCLUSIONES La NPE fue la resultante de la interacción dinámica de una multiplicidad de fuerzas y actores sociales, donde el consenso social ampliamente generalizado y un manejo cuidadoso de aspectos centrales de la coyuntura, fueron probablemente los aspectos cruciales para un desemboque relativamente exitoso de la política. También la conciencia de preservar determinados logros- la democracia- y el convencimiento que la situación aún podía agravarse mucho más, fueron otros elementos que le dieron su sello y su característica al proceso. Más allá de ello, puede apreciarse que la NPE significó la implantación de un sistema exitoso para hacer frente a los distintos desbalances, déficits y desajustes macroeconómicos, en especial a aquellos derivados de la istración de los recursos estatales, pero que un sistema similar no ha podido ser implantar para promover el desarrollo económico, cambiar el patrón de crecimiento y acumulación, modificar sustancialmente las condiciones de la inserción de la economía boliviana en la economía mundial, promover las exportaciones, desarrollar políticas propias en los ámbitos referidos a investigación y desarrollo tecnológico, capacitación de la fuerza de trabajo, etc. Pese a que los gestores de la política de estabilización se han referido reiteradamente al "cambio estructural" cuando se refieren a la introducción de los fundamentos de la economía de mercado, no se aprecia que dichos cambios hubieran conseguido modificar aspectos estructurales fundamentales, tales como la matriz de producción o el perfil exportador, o logrado elevar significativamente los niveles de ahorro o de exportación, por lo que la economía boliviana continua al presente transitando por la senda de su carácter eminentemente deficitario, según caracterización del economista Armando Méndez. Si bien el DS 21060 pone de manifiesto la intención de atacar los problemas económicos en sus mismas raíces, queda la impresión al cabo de 15 años de aplicación y vigencia de la NPE que las intenciones eran desproporcionadas en relación a los medios utilizados o que el convencimiento de los propiciadores y ejecutores de la NPE acerca de las bondades de las fuerzas del mercado para hacer frente a la problemática económica del país eran desmedidas y que dichas fuerzas hasta el presente no han conseguido inducir el desarrollo de las fuerzas productivas nacionales.